Archiv im Finanzamt, Berlin

31.3.2017 | Von:
Berthold Vogel

Arbeiten im Amt. Beschäftigungsverhältnis und Arbeitsbewusstsein im öffentlichen Dienst

Misstrauen, Prekarität und Überalterung im öffentlichen Sektor

Der Politikwissenschaftler Colin Crouch konstatiert, dass die öffentlichen Dienstleistungen als Schlüsselsektor des europäischen Sozialstaates in den vergangenen Jahrzehnten ihre Rolle als Ruhepol differenzierter und dynamischer Gesellschaften verloren haben.[7] Dabei fällt nach Crouch insbesondere das Misstrauen des Staates in seine eigene Leistungsfähigkeit auf. Der Publizist Christoph Bartmann spricht in diesem Zusammenhang von der "Arbeit der staatlichen Entstaatlichung".[8] Denn nicht nur von außen, sondern gerade auch von innen her – also vonseiten seiner Verantwortungsträger und administrativen Eliten – steht der Staat als Produktionsort öffentlicher Güter unter einem generalisierten Trägheits- und Ineffizienzverdacht. In diesem Kontext transformiert sich Professionalität in eine betriebswirtschaftliche Kennziffer, und wer von Amtsethos spricht, der lebt offensichtlich noch im 19. Jahrhundert.

Die Kostenfragen und das Effizienzdenken, das Rechnungswesen und die Projektarbeit stehen hoch im Kurs. Im Privatsektor, so ein breiter öffentlicher, wissenschaftlicher und auch verwaltungsinterner Konsens, finden sich innovative und anpassungsfähige Organisationen. Dort schlage der Puls der Zeit. Die öffentliche Hand hingegen sei umständlich und kostspielig. Nach Crouch heißt das für den arbeitenden Staat, dass er um seiner Selbstachtung und Legitimität willen versucht, "sich so stark wie möglich privaten Unternehmen anzugleichen (z.B. durch die Einführung interner Märkte)".[9] Zu diesem Zweck werden Berater aus Unternehmen und Stiftungen engagiert. "Bertelsmänner" lösen Verwaltungsbeamte ab. Der Managementtalk verdrängt das Amtsdeutsch. Performance zählt, Laufbahnen waren gestern. Das Amtsethos öffentlicher Dienstleistungen ist nicht kompatibel mit den Anforderungen der Privatisierung und Kommerzialisierung. Kurzum: Die institutionelle Kultur des öffentlichen Sektors hat sich gravierend verändert, und diese Veränderung geht Hand in Hand mit dem Wandel der Arbeitswelten der öffentlichen Dienste. Sie sind prekärer und unverbindlicher geworden. Die Arbeit bei Staat, Land oder Kommune wird immer häufiger in befristeten Beschäftigungsverhältnissen, in Form von Minijobs oder in arbeitsmarktpolitisch geförderten Arbeitsgelegenheiten verrichtet.[10]

Was heißt das für den Beschäftigungsstatus im öffentlichen Sektor? Das Amt als soziale und berufliche Statusposition, die auf wechselseitiger Loyalität und Verbindlichkeit gründet, ist kein Rollenmodell öffentlicher Beschäftigung mehr. Vieles deutet darauf hin, dass sich gerade im öffentlichen Dienst die Projekttätigkeit als befristete, abrufbare und unverbindliche Beschäftigung zu einer wichtigen Zukunftsform der Beschäftigung entwickelt.[11] Zugleich findet ein Statuswandel öffentlicher Aufgabenerfüllung statt, der einer systematischen Entprofessionalisierung gleicht.[12] Öffentliche Tätigkeiten und Dienstleistungen sehen sich durch den Einsatz ungewisser und unsicherer Beschäftigungsverhältnisse entwertet.

Ist die Tendenz nun Job statt Beruf? Das ist sicher kein genereller Trend, aber durchaus eine Entwicklungsrichtung in einem Beschäftigungsfeld, das in den vergangenen Jahrzehnten für Sicherheit und Aufstieg stand. Und diese Tendenz wird durch die demografische Entwicklung noch beschleunigt. Die Verwaltungswissenschaftlerin Elke Wiechmann und der Soziologe Leo Kißler behaupten: "Während die sozialen Folgen einer alternden Gesellschaft bereits in der öffentlichen Diskussion sind, gilt dies nicht für die positiven wie negativen Effekte des demographischen Wandels in den Verwaltungen selbst und für den Handlungsdruck, der hieraus resultiert. ‚Weniger – älter – bunter‘ – die für die sozio-demographische Entwicklung der Gesellschaften gefundene Formel gilt in gewisser Weise auch für die Belegschaften in den Verwaltungen."[13]

"Weniger – älter – bunter" klingt gut und divers, aber dahinter verbergen sich Probleme, die die Leistungs- und Handlungsfähigkeit staatlicher beziehungsweise öffentlicher Institutionen noch auf eine echte Probe stellen werden. Das Personal altert und spaltet sich in unterschiedliche Beschäftigungsformen auf. Dass sich am öffentlichen Sektor die Alterung der Erwerbsbevölkerung besonders markant ablesen lässt, hat auch mit beschäftigungspolitischen Besonderheiten dieses Sektors zu tun. Hierzu zählen die in der Vergangenheit immer wiederkehrenden zyklischen Einstellungsstopps und die geringen Ausbildungsquoten. Auf diese Weise wurden im Zuge fiskalischer Probleme immer wieder neue "Zugangsbarrieren für jüngere Beschäftigte in den öffentlichen Dienst aufgebaut".[14] Nach Jahrzehnten der Expansion öffentlicher Beschäftigung altert nun eine Generation von öffentlich Bediensteten in einem Umfeld des Personalabbaus und der Personaldifferenzierung.

Doch mit welchem Personal sind in Zukunft öffentliche Aufgaben erfüllbar, wenn im Rahmen des Generationenwechsels spezifische Qualifikationen, Arbeitspotenziale und -erfahrungen verloren gehen? Es ist ein Trugschluss, davon auszugehen, dass das Personal für öffentliche Aufgaben auf irgendeine Weise immer vorhanden sein wird. Das potenzielle Personal für öffentliche Aufgaben kommt insbesondere in schrumpfenden Regionen, die einen starken Verlust von gut qualifizierten und engagierten jungen Männern und Frauen zu verkraften haben, abhanden. In wirtschaftlich schwachen und stark alternden Regionen, in ländlichen Räumen und Kleinstädten haben Daseinsvorsorge und öffentlicher Dienst personell eine unsichere Zukunft vor sich. Denn wer leistungsstark und leistungsbereit ist, lässt sich durch einen tendenziell schrumpfenden und auf dem Rückzug befindlichen öffentlichen Dienst, der weder Aufstieg noch Sicherheit bieten kann, kaum vor Ort halten. Bereits heute – so analysieren beispielsweise Wiechmann und Kißler – stehen zahlreiche Kommunen und Regionen vor dem Problem, "dass Aufgaben mangels qualifiziertem Personal absehbar nicht mehr in gebotener Qualität erledigt werden können".[15]

Diese Entwicklung ist folgenreich. Sie forciert den Substanzverlust öffentlicher Güter und Dienstleistungen in ländlich strukturierten Regionen und hat damit Folgen für die Frage der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse.[16] Weiterhin verlieren Regionen und Kommunen an Innovationsfähigkeit, wenn die Jungen und Qualifizierten ihre Ortsbindung aufgeben. Und wenn die Leistungsträger von morgen schon heute nicht mehr da sind, droht schließlich eine veritable Reproduktionskrise der lokalen Mittelschichten.[17]

Der Rückzug des öffentlichen Sektors ist somit bei Weitem nicht nur eine beschäftigungs- oder verwaltungspolitische Frage. Es geht auch um die Gestaltung von Generationenbeziehungen, um Verantwortungsübernahme, um Gemeinwohl und lokale Demokratie. Wer trägt in welcher Form die Verantwortung für öffentliche Güter? Das ist eine Schlüsselfrage für den demokratischen Wohlfahrtsstaat. Infrastrukturen tragen Sozialstrukturen. Engagierte Bürgerinnen und Bürger sind struktur- und institutionenbedürftig. Wenn Schulen, Verwaltungsstellen und Arztpraxen schließen, gehen nicht nur Arbeitsstellen und Beschäftigungsmöglichkeiten verloren. Auch diejenigen sind nicht mehr da, die Vereine, Chöre und bürgerschaftliche Initiativen vor Ort mit Leben füllen. Gerade in der Generationenfolge manifestieren sich diese Verluste an bürgerschaftlichem Engagement und lokalen Interessen.

Es ist zu befürchten, dass mit dem skizzierten Wandel öffentlicher Dienstleistungen auch eine materielle und symbolische Entwertung öffentlicher Ämter einhergeht. Doch einem Gemeinwesen, das nach Prinzipien demokratischer Rechtsstaatlichkeit funktionieren soll, kann es nicht gleichgültig sein, wer den Polizeidienst versieht, welches Erscheinungsbild die öffentliche Verwaltung hat oder mit welchem Engagement Bildungs- und Erziehungsleistungen erbracht werden. Wer diese personelle Seite nur als Kosten- und Planungsfaktor behandelt, greift zu kurz. Das öffentliche Personal bewirtschaftet den normativen Haushalt der Gesellschaft. Es spricht einiges dafür, diese Aufgaben nicht jedem anzuvertrauen. Hinzu tritt die Gefahr, dass die Lücken, die der Rückzug öffentlicher Dienste vor Ort hinterlässt, von Gruppen und Interessen gefüllt werden, die Ideologien eines national-sozialen Zusammenhalts propagieren. Nicht jedes Engagement von Bürgerinnen und Bürgern vor Ort stärkt die lokale Demokratie. Wenn Demagogen in Dorf und Kleinstadt zu Kümmerern werden, dann steht es schlecht um die demokratische Zivilgesellschaft. Die öffentlichen Einrichtungen verabschieden sich und zurück bleibt eine skeptische oder ablehnende Haltung gegenüber den Institutionen des Sozial- und Rechtsstaates. Dann droht die Initiative um die Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenlebens in die Hände derer zu geraten, die nur noch das Ressentiment kennen.

Zusammengefasst: Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben und Amtsgeschäfte ist ein Personalproblem. Dieses Problem hat quantitative Aspekte und ist mit der Frage verknüpft, wie viel Personal in wirtschaftlich und demografisch schrumpfenden Regionen notwendig ist. Aber es stellen sich auch qualitative Fragen, nämlich wer mit welcher Qualifikation und Professionalität welche öffentlichen Dienstleistungen versieht. Ethos und Einstellung sind an Personen gebunden. Alle diese Herausforderungen sind nicht dadurch zu lösen, dass von politischer Seite an die engagierte Bürgerschaft appelliert wird. Das Engagement im Sportverein oder in der Altenbetreuung ersetzt keine funktionierende und leistungsfähige öffentliche Verwaltung vor Ort. Der Rückzug des Staates hinterlässt kritische Leerstellen, und dieser Zustand steht in engem Zusammenhang mit den Beschäftigungs- und Statuspositionen, in deren Rahmen öffentliche Güter und Dienstleistungen hergestellt werden.

Fußnoten

7.
Vgl. Colin Crouch, Postdemokratie, Frankfurt/M. 2008; ders., Die bezifferte Welt. Wie die Logik der Finanzmärkte das Wissen bedroht, Berlin 2015.
8.
Christoph Bartmann, Leben im Büro. Die schöne neue Welt der Angestellten, München 2012, S. 166.
9.
Crouch 2008 (Anm. 7), S. 123. Das Konzept des "arbeitenden Staates" stammt vom Staatsrechtler Lorenz von Stein.
10.
Siehe Sebastian Brandl/Bernhard Stelzl, Arbeitsbedingungen und Belastungen im öffentlichen Dienst, Hans-Böckler-Stiftung, Arbeitspapier 290/2013; Berndt Keller/Hartmut Seifert, Atypische Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst, in: WSI-Mitteilungen 8/2014, S. 1–12.
11.
Vgl. Bartmann (Anm. 8).
12.
Vgl. Jens Kersten et al., Der Wert gleicher Lebensverhältnisse, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2015; Crouch 2015 (Anm. 7); Jörg Flecker et al. (Hrsg.), Im Dienste öffentlicher Güter. Metamorphosen der Arbeit aus der Sicht der Beschäftigten, Berlin 2014.
13.
Elke Wiechmann/Leo Kißler, "Weniger – älter – bunter"? – Der sozio-demographische Wandel als Herausforderung für Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung, o.D., http://www.staff.uni-marburg.de/~kissler/html/_weniger_-_alter_-_bunter__.html«.
14.
Dies., Kommunale Demographiepolitik. Antworten auf den sozio-demographischen Wandel in den Rathäusern, Berlin 2010, S. 12; vgl. auch Anja Rieck, Rekrutierung der Staatsdiener von morgen. Die öffentliche Verwaltung als attraktiver Arbeitsplatz, in: Flecker et al. (Anm. 12), S. 301–314.
15.
Wiechmann/Kißler (Anm. 14), S. 30.
16.
Vgl. Jens Kersten et al., Demografie und Demokratie. Zur Politisierung des Wohlfahrtsstaates, Hamburg 2012.
17.
Vgl. ebd.; Berthold Vogel, Wohlstandskonflikte?! Anmerkungen zu den Folgen demografischen Wandels für Gemeinsinn und sozialen Zusammenhalt, in: Herbert Quandt Stiftung (Hrsg.), Landflucht 3.0. Welche Zukunft hat der ländliche Raum?, Freiburg/Br. 2015, S. 34–45.
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