Archiv im Finanzamt, Berlin

31.3.2017 | Von:
Michaela Blaha

Nur für Eingeweihte? Das Amt und seine Sprache

Ursachen

Die Ursachen für die mangelnde Verständlichkeit von Verwaltungstexten in der heutigen Zeit sind in der Geschichte der Verwaltung(ssprache) zu suchen, aber auch in der heutigen Verwaltungsorganisation sowie in dem fehlenden politischen und gesellschaftlichen Willen zur Veränderung.

Zu den Ursprüngen der heutigen Verwaltung gibt es unterschiedliche Auffassungen. Die einen verorten sie im alten Orient, die anderen in Europa Mitte des 19. Jahrhunderts.[10] Fest steht, dass irgendwann dazwischen das römische Recht in die Gerichts- und Amtsstuben Einzug hielt – und damit die lateinische Sprache. Somit wurde die Kenntnis der Rechts- und Verwaltungssprache ein Ausdruck von Macht, denn sie war nur für jene wenigen Auserwählten verständlich, die des Lateinischen mächtig waren. Im 17. Jahrhundert wendete sich die Rechts- und Verwaltungssprache nach und nach vom Lateinischen ab; in der heutigen Zeit finden sich in der Verwaltungssprache nur noch wenige lateinische Überbleibsel, wie etwa in der Formulierung "ad acta".[11] Auch hat sich in diesem Zeitraum die Stellung des Verwaltungsbeamten gewandelt: vom Repräsentanten zum Beispiel des mächtigen Landesfürsten hin zum Diener eines modernen Staats, der den Bürger zunehmend als Kunden sieht. Der "hochherrschaftliche Duktus" jener, die sich der Rechts- und Verwaltungssprache bedienen, scheint indes mancherorts noch erhalten geblieben zu sein. So vertreten viele Verfasser von Bescheiden etwa die Meinung, der eigentliche Adressat des Bescheides sei sowieso nicht der Empfänger, sondern dessen Anwälte beziehungsweise der Richter in einem eventuellen Gerichtsverfahren. Daher sei es auch ausreichend, wenn der Bescheid für diese verständlich ist. Eine gehobene Ausdrucksweise sei angemessen, damit der Bürger wisse, dass der Staat "am längeren Hebel" sitze.

Eine weitere wichtige Rolle beim Verfassen von amtlichen Schriftstücken spielt die Verwaltungsorganisation. Es täuscht sich, wer glaubt, die Person, die einen amtlichen Brief unterschreibt, habe diesen immer auch selbst verfasst. Jede Behörde verfügt über Tausende von vorformulierten Textbausteinen; diese werden vom zuständigen Sachbearbeiter entweder vollständig übernommen oder teilweise ergänzt und angepasst. Auch Vorgesetzte und Kollegen greifen manchmal in Texte ein. Dies erklärt auch, warum viele Amtstexte nicht aus "einem Guss" sind, sondern unterschiedliche Schreibstile erkennen lassen. Auch inhaltliche Fehler lassen sich so erklären, wenn etwa ein Sachbearbeiter versäumt zu prüfen, ob die genannten rechtlichen Grundlagen noch aktuell sind. Ebenfalls bedeutsam sind (schlechte) textliche Vorbilder, an denen sich Behördenmitarbeiter beim Schreiben ihrer Texte orientieren, wie beispielsweise Gesetzestexte, Rundschreiben anderer Behörden, juristische Kommentare und Gerichtsurteile. Diese zeichnen sich in der Regel ebenso dadurch aus, dass sie für die Allgemeinheit eher nicht verständlich sind.

Zur Verwaltungsorganisation gehört auch die Ausbildung, die für die geringe Qualität von Amtstexten ebenfalls als ursächlich anzusehen ist. Angehenden Verwaltungsfachleuten ist der verwaltungseigene Sprachstil zu Beginn ihrer Ausbildung so fremd wie den meisten Personen außerhalb der Verwaltung. Das "Behördisch" entwickelt sich erst in der Ausbildung. Obwohl das Schreiben ein zentraler Bestandteil von Verwaltungsbeschäftigten ist, wird in der gegenwärtigen Ausbildung nicht gelehrt, wie man Texte professionell verfasst – fehlerfrei, faktisch korrekt und zielgruppengerecht. Anders als in anderen "schreibenden Berufen", wie etwa dem Journalismus, wird in der Verwaltung das Verfassen von Texten als rein technischer Vorgang betrachtet, für den man außer grundlegenden Deutschkenntnissen keine besonderen Kompetenzen benötigt. Dies ist natürlich ein großer Irrtum, wie an vielen Verwaltungstexten leicht zu erkennen ist. Mittlerweile gibt es in der Ausbildung von Verwaltungsfachleuten zwar Lehrwerke, die zugestehen, dass Verwaltungstexte für die breite Allgemeinheit verständlich sein sollten. Dies wird aber in denselben Lehrwerken nicht selten ad absurdum geführt, indem die darin abgedruckten Mustertexte schlecht formuliert sind und damit den selbst aufgestellten Forderungen nicht gerecht werden.

Des Weiteren ist das Thema "Sprachqualität" in der Verwaltungsorganisation nirgends verlässlich verankert. Im Kommunalbereich sieht sich je nach Behörde die Verwaltungsspitze, der Fachbereich Öffentlichkeitsarbeit, das Rechtsamt oder das Personalamt zuständig – oder aber auch niemand. Manche Kommunen verweisen auf das Land als zuständige Anlaufstelle; wird man dort vorstellig, kann es passieren, dass man an den Bund mit den verschiedenen Ressorts verwiesen wird. Der Bund sieht wiederum letztlich die Kommunen als zuständig. Immerhin eines dürfte jedoch unstrittig sein: Wo niemand zuständig ist, kann sich auch nichts verändern – und kann auch niemand schuld sein.

Eine weitere Problematik besteht im fehlenden politischen und gesellschaftlichen Willen, tief greifende Veränderungen der Verwaltungssprache zu bewirken. Zwar ist der Staat grundsätzlich bemüht, effizient und wirtschaftlich zu agieren. In Bezug auf das Thema Textqualität in Behörden ist aber eine erhebliche Kurzsichtigkeit zu konstatieren. Denn auf lange Sicht ist es wesentlich kostspieliger, in großem Stil Texte zu verschicken, die zu Rückfragen und Missverständnissen führen, als in eine bessere Textqualität zu investieren. Viele Unternehmen haben dies bereits erkannt und definieren für jeden versendeten Kundenbrief, welche Kosten die "Nachbearbeitung" etwa durch klärende Telefonate höchstens verursachen darf. Bei Überschreiten der festgelegten Grenze muss der Brief neu formuliert werden. Ein solches Vorgehen ist bei Behörden nicht zu erkennen. Hinzu kommt, dass das Wehklagen über die Verwaltungssprache – auch in den eigenen Reihen – bisweilen zwar sehr laut ist, der Druck zur Veränderung letztlich jedoch sehr gering. Der Bürger ist dieses spezielle Amtsdeutsch meist so gewohnt, dass er sich nur selten dagegen wehrt.

Therapieversuche

Die Kritik an der Amtssprache ist nicht neu, ebenso wenig wie Vorschläge zu ihrer Verbesserung. So gab es schon im 18. Jahrhundert umfassende Diskussionen über den Amtsstil. Damals wie heute standen Merkmale wie unverständliche Fachausdrücke, überlange Sätze sowie der Gebrauch von Fremdwörtern in der Kritik.[12] Um 1900 erschienen zahlreiche Bücher mit Hinweisen darauf, wie die Verwaltungssprache zu verbessern sei.[13]

Als wichtigster Reformversuch sind wohl die Bemühungen des Allgemeinen Deutschen Sprachvereins im 19. Jahrhundert zu nennen. Dieser wandte sich insbesondere gegen zu viele Fremdwörter in der deutschen Sprache und legte sogar ein Wörterbuch mit deutschen Entsprechungen für "fremdländische Wörter" vor. Dort findet sich zum Beispiel für "Kopie" die Entsprechung "Abschrift" (aber auch "Abklatsch"), statt "telefonieren" empfahl man "fernsprechen" (aber auch "fernen"), "Adoptiveltern" solle man besser als "An-Eltern" bezeichnen. Interessanterweise fanden die meisten Vorschläge bei der Bevölkerung allerdings keinen Anklang. So sind die Begriffe "Fotografie", "Kopie" und "telefonieren" im allgemeinen Sprachgebrauch weiterhin verbreiteter als ihre deutschen Entsprechungen. Der Verwaltung wurde jedoch per Dekret aufgegeben, ausschließlich die deutschen Entsprechungen zu verwenden. Dies ist auch der Grund dafür, weshalb in deutschen Rechts- und Verwaltungstexten beharrlich von "Lichtbildern", "Abschriften" und "vom Hundert" die Rede ist, auch wenn es fachlich und juristisch genauso korrekt wäre, die gebräuchlicheren Ausdrücke "Foto", "Kopie" und "Prozent" zu verwenden.[14]

Der Unmut über die Verwaltungssprache ist nach wie vor allgegenwärtig. Dies zeigt zum Beispiel die weiterhin bestehende Vielfalt an Broschüren und Leitfäden zur Verbesserung der Verwaltungssprache.[15] Sie alle wären überflüssig, wenn die Verwaltungssprache in der Bevölkerung auf Akzeptanz stoßen würde. Treffend wie ernüchternd ist deswegen die Aussage des österreichischen Sprachwissenschaftlers Ernst Strouhal: "Die Sprache der Bürokratie ist therapieresistent."[16] Zwar gibt es bundesweit mittlerweile zahlreiche Einzelprojekte zum Thema verständliche Sprache, wie etwa bei den Stadtverwaltungen Arnsberg und Wiesbaden. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass solche Einzelprojekte oft personengebunden sind. Wechselt die Person, die das Projekt auf den Weg gebracht hat, den Bereich oder verlässt sie die Verwaltung, enden nicht selten auch die von ihr angestoßenen Bemühungen.

Derartige Veränderungsbemühungen sind zwar grundsätzlich positiv zu bewerten, sie entfalten aber kaum Langzeitwirkung, da es meistens nicht gelingt, die ganze Verwaltung dauerhaft und systematisch einzubeziehen und das Thema Textqualität institutionell zu verankern. Dies zeigt sich etwa im Bereich Weiterqualifizierung: Bestandteil vieler Einzelprojekte ist es, Mitarbeiter punktuell "nachzuschulen", etwa in Form von Ein-Tages-Veranstaltungen. Mitunter sollen die betroffenen Mitarbeiter anschließend noch als Multiplikatoren tätig werden, obwohl sie hierzu weder fachlich noch didaktisch ausreichend qualifiziert sind. Wer meint, auf diese Weise Veränderungen erzielen zu können, unterschätzt die Bedeutung einer angemessenen Sprache für das Verwaltungshandeln und das Image der Verwaltung – kein ernstzunehmender Veränderungsprozess würde auf solch unbedachte Weise in die Wege geleitet.

Auch der Versuch, Verbundprojekte auf den Weg zu bringen, etwa in Form von Datenbanken für qualitätsgesicherte Mustertexte, ist bislang wenig erfolgreich geblieben.[17] Dies ist bedauerlich, denn Verbundprojekte bieten die Möglichkeit, Synergieeffekte voll auszuschöpfen. Im Umkehrschluss bedeutet die derzeit übliche Praxis der Einzelprojekte letztlich eine Verschwendung von Steuergeldern, da bereits erarbeitetes Wissen nicht geteilt wird und zudem meist auf lange Sicht keine deutlichen Verbesserungen erzielt werden. Dabei bieten sich Verbundprojekte besonders für die kommunale Ebene an, denn sämtliche Kommunalverwaltungen in Deutschland versenden im Kern dieselben Texte. Hier fehlt jedoch der politische Wille, in größer angelegte Projekte zu investieren und diese erfolgreich umzusetzen. Dies ist insbesondere deshalb verwunderlich, da die Themen Transparenz und Bürgernähe in der Verwaltung immer wichtiger werden.

Reformprozesse zum Bürokratieabbau und zur Verwaltungsmodernisierung sind weit verbreitet. So werden Verwaltungsabläufe optimiert, öffentliche Gebäude erhalten gläserne Eingangsbereiche, Bürgerbüros mit erweiterten Öffnungszeiten dienen als primäre Anlaufstellen und so weiter. Auch gibt es gerade im kommunalen Bereich verstärkte Bemühungen, das Image der Behörde zu verbessern; teils sorgen eigene Marketing-Agenturen dafür, dass die Kommune zumindest in Hochglanzbroschüren möglichst gut dasteht. Die Amtsschreiben hingegen bleiben unangetastet; zwischen den Marketing-Broschüren und einem typischen Amtstext liegen meist (Sprach-)Welten.

Schließlich wird Verständlichkeit auch vom Gesetzgeber zunehmend eingefordert. So müssen nach Paragraf 40 Absatz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes Rechnungen für Energielieferungen an Letztverbraucher "einfach und verständlich sein. Die für Forderungen maßgeblichen Berechnungsfaktoren sind vollständig und in allgemein verständlicher Form auszuweisen." Paragraf 11 des Behindertengleichstellungsgesetzes verlangt von Trägern öffentlicher Gewalt sogar, dass diese vermehrt Informationen in sogenannter leichter Sprache bereitstellen sollen. Hierbei handelt es sich um eine Sonderform der verständlichen Sprache, die sich unter anderem durch extrem kurze Sätze und den weitgehenden Verzicht auf Personalpronomen auszeichnet. Ferner wirkt die Bundesregierung laut demselben Paragrafen darauf hin, dass die "Träger öffentlicher Gewalt die Leichte Sprache stärker einsetzen und ihre Kompetenzen für das Verfassen von Texten in Leichter Sprache auf- und ausgebaut werden". Die Umsetzung dieser Maßgabe zeigt sich darin, dass zahlreiche Projekte zur leichten Sprache öffentliche Fördergelder erhalten. Eine derartige Lobby haben Projekte zur verständlichen Sprache bislang nicht, obwohl eine Mehrheit der Bevölkerung davon profitieren würde.

Ausblick

Langfristige Veränderungen wären unter bestimmten Voraussetzungen möglich und denkbar. An erster Stelle muss das Thema Textqualität als Teil der bundesweiten Bemühungen um Bürokratieabbau, Transparenz und Verwaltungsmodernisierung begriffen und institutionell entsprechend verankert werden. Dazu gehört es auch, für den angestrebten Veränderungsprozess ausreichend finanzielle Mittel bereit zu stellen. Im Einzelnen können dann folgende fünf Elemente in Angriff genommen werden.

Erstens müssen Verwaltungsbeschäftigte bereits in der Ausbildung umfassende Schreibkompetenzen erwerben, das heißt, sie müssen lernen, wie man sowohl möglichst verständlich als auch juristisch "wasserdicht" schreibt.

Zweitens gehören Hilfsmittel wie aktuelle Wörterbücher, hochwertige automatische Korrekturprogramme, Checklisten und interne Leitfäden mit verbindlichen Sprachvorgaben an jeden Arbeitsplatz, genau wie in jeder professionellen Redaktion.

Drittens müssen Verwaltungsprozesse darauf untersucht werden, inwieweit sie einer hohen Textqualität förderlich sind oder dieser im Wege stehen. Zum Beispiel stehen viele Verwaltungsbeschäftigte durch das hohe Maß an Prozessrationalisierung schon jetzt unter hohem Arbeitsdruck. Wer die Textqualität steigern will, kommt nicht umhin, den zuständigen Mitarbeitern mehr Zeit für das Schreiben einzuräumen. Denn gute Texte brauchen neben Sachverstand vor allem eins: Zeit.

Viertens muss eine hohe Textqualität zur verbindlichen Vorgabe werden; Lippenbekenntnisse reichen nicht aus. Hierbei dürfen persönliche Widerstände und Eitelkeiten den angestrebten Veränderungsprozess nicht blockieren. Die fehlende Bereitschaft oder Kompetenz, verständlich zu schreiben, muss disziplinarische Konsequenzen nach sich ziehen.

Fünftens benötigt jede Behörde entsprechend ihrer Größe einen oder mehrere Sprachexperten, damit die Beschäftigten in Zweifelsfällen kompetenten Rat einholen können. Die Sprachexperten könnten auch damit betraut werden, die Qualität wichtiger Texte zu überwachen, indem sie diese zum Beispiel systematisch auf Aktualität prüfen und bei Bedarf anpassen.

Angemerkt sei abschließend, dass die hier aufgeführten Voraussetzungen für deutsche Verhältnisse utopisch erscheinen mögen. Dies zeigt auch den geringen Stellenwert, welcher der Verwaltungssprache in Deutschland zukommt. Ein Blick über den geografischen Tellerrand verdeutlicht indes, dass andere Länder Deutschland in Sachen Sprachqualität von Behördentexten um ein Vielfaches voraus sind. An erster Stelle ist hier Schweden zu nennen. Dort sind sämtliche der hier genannten Voraussetzungen schon seit vielen Jahren eine Selbstverständlichkeit.[18] Aber auch in vielen anderen Ländern, wie Italien, Österreich, in der Schweiz, in den Niederlanden sowie in Kanada gibt es zahlreiche Ansätze, die über den Status quo in Deutschland weit hinausgehen. Somit müssen auch deutsche Behörden letztlich das Rad nicht neu erfinden. Umso bedauerlicher ist es, dass Deutschland im internationalen Vergleich in puncto Sprachqualität von Behördentexten gegenwärtig unbestritten zu den "Schlusslichtern" zählt.

Fußnoten

10.
Siehe etwa Manfred Zach, Eine kleine Geschichte der Bürokratie, Tübingen 2008, S. 11; Hans-R. Fluck, Verwaltungssprache und Staat-Bürger-Interaktion, in: Ekkehard Felder/Friedemann Vogel (Hrsg.), Handbuch Sprache im Recht, Berlin 2017, S. 425–441, hier S. 427.
11.
Vgl. Zach (Anm. 10), S. 76ff.
12.
Vgl. Hans-R. Fluck, "steif, verworren, unverständlich, weitschweifig …" – zur Kritikdebatte über die Verwaltungssprache im 18. und 19. Jahrhundert, in: Blaha/Wilhelm (Anm. 2), S. 141–182, hier S. 154.
13.
Beispiele hierfür: Eduard Schill, Handbuch für Behörden und Beamte, München 1911; Werner Bloch/Johannes Rohr, Das reine Amtsdeutsch, Berlin 1922.
14.
Vgl. Hans-R. Fluck/Michaela Blaha, Geheimnisse des Amtsdeutschen, Freiburg/Br. 2010, S. 66ff.
15.
Einige Beispiele: Peter Berger, Flotte Schreiben vom Amt. Eine Stilfibel, Köln 2004; Bundesverwaltungsamt, Arbeitshandbuch Bürgernahe Verwaltungssprache, Köln 2002; Kreis Soest, Verwaltungstexte verständlich schreiben, Soest 2014.
16.
Ernst Strouhal, Vorbemerkung, in: ders. (Hrsg.), Die österreichische Verwaltungssprache im Zeitalter der elektronischen Verfügbarkeit, Wien 1996, S. 7.
17.
So wurden am Germanistischen Institut der Ruhr-Universität Bochum unter Leitung von Hans-R. Fluck und Michaela Blaha mehrere Großprojekte für Bund und Kommunen konzipiert und umgesetzt, etwa zur sprachlich-rechtlichen Qualitätssicherung bundesweit wichtiger Texte. Diese Projekte konnten jedoch nur durch ehrenamtliches Engagement angebahnt und durchgeführt werden und verliefen letztlich weitgehend im Sande.
18.
Vgl. Eva Olovsson, Decades of Promoting Plain Language in Administration. The Swedish Model, in: Fluck/Blaha (Anm. 1), S. 133–138, hier S. 137f.
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