Spying on enemies – knowing your friends. Zur Geheimdienstkooperation und Aufklärung unter Verbündeten
"Ausspähen unter Freunden – das geht gar nicht!" Mit diesen Worten reagierte Bundeskanzlerin Angela Merkel im Herbst 2013 ungewöhnlich deutlich auf sich verdichtende Hinweise, dass US-Geheimdienste auch Personen und Institutionen in Deutschland ausspionieren. Ihrer Kritik und ihrem Tonfall schlossen sich zahlreiche Medienvertreter an; den meisten Kommentaren war dabei ein moralisch-ethischer Impetus gemein, der verdeutlicht, dass sich das "geht gar nicht" nicht auf die technische Machbarkeit bezog: Der Einsatz von Spionagetechniken zur Informationsgewinnung über nicht verfeindete Staaten wurde fast einhellig als ethisch wie rechtlich falsch beschrieben.Hier zeigte sich einerseits eine verbreitete, historisch gewachsene Skepsis gegenüber Geheimdiensten, die auf den Erfahrungen mit Geheimdiensten (eher jedoch Geheimpolizeien) als Instrumente staatlicher Repression in Kaiserreich, NS-Diktatur und der DDR beruht. Andererseits spielten aber auch rechtlich verargumentierte Sorgen über Rechtsüberschreitungen durch Geheimdienste beziehungsweise deren Agieren im rechtsfreien Raum eine große Rolle. Nicht zu übersehen war jedoch die Diskrepanz zwischen der vornehmlich in der deutschen Öffentlichkeit zum Ausdruck gebrachten moralischen Entrüstung und dem internationalen Fachdiskurs zum Thema spying on friends. Ein Blick in das Nischengebiet der Intelligence Studies offenbart, dass Spionage zwischen befreundeten Staaten und miteinander kooperierenden Geheimdiensten beileibe keine Seltenheit und auch kein Paradoxon ist, sondern ein durchaus logisch zu erklärendes Phänomen.
Im Folgenden werde ich mich diesem Thema aus zwei Richtungen nähern: Zum einen sollen die im deutschen Diskurs weitgehend unbekannten theoretischen Annahmen aus den Intelligence Studies vorgestellt werden, zum anderen soll aus historischer Warte und anhand von Beispielen untersucht werden, was sich über die Häufigkeit dieser Erscheinung sagen lässt. Auf diese Weise soll der aktuellen Debatte ein Impuls in Richtung einer realpolitischen Herangehensweise gegeben werden.
Intelligence Theory
Der sozialwissenschaftlich modellierten Intelligence Theory liegt ein rationalistischer Ansatz der internationalen Beziehungen zugrunde, demgemäß Staaten unter anarchischen äußeren Bedingungen nach Kosten-Nutzen-Maximierung streben. Dieser Handlungslogik folgen auch staatliche Geheimdienste, deren Hauptaufgabe im politischen System der Ausbau von Informationsgrundlagen für politische Entscheidungsträger ist. Als eine Möglichkeit hierzu dient die Zusammenarbeit mit anderen Geheimdiensten. Diese kann die Form eines einfachen Informationsaustauschs (intelligence sharing) oder darüber hinausgehende Kooperationsbeziehungen (intelligence liaison) annehmen.[1] Hauptantrieb für geheimdienstliche Zusammenarbeit ist die Maximierung von Informationsgewinnung beziehungsweise Vergrößerung operativer Möglichkeiten zu möglichst geringen Kosten. Die praktischen Formen solcher Quid-pro-quo-Arrangements sind variabel. Die Logik eines "Tauschhandels" (give and take) liegt auch Verabredungen über Informationsaustausch zugrunde.Die Hauptfrage theoretischer Modelle von Geheimdienstkooperation ist die Frage nach den Gründen für eine Zusammenarbeit in diesem sensiblen Bereich. Hierbei wird von einer direkten Kausalbeziehung zwischen der ursprünglichen Motivation und der späteren Form ausgegangen sowie davon, dass geheimdienstliche Zusammenarbeit aufgrund von Hemmnissen generell unwahrscheinlich beziehungsweise schwierig ist. Als größte Hindernisse gelten Kosten-Nutzen-Abwägungen (bargaining problem) und Vertrauensfragen – wenn etwa Zweifel bestehen, ob Vereinbarungen auch eingehalten werden (enforcement problem).[2] Eine wichtige Rolle spielen das im Sicherheitsbereich grundsätzlich verbreitete Misstrauen sowie der Umstand, dass eine gleichzeitige Nutzenmaximierung für beide Kooperationspartner nur selten zu erreichen ist.
Das theoretische Instrumentarium bietet jedoch Erklärungsmuster, wie und warum diese Hindernisse überwunden werden können. Bedenken gegen Kooperationsengagements können zum Beispiel zurückgestellt werden, wenn der zu erwartende Nutzen überwiegt, die Teilnehmer also entweder gemeinsame Interessen verfolgen oder sich Einzelinteressen durch die Zusammenarbeit effizienter verfolgen lassen. Kooperationsvereinbarungen müssen jedoch nicht notwendigerweise auf Geheimdienstaktivitäten beschränkt bleiben. Bei unterschiedlichen Möglichkeiten oder Nutzen einer Seite aus der Kooperation können auch andere "Waren" (goods), wie Entwicklungs- oder Militärhilfe oder diplomatische Unterstützung einbezogen werden. Wichtig ist dabei allein das Prinzip, dass keine der beiden Seiten zur Ausweitung der Möglichkeiten eines anderen Dienstes beitragen wird, ohne im Gegenzug selbst davon in irgendeiner Art zu profitieren. In diesem Fall können strategische Verbündete asymmetrische Kooperationsarrangements – zum Beispiel in Allianzen – eingehen, wenn ihre Kosten im Wettbewerb für unabhängige, eigenständige Möglichkeiten höher wären.
Deutlich komplexeren Charakter erhält Geheimdienstkooperation in multilateralen Bündnissen, da davon ausgegangen wird, dass sich die Risiken um ein Vielfaches erhöhen. Dies führt dazu, dass erstens die Qualität der Zusammenarbeit am schwächsten beziehungsweise vertrauensunwürdigsten Partner ausgerichtet wird. Daraus folgt zweitens, dass jeder Teilnehmer prinzipiell die als sicherer angesehene bilaterale Kooperation bevorzugen wird. Bedenken einzelner Dienste können in einem multilateralen System drittens jedoch unwichtig werden, wenn die Liaison weniger den geheimdienstlichen Interessen als der Festigung eines politischen oder militärischen Bündnisses gilt. Dies kann viertens wiederum eine ungewünschte Entwicklung wie die Aushöhlung der Kooperation (hollow liaison), eine verfeindete Zusammenarbeit (adversarial liaison) oder das gesteigerte Bedürfnis zur "Aufklärung" beziehungsweise "Gegenaufklärung" der eigenen Kooperationspartner (knowing your friends)[3] hervorrufen, um deren Absichten herauszufinden beziehungsweise eine Infiltration durch eine dritte Partei auszuschließen. Spionage gegen Verbündete muss somit als eine mögliche Konsequenz und feste Eigenschaft geheimdienstlicher Kooperation angesehen werden.
Neben den bereits genannten typologischen Klassifikationen von Geheimdienstzusammenarbeit lassen sich fünf Kategorien unterscheiden, die sich jedoch teilweise überschneiden können:[4]
- Die vollwertige Kooperation (full-fledged liaison) beschreibt eine offizielle, formale, autorisierte und stabile Zusammenarbeit über einen längeren Zeitraum hinweg und zeichnet sich durch folgende Merkmale aus: abgestimmte Sicherheitsklassifikationen und -vorkehrungen, Austausch von Verbindungsoffizieren, gemeinsame Kommunikationskanäle, gemeinsame Personalausstattung von Einrichtungen sowie persönliche Kontakte auf Leitungsebene.
- Nachrichtendienstlicher Informationsaustausch (intelligence information sharing).
- Gemeinsame Aufklärungsoperationen (intelligence operations sharing).
- Nachrichtendienstliche Unterstützungsleistungen (intelligence support), zum Beispiel technische Hilfe oder Ausbildung.
- Nachrichtendienstliche Zusammenarbeit als eine Form verdeckter Diplomatie (crypto diplomacy).
