Archiv im Finanzamt, Berlin

31.3.2017 | Von:
Berthold Vogel

Arbeiten im Amt. Beschäftigungsverhältnis und Arbeitsbewusstsein im öffentlichen Dienst

Berufsbild "jenseits des Marktes"

Amtsethos und ein leistungsfähiger demokratischer und sozialer Rechtsstaat sind weder strukturell noch normativ zu trennen. Doch die Soziologie interessiert, wie es nun empirisch aussieht. Wie steht es um diejenigen, die heute öffentliche Güter und Dienste her- und bereitstellen? Produzieren der Verlust an Aufstiegsdynamik und die wachsende Vielfalt an Rechtsformen öffentlicher Beschäftigung neue Haltungen und Arbeitsorientierungen auf Seiten der Beschäftigten? Vieles spricht dafür, dass sich durch die Expansion einer öffentlich finanzierten Jobkultur sowie durch die Neujustierung der Arbeitspolitik bei Bund, Ländern und Gemeinden das Arbeitsbewusstsein der öffentlichen Dienstklassen verändert beziehungsweise zu verändern beginnt. Ist der öffentliche Dienst auf dem Weg, ein Job wie viele andere zu werden?

In einem Forscherteam aus der Schweiz, Österreich und Deutschland machten wir zwischen 2012 und 2014 die Arbeitssituation in der Kommunalverwaltung, im Postdienst und in kommunalen Krankenhäusern zum Gegenstand unterschiedlicher Fallstudien. Wir trafen hier auf ein weites Spektrum an Tätigkeitsformen und Berufsgruppen im öffentlichen Dienst sowie auf unterschiedliche Grade der Privatisierung und Kommerzialisierung.[22] Während die Post zumindest in Deutschland und Österreich entstaatlicht wurde, ist das Gesundheitswesen in einer Umbruchphase, in der die Spannung zwischen Kostenkalkül und Gemeinwohlorientierung mit Händen zu greifen ist. Die Kommunalverwaltung und lokale Daseinsvorsorge (Stadtwerke) sind zu weiten Teilen noch öffentlich finanziertes Gelände, allerdings auch unter der Maßgabe eines Public Management, das sich in seinen Funktionsprinzipien an Modellen der Privatwirtschaft orientiert. Was denken nun die Beschäftigten selbst? Bekleiden sie ein Amt? Und darf man ihnen – um an die Ausgangsfrage anzuschließen – mit dem Amts- oder Dienstethos daherkommen?

Mit Blick auf die Frage nach dem Arbeitsbewusstsein ist der in seiner Klarheit überraschende Befund: Die Bediensteten des öffentlichen Sektors denken gegen den Trend des eigenen Beschäftigungsfelds – gegen institutionelle Formverluste, neue Unsicherheiten und wachsende Unverbindlichkeit. Der von Lübbe-Wolff angesprochene Fundus an gesellschaftlichem Institutionenverstand ist in beachtlichem Maße vorhanden. Der weitaus größte Teil der Befragten reklamiert für sich, selbstverständlich ein Amtsethos zu pflegen. Weder im Bereich des Gesundheitswesens noch in der kommunalen Verwaltung dominieren Jobmentalitäten,[23] die auf die Prekarisierung der Arbeitsverhältnisse reagieren. Auch im Postsektor wird der Gemeinwohlauftrag der Post gegen widrige Verhältnisse aufrechterhalten – nicht von allen, aber von vielen, und nicht nur von den Alten, auch von den Jungen.

Die Gespräche mit öffentlich Bediensteten offenbaren ein wertorientiertes Arbeitsbewusstsein. Was heißt das? Die große Mehrheit unserer Befragten bewertet ihre Tätigkeit als universalistische Aufgabe, sie orientiert sich explizit am Gemeinwohl und hat ein klares Berufsbild "jenseits des Marktes" vor Augen. Dieses wertorientierte Arbeitsbewusstsein wird von den Befragten als symbolisches Kapital ins Feld geführt – gegen die Banalisierung des öffentlichen Sektors durch "Jobs" und "Kommerz". Amtscharisma und Amtsethos spielen habituell immer noch eine Rolle – es zählt noch etwas, für den öffentlichen Dienst zu arbeiten.[24]

Der Wandel öffentlicher Arbeitswelten provoziert bei einem Gutteil der Beschäftigten eine kollektive Erwiderung: Die Prekarisierung von Arbeitsverhältnissen führt eben nicht geradewegs dazu, dass sich die Beschäftigten in Jobmentalitäten flüchten. Vielmehr fühlen sie sich bei ihrer Berufsehre gepackt und setzen eine professionelle Haltung dagegen. Diese Haltung signalisiert, dass sich zwar die Strukturen ändern mögen, dass auch die Kunden in ihren Anspruchshaltungen komplizierter werden, dass die Leistungsanforderungen auf die Ideen von Fürsorge und Daseinsvorsorge schon lange keine Rücksicht mehr nehmen,[25] dass die öffentlichen Kassen allem politischen Zuspruch zu öffentlichen Dienstleistungen zum Trotz leer sind. Dennoch gilt es aus der Sicht der Mehrheit der Befragten, an Standards festzuhalten, die für die eigene Berufsausübung notwendig sind. Das Amt als Statusposition und innere Haltung ist offenbar kein Relikt vergangener Tage. Zumindest auf Seiten der Beschäftigten ist die mit dem Amt verknüpfte Idee, für ein soziales Ganzes zu arbeiten, nicht verloren gegangen.

Interessant ist freilich, dass sich bei näherem Hinsehen diese kollektive Erwiderung differenziert. Denn je nach Lage und Laufbahn, nach Status und Position fallen die Erwiderungen unterschiedlich aus: Während die überdurchschnittlich qualifizierten (akademischen) Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Kommunalverwaltung oder auch in den Krankenhäusern die starke Stellung von Beruf und Professionalität als zentrale Qualitätsvoraussetzung öffentlicher Leistungen betrachten, setzen die Beschäftigten im einfachen Dienst derselben Einrichtungen und Behörden andere Schwerpunkte. Für sie ist die Verbindlichkeit und Stabilität öffentlicher Leistungen die Gemeinwohlgarantie. Nur verbindliche Arbeitsstrukturen garantieren nach ihrer Auffassung die sachgemäße Erfüllung des Auftrags, mit der eigenen Tätigkeit dem allgemeinen Wohl zu dienen – den Müll zu entsorgen, die Verkehrswege sicher zu halten, öffentliche Anlagen zu pflegen oder Freizeitgestaltung zu ermöglichen.

Einen anderen Akzent setzen in diesem Zusammenhang diejenigen, die beispielsweise als Projektentwickler oder Controller tätig sind, das heißt auf mittleren Positionen im gehobenen Dienst. Sie betonen, dass der öffentliche Dienst nur dann eine für die gesellschaftliche Entwicklung produktive Zukunft haben wird, wenn er sich neuen Impulsen öffnet, und wenn er innovativ ist und kein (so diese Bediensteten) Beamtenapparat. Entlang dieser Differenzierung von Status und Arbeitsbewusstsein werden interne Positionskämpfe sichtbar um die Frage, was den öffentlichen Dienst "besonders" macht und was einen guten öffentlichen Sektor auszeichnet. Universalismus, Gemeinwohl und Amtsverständnis wie auch -führung werden unterschiedlich interpretiert. Der öffentliche Sektor verändert sich daher nicht nur durch äußere Impulse, sondern einmal mehr auch durch interne Positionskämpfe und Interessenkonflikte. Diese Konflikte deuten darauf hin, dass von den befragten Beschäftigten in Post, Kommunalverwaltung und Krankenhäusern nicht Jobs bewertet werden, sondern Berufe, Professionen und Ämter.

Fazit

Es ist deutlich geworden, dass die Vitalität einer demokratischen Gesellschaft in engem Zusammenhang mit der Qualität ihrer öffentlichen Güter und Dienste steht. Auch das Engagement für Gemeinwohl und die Leistungsfähigkeit der Zivilgesellschaft sind von einer stabilen öffentlichen Infrastruktur abhängig. Und diese Infrastruktur basiert auf dem wertorientierten Arbeitsbewusstsein ihrer Produzenten, mithin auf deren Amtsethos und Amtsführung. Die Fragen des Arbeitsbewusstseins im öffentlichen Sektor sind daher Fragen nach der sozialen Qualität der Gesellschaft. Die Analyse und die Thematisierung öffentlicher Beschäftigungsverhältnisse sind daher immer auch Aufklärung über die Ressourcen und Möglichkeiten einer demokratischen Gesellschaft.

Die Demokratie und ihre Institutionen sind unter erheblichem Druck geraten – sei es durch populistische Rhetorik oder durch konkrete Attacken auf den Rechtsstaat, beispielsweise auf Justiz und öffentliche Güter, die wir in zahlreichen Gesellschaften mit reicher demokratischer Tradition aktuell erleben. Diese Entwicklung macht einmal mehr deutlich, dass Demokratie und Rechtsstaat kostbare Güter sind, die keineswegs selbstverständlich gegeben sind. Mehr denn je wird sichtbar, dass demokratische Gesellschaften gerade von denjenigen leben, welche die ihnen anvertrauten Institutionen – sei es als Lehrkräfte oder als Richter, als Verwalterinnen oder Berater – als ein Amt mit öffentlichem Auftrag und persönlicher Verantwortung begreifen. Sie handeln mit Institutionenverstand und nach Maßgabe ihres Amtsethos.

Dagegen steht die Verachtung für die Routinen von Verwaltung und Amt oder der raunende Krisendiskurs über den Zustand der repräsentativen Demokratie. Beides ist oft nur die Kehrseite des Furors, mit dem Rechts- wie Linkspopulisten auf die Zerstörung eines Institutionengefüges hinarbeiten, das Freiheit ermöglicht, aber auch sozialen Zusammenhalt gewährt. Das Amt als professionelle und soziale Rolle ist das Scharnier zwischen individueller Arbeitshaltung der Einzelnen und der Gemeinwohlstiftung öffentlicher Institutionen. Wer Demokratie als politische Lebensform für die Zukunft festigen möchte, muss das Amt als soziale und professionelle Rolle stärken.

Fußnoten

22.
Vgl. Flecker et al., Der Umbruch der öffentlichen Dienste aus der Sicht der Beschäftigten, in: dies. (Anm. 12), S. 335–349, hier S. 335ff.
23.
Vgl. Schultheis et al. (Anm. 21).
24.
Vgl. hierzu auch Nick Kratzer et al., Legitimationsprobleme in der Erwerbsarbeit. Gerechtigkeitsansprüche und Handlungsorientierungen in Arbeit und Betrieb, Baden-Baden 2015, S. 210ff.; Berthold Vogel/Andreas Pfeuffer, Amtsethos oder Job? Zum Arbeitsbewusstsein im öffentlichen Dienst, in: WSI-Mitteilungen 7/2016, S. 513–520; Karin Gottschall et al., "Effizienz, Kundenorientierung, Flexibilität, Transparenz […] – dadurch verkaufen wir uns ja sozusagen": Werthaltungen im öffentlichen Dienst in Deutschland in marktnahen und marktfernen Bereichen", in: Patrick Sachweh/Sascha Münnich (Hrsg.), Kapitalismus als Lebensform?, Wiesbaden 2017, S. 81–106.
25.
Vgl. Kratzer et al. (Anm. 24), S. 49ff.
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