Wassertropfen in einem Spinnenetz

21.10.2016 | Von:
Michaela Wendekamm

Politikfelder im Wettstreit? Innere Sicherheit, Migration und Terrorismus

Verflechtungen

Neben den politikfeldinternen Prozessen und Strukturen nehmen auch die wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen den Politikfeldern sowie die Vernetzung im föderal organisierten Mehrebenensystem Einfluss auf die jeweiligen Prozesse und Programme.[11] Die Verzahnung von Politikfeldern lässt sich, ebenso wie die einzelnen Politikfelder für sich, anhand der drei Politikdimensionen Polity (Institutionen), Politics (Prozesse) und Policy (Inhalte) beschreiben.

Bei Politikfeldern sind Verflechtungen in der Polity-Dimension vorhanden, wenn Akteure in verschiedenen Politikfeldern vertreten sind. Dies trifft auf die Verzahnung der Politikfelder innere Sicherheit und Migrationspolitik zu: So befinden sich im Zentralraum beider Politikfelder die Bundespolizei, das Bundeskriminalamt (BKA), die Länderpolizeien sowie das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Darüber hinaus sind die behördenübergreifenden Plattformen Gemeinsames Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration (GASiM) und Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) beiden Politikfeldern zuzuordnen. Dem politisch-institutionellen Umfeld beider Politikfelder gehören unter anderem das BMI, die Innenministerkonferenz (IMK), Innensenate und Innenministerien der Länder, aber auch Bundestag, Landtage und Bundesrat mit entsprechenden Ausschüssen an. Parteien und Medien zählen in beiden Politikfeldern zum korrespondierenden politischen Umfeld.

Dementsprechend überlappen sich auch die beiden Policy-Communities und beeinflussen die politikfeldinternen Prozesse. Von einer Verflechtung in der Policy-Dimension wird gesprochen, wenn funktionale Abhängigkeiten zwischen den Politikfeldern bestehen. Liegen diese vor, haben Maßnahmen des einen Politikfelds auch Effekte auf das andere, sowohl mittelbar als auch unmittelbar. Das Terrorismusbekämpfungsgesetz von 2002 zum Beispiel, auch bekannt als "Sicherheitspaket II", hatte als Maßnahmenpaket der Sicherheitspolitik erhebliche Konsequenzen für die Migrationspolitik, da es auch Änderungen im Ausländer- und Asylrecht vornahm. So wurde die informationelle Sonderbehandlung von Ausländern ausgeweitet, die Einreise und der Familiennachzug erschwert und die Ausweisung und Abschiebung erleichtert, um sich besser gegen gewaltbereite Extremisten aus dem Ausland schützen zu können. Das Zuwanderungsgesetz von 2005 setzte die Linie des Sicherheitspaketes fort. Dies zeigte sich vor allem im neu geschaffenen Aufenthaltsgesetz (Artikel 1), das unter anderem die Abschiebung erleichtert. Gleiches gilt für die 2015/16 beschlossenen Asylpakete I und II.

Eine Verzahnung der Politics-Dimension ist gegeben, wenn Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in den Politikfeldern nicht unabhängig voneinander ablaufen. Je relevanter ein Politikfeld ist, desto weniger Rücksicht müssen Akteure dieses Politikfelds auf andere Politikfelder nehmen und desto leichter werden ihre Entscheidungen von anderen als gesetzt akzeptiert. Prinzipiell werden die Diskussionen und Entscheidungen in der Migrationspolitik durch die Ziele beziehungsweise Strategien der inneren Sicherheit maßgeblich mitbestimmt. Dies liegt jedoch nicht nur an der allgemeinen Bedeutung der Sicherheitspolitik für die Legitimität des Staates, sondern gleichfalls am großen Problemdruck, der aus den Wanderungsbewegungen entspringt.[12] In der Folge wird Integration nicht nur allein zum Ziel an sich, sondern auch zu einem Faktor, um Sicherheit gewährleisten zu können, in dem Sinne, dass sich über Migrationspolitik keine Bedrohungspotenziale entwickeln. Dies begünstigt den Eindruck, dass Zuwanderer unter Generalverdacht gestellt werden.

Spannungen

Im Feld der inneren Sicherheit besteht ein grundsätzlicher Konflikt zwischen individueller Freiheit und kollektiver Sicherheit. Insbesondere durch die Anschläge vom 11. September 2001 und deren Folgeereignisse wurde das Spannungsverhältnis zwischen Freiheit und Sicherheit verschärft und formte sich aus als Entgegensetzung von Terrorismusbekämpfung und Menschenrechten. Dies wird etwa in Diskussionen zum Abschiebeschutz und den "sicheren Herkunftsländern" deutlich. Die terroristische Vereinigung "Islamischer Staat" (IS) versucht seit geraumer Zeit, die Migrationssituation auszunutzen, um eigene Leute als Flüchtlinge getarnt in europäische Staaten einzuschleusen – was teilweise auch gelingt, wie vor allem die Anschläge in Paris im November 2015 gezeigt haben. Hierdurch verschränkt sich in der öffentlichen Wahrnehmung Terrorismus mit Zuwanderung.

Zugleich setzte seit 2001 in der Migrations- und Integrationsdebatte ein auf den Islam fokussierter Religionsdiskurs ein, der diese bis heute dominiert. Im Rahmen dessen wird der Islam teilweise als Integrationshemmnis oder gar -hindernis gesehen; auch von mangelnder Integrationsbereitschaft ist die Rede. Integrationsprobleme werden somit auf die Zugehörigkeit zu einer Glaubensgemeinschaft oder Ethnie reduziert.[13] Insbesondere die sexuellen Übergriffe an Silvester 2015 auf Frauen durch junge Männer aus dem nordafrikanischen Raum haben diese Sichtweisen erneut befeuert. Folglich kann der generelle Konflikt im Politikfeld Migrationspolitik als Frage, wie viel "Fremdes" ein gesellschaftliches System verträgt, zusammengefasst werden. Dies lässt sich im Gegensatzpaar restriktive Zuwanderungssteuerung versus liberale Aufnahmepraxis präzisieren, das sich ebenfalls in der öffentlichen Diskussion wiederfindet.

Die Konflikte beider Politikfelder wirken generell wechselseitig aufeinander ein. Fühlt sich die Mehrheitsgesellschaft durch "Fremdes" bedroht, führt dies zu einem Streben nach mehr Sicherheit, für dessen Einlösung freiwillig Freiheiten aufgegeben werden. Zugleich werden jedoch auch spezifische Freiheitsbeschränkungen für die vermeintlichen Bedrohungsurheber gefordert. Somit wirkt auf Letztere eine doppelte Freiheitsbeschränkung ein. Dies wird auch im Hinblick auf die Regelungen des Sicherheitspaketes II und des Zuwanderungsgesetzes deutlich. Während bei Ersterem prinzipiell die gesamte Wohnbevölkerung Deutschlands, mit Ausnahme der ausländerrechtlichen Anteile und dem Vereinsrecht, von den Maßnahmen betroffen ist, bezieht sich das Letztere nur auf Zuwanderer.

Dies gilt nicht nur für die deutsche Politik, sondern für ganz Europa. So wird auf europäischer Ebene über die Speicherung europäischer Fluggastdaten und eine Verschärfung des Waffenrechts verhandelt – auch dies ist eine Sache der Abwägung zwischen Sicherheit und Freiheit. Ein Beispiel für die potenzielle Einschränkung von Minderheiten ist die Diskussion um ein Burka-Verbot, die nicht nur in Deutschland, sondern unter anderem auch in Frankreich, Estland, Spanien, Österreich und den Niederlanden geführt wird beziehungsweise wurde. Auch wenn das Verbot in einen sicherheitspolitischen Kontext gesetzt wird, steht dahinter vorrangig die Frage der Integration von Muslimen in die Mehrheitsgesellschaft.

Sonderfall Spätsommer 2015

Das Verhältnis von innerer Sicherheit und Migrationspolitik wird den vorherigen Ausführungen folgend weniger als gegensätzlich gedacht, sondern vielmehr als Korrelativ. So dient die Migrationspolitik durch Integration dem präventiven Paradigma, während innere Sicherheit durch die Setzung eines restriktiven Rahmens die Voraussetzungen schafft, damit die Mehrheitsgesellschaft Zuwanderung innerhalb entsprechend definierter Grenzen akzeptiert. Dabei ist die Migrationspolitik in erster Linie jedoch eine Ergänzung der inneren Sicherheit und ihr somit tendenziell untergeordnet.

Die Ausnahme bilden die Ereignisse im Spätsommer 2015: Wenige Tage nachdem sie ihr inzwischen berühmtes "Wir schaffen das!" gesagt hatte, öffnete Bundeskanzlerin Angela Merkel angesichts der sich verschlimmernden Lage für die in Ungarn festsitzenden Flüchtlinge am 5. September die Grenzen und erhob so die Humanität zum Primat. Für kurze Zeit war damit eine Einreise ohne jede Voraussetzung möglich, der bis dahin restriktive Rahmen suspendiert. Gesellschaftlich wurde diese Maßnahme von einer breiten "Willkommenskultur" getragen. Eine Folge war jedoch, dass zwischen der Zahl der vom BAMF registrierten Personen und der Zahl der tatsächlichen Erstanträge auf Asyl eine größere "Lücke" entstand ("EASY-Gap"), auch wenn die Zahl der 2015 in Deutschland angekommenen Asylsuchenden jüngst von ursprünglich angenommenen 1,1 Millionen auf 890.000 korrigiert wurde.[14] Nicht nur im öffentlichen Diskurs hatte diese migrationspolitische beziehungsweise humanitäre Entscheidung durchaus auch Auswirkungen auf sich anschließende sicherheitspolitische Erwägungen.

Spätestens mit den Vorkommnissen in Köln zu Silvester stabilisierte sich das ursprüngliche Verhältnis der beiden Politikfelder wieder. Belege hierfür sind unter anderem die personelle Verstärkung der Polizeien, insbesondere bei der Bundespolizei und dem BKA, sowie die Präsenz der Themen Terrorismus und Organisierte Kriminalität im öffentlichen und innerorganisationalen Diskurs. Dabei ist zu beobachten, dass der Erfolg beziehungsweise die Durchsetzungsfähigkeit der Akteure steigt, wenn migrations- und sicherheitspolitische Themen gekoppelt werden.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Themen Migration und Terrorismus anfangs einzeln in Relation zur inneren Sicherheit standen und in den vergangenen rund 15 Jahren zunehmend miteinander vermischt wurden. Speziell seit 2015 ist die diskursive Verknüpfung von Migration und Terrorismus im europäischen Raum verstärkt wahrnehmbar. Politik und Medien nehmen hier bei der Vermittlung beziehungsweise Konstruktion der Wahrnehmung eine wichtige Rolle ein. So wurde etwa im Juli 2016 ein Amoklauf in einem Münchener Einkaufszentrum von Medienvertretern und einzelnen internationalen Politikern in einen terroristischen und islamistischen Zusammenhang gesetzt. Der IS versuchte dies sogleich propagandistisch für sich zu nutzen. Schon bald stellte sich jedoch heraus, dass es sich um die Tat eines psychisch kranken Schülers handelte, der in München aufgewachsen war und keinerlei Bezug zum Islamismus hatte.

In der Pflicht stehen aber nicht nur Politik und Medien, sondern die Gesellschaft insgesamt: Um den Herausforderungen Zuwanderung und Terrorismus angemessen und verantwortungsvoll begegnen zu können, gilt es, genau hinzuschauen, wenn die Themen Migration und innere Sicherheit vermischt werden.

Fußnoten

11.
Vgl. Frank Bönker, Interdependenzen zwischen Politikfeldern, in: Frank Janning/Katrin Toens (Hrsg.), Die Zukunft der Policy-Forschung, Wiesbaden 2008, S. 315–330, hier S. 315f.
12.
Vgl. ebd., S. 317–321.
13.
Vgl. Nimet Şeker, Ist der Islam ein Integrationshindernis?, in: APuZ 13–14/2011, S. 16–21; Ulrike Davy, Terrorismusbekämpfung und Einwanderungsgesetzgebung, in: dies./Albrecht Weber (Hrsg.), Paradigmenwechsel in Einwanderungsfragen? Überlegungen zum neuen Zuwanderungsgesetz, Baden-Baden 2006, S. 210–245.
14.
EASY steht kurz für "Erstverteilung der Asylbegehrenden" und ist der Name der IT-Anwendung, mittels derer das BAMF die Flüchtlinge auf die Bundesländer verteilt. Für die korrigierten Zahlen vgl. BMI, Bundesinnenminister de Maizière gibt aktuelle Flüchtlingszahlen bekannt, Pressemitteilung, 30.9.2016, http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2016/09/asylsuchende-2015.html«.
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