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Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) lässt sich am 10.09.2015 nach dem Besuch einer Erstaufnahmeeinrichtung für Asylbewerber der Arbeiterwohlfahrt (AWO) und der Außenstelle des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge in Berlin-Spandau für ein Selfie zusammen mit einem Flüchtling fotografieren.

1.4.2016 | Von:
Herfried Münkler

Die Mitte und die Flüchtlingskrise: Über Humanität, Geopolitik und innenpolitische Folgen der Aufnahmeentscheidung

Deutschland als Macht in der Mitte Europas

Die EU hat sich nicht so entwickelt, wie sich das die meisten Beobachter zur Jahrtausendwende vorgestellt haben. Erweiterung und Vertiefung der Union, so die damalige Überzeugung, würden Hand in Hand gehen, und gleichzeitig werde es gelingen, das bisherige Elitenprojekt zu demokratisieren, das heißt, den EU-Wahlbürgern eine direkte und unmittelbare Einflussnahme auf die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission zuzubilligen. Zwar gab es Stimmen, die warnten, dies werde auf eine strukturelle Herausforderung der bestehenden Institutionen hinauslaufen, aber insgesamt dominierte die Zuversicht, dass das aus allen Krisen gestärkt hervorgegangene Europaprojekt auch die mit Vertiefung und Erweiterung verbundenen Herausforderungen bewältigen werde. Die Gefahr eines Anwachsens der Zentrifugalkräfte sah man nicht, und wenn man sie sah, unterschätzte man deren Ausmaß.

Schon vor dem Wendepunkt der EU-Geschichte um 2010 war erkennbar, dass Deutschland in der Union ein Gewicht gewonnen hatte, das dem eines jeden anderen Einzelstaates weit überlegen war und das für den bis dahin den Rhythmus der EU bestimmenden "deutsch-französischen Motor" Folgen haben musste. Diese Entwicklung wurde durch Veränderungen im Portfolio der Machtsorten noch verstärkt: Militärische Macht hatte nach dem Ende der Blockkonfrontation an politischer Bedeutung verloren, wirtschaftliche Macht dagegen an Gewicht gewonnen. Dass diese Veränderungen zunächst nicht weiter zu Buche schlugen, lag am weitgehenden Verzicht der deutschen Politik, wirtschaftliche Macht für offene politische Einflussnahme zu nutzen. Die Bundesregierung begnügte sich mit einer Politik des leading from behind, und das hatte zur Folge, dass in der europäischen Politik eine "deutsche Handschrift" nicht erkennbar war. Im Gegenteil: Die europäische Politik bestand weitgehend im Finden von Kompromissen, und fast immer war die Bundesrepublik dabei behilflich, diese Kompromisse zu finanzieren.

Das änderte sich mit der Eurokrise beziehungsweise der Politik zu deren Eindämmung. Mit einem Mal wurde Deutschland nicht mehr als Finanzier von Kompromissen, sondern als Hüter der Verträge wahrgenommen; bei der Redewendung, das Land sei vom "Zahlmeister zum Zuchtmeister" der EU geworden, wurde freilich übersehen, dass es nach wie vor der europäische Zahlmeister war, nur dass es dies mit Erwartungen an andere verband und diese Erwartungen nicht länger im Unverbindlichen beließ. Das war erforderlich, weil die deutsche Rolle in Europa von der eigenen Bürgerschaft zunehmend kritisch gesehen wurde und das Vertrauen in die prinzipielle Nutznießerrolle Deutschlands zu schwinden begann. Die Bundesregierung musste ihre Politik der Mitte damit zweifach verteidigen: nach innen, wo sie den Nutzen der EU für die politische Sicherheit und wirtschaftliche Prosperität Deutschlands herausstellte, und nach außen, wo es darum ging, die Entstehung einer europäischen Transferunion zu verhindern und das Prinzip "Hilfeleistung gegen Reformen" bei den Empfängern von Krediten durchzusetzen. Die wiederum wehrten sich dagegen, indem sie das Bild des freundlichen Deutschen mit dem des hässlichen Deutschen übermalten, also die NS-Zeit, die deutsche Eroberungspolitik und die mit ihr verbundenen Kriegsverbrechen herauskehrten. Das wiederum führte in der deutschen Bevölkerung zu wachsender Distanz gegenüber Hilfszusagen für Mitgliedsländer, was die Regierung zu einer härteren Haltung bei den Verhandlungen zwang. Die Überschuldungskrise Griechenlands war die erste Krise, die die EU an den Rand des Scheiterns brachte. Die Kompromisse, die schließlich gefunden wurden, haben diese Krise nicht beendet, sondern nur "Zeit gekauft", um die strukturellen Probleme Griechenlands zu bearbeiten. Ob das der Fall ist und zum Erfolg führt, wird sich noch zeigen müssen. In der Eurokrise hat Deutschland jedenfalls seine europäische Führungsrolle offen gezeigt und dabei seine fortbestehende Verwundbarkeit durch den Verweis auf die deutsche Geschichte zwischen 1933 und 1945 erfahren müssen.[5]


Mit der Annexion der Krim und dem Krieg in der Ostukraine kam es zur zweiten Krise der EU. Die Kommission hatte bei den Assoziierungsverhandlungen mit der Ukraine mit einer derart massiven russischen Reaktion nicht gerechnet und war danach mit einer entschlossenen Antwort darauf überfordert – nicht zuletzt auch deswegen, weil sich die 28 Mitgliedsländer entsprechend ihrer geografischen Lage unterschiedlich bedroht fühlten und bei wirtschaftlichen Sanktionen gegen Russland ihre jeweiligen Interessen berücksichtigt wissen wollten. In dieser Krise zeigte sich zweierlei: zunächst die überaus begrenzte außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der EU und sodann abermals die Führungsrolle Deutschlands, unter anderem bei den Verhandlungen in Minsk. Der Schwäche der EU korrespondierte die neue Stärke Deutschlands, und das wurde ebenso wie die deutsche Verhandlungsposition bei der "Griechenlandrettung" von den Regierungen einiger EU-Länder mit Misstrauen beobachtet. Immerhin nahm Frankreich an den Minsker Verhandlungen teil, sodass nicht der Eindruck entstehen konnte, Berlin und Moskau würden alleine über die politische Ordnung Ostmitteleuropas miteinander verhandeln. Das deutsche Agieren in beiden Krisen spielte eine erhebliche Rolle im Umgang mit der dritten Krise, der sich die EU seit dem Sommer 2015 ausgesetzt sieht: der Flüchtlingskrise.

Die nach der irischen Hauptstadt Dublin benannten Verträge sehen vor, dass Migranten dort um Asyl ersuchen müssen, wo sie erstmals das Territorium eines EU-Lands betreten, also an deren Außengrenzen. Als "Macht in der Mitte" wäre bei Einhaltung der Verträge Deutschland für Asylsuchende nur per Flugzeug erreichbar gewesen, und das hätte dem Zuzug von Migranten enge Grenzen gesetzt. Tatsächlich hat sich aber schon bald eine Praxis entwickelt, bei der Italien Flüchtlinge, die über das Mittelmeer kamen, unregistriert nach Norden (Schweiz, Österreich, Deutschland) weiterreisen ließ und bei der Migranten nicht nach Griechenland "zurückgeschoben" wurden, weil die Lage in den dortigen Flüchtlingslagern menschenrechtlichen Standards nicht entsprach.[6] In der Folge entwickelte sich eine Praxis im Umgang mit Flüchtlingen, bei der Dublin III zwar offiziell Geltung besaß, praktisch aber nicht durchgesetzt wurde. Solange die Menge der Flüchtlinge überschaubar blieb, wurde das hingenommen, ebenso wie der Umstand, dass die Außengrenzen der EU zunehmend durchlässiger wurden.

Dann aber wuchs im Sommer 2015 der Flüchtlingszuzug dramatisch an, als sich dessen Zentrum vom Mittelmeer auf die Balkanroute verlagerte. Ende August stand die Bundesregierung vor der Frage, ob sie auf der Einhaltung des Dublin-Abkommens bestehen und gegebenenfalls die deutschen Grenzen schließen oder die Flüchtlinge aufnehmen sollte, was darauf hinauslief, dass Deutschland zu deren Hauptzielland wurde. Bei der Entscheidung für letzteres dürften die Aufgaben einer "Macht in der Mitte" eine zentrale Rolle gespielt haben. Hätte sich die Regierung nämlich dazu entschlossen, die Grenzen zu schließen, dann wäre dies das Ende des Schengenraums gewesen – und das sollte unter keinen Umständen durch eine deutsche Entscheidung herbeigeführt werden. Deutschland, so der zu erwartende Tenor, habe in seiner privilegierten Mitteposition die größte Errungenschaft der EU zerstört. Und das in einer Situation, da hierzulande Asylunterkünfte in Brand gesteckt wurden. Die Schließung der Grenzen wäre somit auch auf eine Kapitulation vor den Brandstiftern hinausgelaufen oder hätte jedenfalls so dargestellt werden können. Noch mehr aber ging es darum, den Zerfall des Schengenraums zu verhindern, da zu befürchten war (und ist), dass dies der Anfang vom Ende der EU sein würde.

Auch die Folgen eines strikteren, an den Vorgaben von Dublin III orientierten Grenzregimes der Bundesrepublik mussten bedacht werden. Es war absehbar, dass es dann einen Rückstau nach Österreich geben würde, auf den Österreich mit der Schließung seiner Grenzen reagieren würde, woraufhin Ungarn (was es ohnehin getan hat, was aber folgenlos blieb), Slowenien und Kroatien ihre Grenzen geschlossen hätten. Legt man die heutigen Zahlen zugrunde, so wären dann Serbien, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Griechenland, dazu Albanien und Montenegro, zum "Stauraum" für eine halbe Million Flüchtlinge geworden, was dort mit großer Wahrscheinlichkeit zum Zerfall der staatlichen Ordnung und zu gewaltsamen Unruhen geführt hätte. Fast alle diese Staaten sind schwache Staaten und weisen ein brüchiges ethnisches und religiöses Gleichgewicht auf, das durch die Flüchtlinge aus der Balance gebracht worden wäre. – So jedenfalls stellte sich die Lage Ende August 2015 in Berlin dar, und auf der Grundlage dessen wurde der Entschluss gefasst, die Flüchtlinge nach Deutschland zu lassen, um einen Rückstau in den Balkan hinein zu vermeiden. Die Kanzlerin wollte der deutschen Verantwortung als "Macht in der Mitte" gerecht werden.

Es waren also keineswegs nur humanitäre, sondern auch geopolitische Argumente, die ausschlaggebend waren. Man hat der Bundesregierung, namentlich der Kanzlerin, schon bald danach vorgeworfen, sie habe diese Entscheidung ohne Konsultationen mit den europäischen Partnern getroffen; außerdem habe sie keinen Plan für eine auf längere Sicht angelegte Bearbeitung der Flüchtlingskrise gehabt. Ersteres dürfte, im Nachhinein betrachtet, ein Fehler gewesen sein, wobei freilich für langwierige Konsultationen nicht die Zeit zur Verfügung stand. Einen Plan zur Bearbeitung der Flüchtlingskrise gab es allenfalls in rudimentärer Form: Wie bei den vorherigen Formen der Krisenbearbeitung sollte zunächst "Zeit gekauft" werden, um eine bessere Sicherung der EU-Außengrenzen zu gewährleisten, Fluchtursachen im Vorfeld dieser Außengrenzen zu vermindern und gleichzeitig eine faire Verteilung der Flüchtlinge auf alle Mitgliedsländer der EU durchzusetzen. Die Länder an den Außengrenzen der EU, namentlich Griechenland, waren überfordert, und Deutschland sollte seiner Position als zusammenhaltende Macht der EU entsprechend als Puffer dienen, bis eine gesamteuropäische Lösung gefunden war. – Dieser Plan ist nicht aufgegangen. Die meisten EU-Mitgliedstaaten haben einen effektiven Beitrag zur Lösung der Flüchtlingskrise verweigert, wobei die Višegrad-Länder Mitteleuropas so weit gegangen sind, die Flüchtlinge als ein rein deutsches Problem zu bezeichnen. Bei der Sicherung der EU-Außengrenzen und der Einrichtung von dort angesiedelten Zentren, in denen über Aufnahme oder Abweisung entschieden wird, ist man nicht weitergekommen, und die Staaten unmittelbar jenseits der EU-Außengrenzen haben die politischen und finanziellen Kosten einer durch sie bewerkstelligten Drosselung des Flüchtlingszuzugs kontinuierlich erhöht. Sie hatten sehr schnell begriffen, dass die EU in dieser Frage politisch erpressbar war.

Fußnoten

5.
Die deutsche Position in Europa lässt sich als semihegemonial charakterisieren, wobei hinzuzufügen ist, dass es sich dabei um einen geschichtspolitisch hochgradig verwundbaren Hegemon handelt. Vgl. Herfried Münkler, Macht in der Mitte. Die neuen Aufgaben Deutschlands in Europa, Hamburg 2015, S. 137ff.
6.
Vgl. Miltiades Oulios, Die Grenzen der Menschlichkeit; in: Kursbuch, 183 (2015), S. 75–88; Gabriele Gillen, Wo beginnt die Festung Europa? Eine Reise durch Köpfe und Kontinente, in: Anja Reschke (Hrsg.), Und das ist erst der Anfang. Deutschland und die Flüchtlinge, Reinbek 2015, S. 166–183; Peter Müller, Organisierte Verantwortungslosigkeit. Die EU und die Flüchtlinge, in: ebd., S. 262–274.
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