Wassertropfen in einem Spinnenetz

21.10.2016 | Von:
Michaela Wendekamm

Politikfelder im Wettstreit? Innere Sicherheit, Migration und Terrorismus

Charakteristika der Politikfelder innere Sicherheit und Migration

Die derzeitige Flüchtlingssituation in Europa ist eine Herausforderung für verschiedene Politikressorts geworden – vor dem Hintergrund der allgemeinen terroristischen Bedrohung besonders auch für die Sicherheitspolitik. In der öffentlichen Debatte werden vor allem das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit sowie das von Exklusion und Integration neu ausgehandelt. Zum besseren Verständnis der angesprochenen Politikfelder sollen im Folgenden die innere Sicherheit und die Migrationspolitik näher betrachtet werden.

In der Gründungsphase der Bundesrepublik konnte von einem eigenständigen Politikfeld innere Sicherheit noch nicht die Rede sein. Erst mit den umstrittenen Notstandsgesetzen 1968 und deren Umsetzung änderte sich dies. Durch sie wurden die Aufgaben von Militär und Polizei durch den inneren und äußeren Notstand voneinander abgegrenzt. Zudem wurden die Polizeien reorganisiert, das Polizeirecht vereinheitlicht und die Entwicklung von Sicherheitsbehörden auf Bundesebene vorangetrieben. Die Ausformung des Politikfeldes war einerseits geprägt durch die Radikalisierung von Teilen der Außerparlamentarischen Opposition (APO), die in die Gründung der Roten Armee Fraktion (RAF) mündete, und andererseits durch die Kriminalitätsentwicklung im Land. In der Folge institutionalisierte sich ein Sicherheitsverbund und damit das Politikfeld. Eine inhaltliche Erweiterung erfuhr die innere Sicherheit danach durch den europäischen Integrationsprozess und ihre neue Bedeutung im EU-System.[5]

Mit Blick auf die innere Sicherheit lassen sich drei Grundpositionen identifizieren, die in politischen Debatten stets präsent sind. Die erste richtet sich auf den Umbau der Sicherheitsarchitektur mit Zentralisierung der wichtigsten Zuständigkeiten beim Bund. Vertreter der zweiten Grundposition fordern eine engere Verzahnung von innerer und äußerer Sicherheit. Ein aktuelles Beispiel ist die erneute Diskussion über den Einsatz der Bundeswehr im Innern und gemeinsame Einsatztrainings von Bundeswehr und Polizei. Diesen beiden Positionen steht die dritte Haltung gegenüber, dass die bürgerlichen Freiheitsrechte zu schützen seien. Entsprechend sehen ihre Vertreter die Zentralisierungstendenzen auf Bundesebene kritisch und verweisen auf die Achtung der Grundrechte sowie das Trennungsgebot zwischen Nachrichtendiensten und Polizei.[6]

Im Vergleich zur inneren Sicherheit ist die Entstehung und Abgrenzung des Politikfeldes Migrationspolitik schwerer zu fassen. Trotz der Faktenlage, dass spätestens seit den "Gastarbeiter"-Anwerbeabkommen der 1950er/60er Jahre zahlreiche Zuwanderer und Kinder von Zuwanderern in Deutschland leben, hat sich die Bundesrepublik lange nicht als Einwanderungsland verstanden. Migrationspolitik ist zudem ein Querschnittsthema und weist Überschneidungen zu anderen Politikfeldern wie der Entwicklungspolitik auf. Das Politikfeld zielt zum einen auf die bewusste Steuerung von "weltweite(r) Migration über Staatsgrenzen hinweg" ab,[7] andererseits auf die Organisation der Aufnahme und Integration von Zuwanderern. Ein besonderes Augenmerk liegt dabei auf qualifizierten Migranten, die aufgrund ihrer Fähigkeiten und ihres Nutzens für den deutschen Arbeitsmarkt einreisen dürfen. Ein Großteil der Integrationsmaßnahmen gilt jedoch der generellen Gestaltung des Zusammenlebens. Im Gegenzug soll irreguläre Migration verhindert werden.[8] Diese zwei Ziele orientieren sich an einem dritten: "der Gewährleistung der Sicherheit der Menschen in Deutschland und Europa".[9]

Hier spiegeln sich bereits die Grundpositionen dieses Politikfeldes wider. Sie bewegen sich im Spannungsfeld zwischen den Fragen, wieviel "Fremdes" ein System verträgt und wieviel Gemeinsames es braucht. Die erste Position befürwortet die Steuerung von Zuwanderung, während die zweite eine Begrenzung von Zuwanderung fordert. Da beide Positionen starke Fürsprecher haben, fanden sowohl Steuerung als auch Begrenzung Eingang in das Zuwanderungsgesetz von 2005. Vertreter der dritten Grundposition setzen sich für eine Stärkung des Standortes Deutschlands ein, um in den Wettbewerb um die bestqualifizierten ausländischen Fachkräfte treten zu können. Dies fordert jedoch gewisse Lockerungen der Zuwanderungsvoraussetzungen. Allgemein sind in diesem Politikfeld wirtschaftliche Überlegungen neben Sicherheitsaspekten sehr präsent.

Das Netzwerk der zivilen Akteure eines Politikfeldes lässt sich anhand der Intensität ihrer institutionalisierten Interaktionsbeziehungen in drei Einflussbereiche unterteilen:
  1. Im Zentralraum befinden sich die staatlichen politikfeldspezifischen Behörden, die unmittelbare "Zugriffsrechte" auf die Bevölkerung besitzen und dementsprechend im Rahmen gesetzlicher Grenzen in die Grundrechte eingreifen dürfen. Sie bilden die Exekutive und werden in der Bevölkerung als die eigentlichen Akteure wahrgenommen. Im Bereich der inneren Sicherheit sind dies die Sicherheitsbehörden wie die Polizeien der Länder und des Bundes. In der Migrationspolitik sind beispielsweise die Ausländerämter im Zentralraum anzusiedeln.

  2. Der Zentralraum ist vom politisch-institutionellen Umfeld umgeben. Hierzu gehören all jene Akteure, die die Arbeitsvoraussetzungen für die politikfeldspezifischen Behörden schaffen. Im Gegensatz zur Exekutive haben sie in der Regel keinen unmittelbaren "Zugriff" auf die Bevölkerung. Als Beispiel lassen sich hier die Innenministerien und, sofern vorhanden, die Integrationsministerien anführen.

  3. Den äußersten Bereich des Netzwerks bildet das korrespondierende politische Umfeld. Die hierzu zählenden Akteure versuchen im Sinne ihrer Interessen Einfluss auf das politisch-institutionelle Umfeld auszuüben. Zu ihnen zählen etwa Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisation wie zum Beispiel Migrantenselbstorganisationen.[10]
Für das Politikfeld innere Sicherheit ist das Bundesministerium des Innern (BMI) der dominante Akteur. Dies ist darin begründet, dass es Kontrolle über die meisten anderen Akteure ausübt und dadurch Macht auf sich konzentriert. Bei der inneren Sicherheit handelt es sich um ein homogenes Politikfeld, in dem die staatlichen Akteure im Rahmen einer vertikal orientierten Integration zusammenarbeiten. Die Geschlossenheit des Akteursnetzwerks behindert dabei den Zugang anderer Akteure. So nehmen Verbände, Vereine oder sonstige Interessenvertretungen weniger Einfluss auf die politischen Inhalte als in anderen Politikfeldern. Gleichzeitig differenziert sich die innere Sicherheit in den Bereich private Sicherheitswirtschaft aus, wenn zum Beispiel staatliche Sicherheitsaufgaben privatisiert werden. Des Weiteren werden Adressaten von sicherheitspolitischen Maßnahmen kaum in die Prozesse des Politikfeldes einbezogen, sondern bleiben Gegenstand von Kommunikation.

Im Gegensatz dazu zeichnet sich das Politikfeld Migrationspolitik durch eine stärkere Heterogenität aus. Hierdurch entsteht ein höherer Koordinierungsbedarf zwischen den Akteuren, da diese in Form der diagonalen Integration über alle Ebenen des Mehrebenensystems miteinander verflochten sind. Infolgedessen ist ein einzelner zentraler Akteur nicht identifizierbar. Der Zugang des Politikfeldes ist verhältnismäßig offen, wobei die Partizipation an den politischen Prozessen auf ausgewählte Akteure beschränkt ist.

Fußnoten

5.
Vgl. Hans-Jürgen Lange, Innere Sicherheit, in: ders. (Hrsg.), Wörterbuch zur Inneren Sicherheit, Wiesbaden 2006, S. 123–134, hier S. 127ff.; ders., Innere Sicherheit im Politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1999, S. 75–105.
6.
Vgl. Martin H.W. Möllers, Innenpolitische Dimensionen der Sicherheitspolitik in Deutschland, in: Stephan Böckenförde/Sven Bernhard Gareis (Hrsg.), Deutsche Sicherheitspolitik, Opladen 2009, S. 131–172, hier S. 157f.; Hans-Jürgen Lange, Eckpunkte einer veränderten Sicherheitsarchitektur für die Bundesrepublik, in: Martin H.W. Möllers/Robert van Ooyen (Hrsg.), Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2006/2007, Frankfurt/M. 2007, S. 179–209.
7.
Bundesministerium des Innern (BMI), Migration und Integration. Aufenthaltsrecht, Migrations- und Integrationspolitik in Deutschland, Berlin 2011, S. 10.
8.
Vgl. Brain Keeley, Internationale Migration. Die menschliche Seite der Globalisierung, Bonn 2010, S. 57.
9.
BMI (Anm. 7), S. 12.
10.
Vgl. Hans-Jürgen Lange, Innere Sicherheit als Netzwerk, in: ders. (Hrsg.), Staat, Demokratie und Innere Sicherheit in Deutschland, Opladen 2000, S. 235–255, hier S. 242ff.; Möllers (Anm. 6), S. 134.
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