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26.5.2002 | Von:
Kinan Jaeger

Der "Staat Palästina": Herausforderung deutscher Außenpolitik

IV. Die Anerkennung der PLO

Hinsichtlich der Anerkennung der PLO wurden auch erhebliche Differenzen zwischen der Bundesrepublik und der DDR erkennbar. Im Gegensatz zu Ost-Berlin versuchte die Bonner Palästina-Politik eine Trennung zwischen den einzelnen Komponenten der Palästinenser-Frage vorzunehmen. Einerseits wurde die Bundesregierung nicht müde, auf das Selbstbestimmungsrecht aller Völker hinzuweisen, wobei das palästinensische miteingeschlossen wurde. Andererseits blieb die diplomatische Aufwertung der PLO in Bonn ein Tabu. Diese Differenzierung einzelner Komponenten sollte sich in der Praxis jedoch als schwer praktizierbar erweisen. Die Bonner Blockadehaltung gegenüber der PLO fiel schon bald der Tatsache zum Opfer, dass der Befreiungsorganisation in Paris und Wien Anfang 1976 die Errichtung offizieller Verbindungsbüros ermöglicht worden war. Obwohl sich die PLO nach wie vor nicht vom Terror distanziert und nicht das Existenzrecht Israels anerkannt hatte, gewährte schließlich auch die Bundesregierung der Organisation im März 1976 die Errichtung einer "Informationsstelle Palästina" in Bonn, die in die Mission der Arabischen Liga eingebunden war.

Letztlich musste in Bonn auch die Frage gestellt werden, welche Form der Anerkennung für die PLO völkerrechtlich überhaupt in Frage kommen würde. Ein solcher Schritt hätte eine Änderung der außenpolitischen Haltung des Auswärtigen Amtes mit sich bringen müssen, das bisher nur Staaten, aber keine Organisationen völkerrechtlich anerkennt. Abgesehen davon, dass die Legitimität der PLO als alleinige Vertreterin des palästinensischen Volkes nicht allgemeinem Konsens entsprach, hätte eine Bonner Anerkennung der Organisation über die üblichen Grenzen hinweg im Interesse der eigenen Glaubwürdigkeit begründet werden müssen. Wirtschaftliche und energiepolitische Erwägungen, die hier eine wichtige Rolle spielten, hätten offiziell nicht in den Vordergrund gerückt werden können, weil die Bundesregierung sonst in Anerkennungsfragen als erpressbar erschienen wäre. Die Anerkennung der PLO blieb damit eine moralisch zu verantwortende Frage. Zwar wäre mit einem solchen Schritt noch nicht unmittelbar in die Integrität des Staates Israel eingegriffen worden, es hätte jedoch ebenso in Zukunft keine Entscheidung im Nahen Osten mehr ohne die Zustimmung der von Israel als "Staatsfeind Nummer eins" bezeichneten PLO getroffen werden können.

In der DDR entwickelte sich die Beziehung zur PLO auf anderer Grundlage. Bereits seit 1964 wurden erste Versuche der Annäherung palästinensischer Organisationen an die DDR erkennbar [20] . Ost-Berlin hatte hierauf zunächst reserviert reagiert und zeigte sich nicht bereit, extremistische Positionen unter den Palästinensern zu tolerieren, die allein darauf abzielten, mit Terror das "zionistische Gebilde" zu vernichten. Ungeachtet der harschen Kritik an Israel gehörte es zu den unveränderlichen Maximen der SED-Politik, das Existenzrecht des jüdischen Staates nicht in Frage zu stellen. Für legitim hingegen galt der DDR-Führung der bewaffnete Befreiungskampf der Palästinenser, den sie selbst unterstützte [21] . Erste offizielle Dokumente der DDR, in denen die PLO namentlich erwähnt wird, datieren von Februar 1973, als Arafat Berlin besuchte. Gerade ein halbes Jahr war nach dem Attentat von München vergangen, als der PLO-Chef von hochrangigen Gastgebern, u. a. von dem für außenpolitische Fragen zuständigen SED-Politbüromitglied Hermann Axen, empfangen wurde. Wenige Monate später, im September 1973, wurde Arafat vom Staats- und Parteichef Honecker persönlich willkommen geheißen, und kurz darauf erfolgte die diplomatische Anerkennung seiner Befreiungsorganisation.

Bedeutsam erscheint hierbei, dass die DDR bereits 1973/74 - wiederum vor der UdSSR - die Eröffnung einer PLO-Vertretung in Ost-Berlin gestattete. Dieser Aufwertungsprozess fiel zeitlich zusammen mit der Hochphase des palästinensischen Terrorismus in West-Europa, was die DDR-Führung zwangsläufig in ein fragwürdiges Licht rückte. Honecker war jedoch sehr daran gelegen, der DDR ein außenpolitisches Profil zu geben, und betrieb den Aufwertungsprozess der PLO mit erheblicher Energie. Die Tatsache, dass der Staats- und Parteichef bereits im März 1982 der PLO-Vertretung in der DDR einen botschaftsähnlichen Rang verlieh, noch bevor Arafat den Staat Palästina in Algier ausgerufen hatte, legt deutlich Zeugnis darüber ab und dürfte selbst den PLO-Vorsitzenden seinerzeit überrascht haben [22] .

Der Westen handelte hier weniger impulsiv und benötigte für seine Konsensentscheidungen lange Wege und viel Zeit. So gelang es den EPZ-Staaten erst im Juni 1980, sechs Jahre nach der Rede von Wechmars, die Erklärung von Venedig zu verabschieden, in der von allen Mitgliedsstaaten gemeinsam das Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes explizit anerkannt wurde. Dies war ein wichtiger Meilenstein auf dem langen Weg zur möglichen Eigenstaatlichkeit. Die Erklärung beinhaltete aber auch erhebliche Konzessionen an die PLO, die - vor dem Hintergrund ihrer Nicht-Beteiligung an den Autonomieverhandlungen im Rahmen von Camp David - in Zukunft "an der Verhandlung beteiligt" werden sollte [23] . Obwohl die PLO hier zweifellos einen beachtlichen Erfolg erzielt hatte, ist festzustellen, dass sie noch immer nicht als vollberechtigtes, sondern nur als geduldetes Verhandlungsmitglied erwähnt worden war. Auch ihrem Anspruch, alleinige und rechtmäßige Vertreterin des palästinensischen Volkes zu sein, war in keiner Passage entsprochen worden. Ebenso wenig war das Recht auf einen eigenen, unabhängigen Palästinenser-Staat erwähnt worden. Im Gegenteil: Die Umsetzung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechtes sollte als Teil einer Friedensregelung zukünftig von der Zustimmung und Mitwirkung aller Beteiligten, einschließlich Israels, abhängig sein.

Zunehmende israelische Willkürakte in den besetzten Gebieten unter der Regierung Begin gegen Anfang der achtziger Jahre stärkten die Sympathie für die Palästinenser. Bundeskanzler Schmidt distanzierte sich von den Worten Begins, der die PLO pauschal als "Terroristenclique" bezeichnete. Wenn man nicht lerne "zu unterscheiden zwischen den verschiedenen Fraktionen innerhalb der PLO - PLO ist ja nichts weiter als eine Dachorganisation -, . . . dann ist das die sicherste Methode, die PLO in die Arme Moskaus zu treiben" [24] . Sein Statement löste eine heftige Kontroverse im bundesdeutsch-israelischen Verhältnis aus. Schmidt fuhr jedoch fort: Gerade als Deutscher könne man nicht gegenüber "der einen Seite alle Moral anerkennen und der anderen Seite die Achseln zucken". In dem Falle müsse auch das Selbstbestimmungsrecht des Palästinenser anerkannt werden. Diese müssten daher das Recht haben, "über ihr eigenes Schicksal zu befinden, wer sie vertreten soll. Das kann niemand anders bestimmen als die Palästinenser selber. Und wenn sie einen eigenen Staat bilden sollten oder wollten . . . Sie müssen das Recht haben zur staatlichen Selbstorganisation." [25] Diese differenzierte Haltung gegenüber der PLO lag vermutlich in der Erkenntnis begründet, dass innerhalb der Organisation auch gemäßigte Kräfte vorhanden sein mussten, die das Existenzrecht Israels anzuerkennen bereit waren. Zumindest war bekannt, dass die PLO bereits im Jahre 1974 im Rahmen eines Zehn-Punkte-Planes einen wichtigen Schritt hin zu einer Teilstaat-Bejahung getan und sich von der Devise des "Alles oder nichts" distanziert hatte.

Das "Mitgefühl" für die PLO erreichte einen vorläufigen Höhepunkt im Verlaufe der israelischen Invasion im Libanon Mitte 1982, insbesondere nach den Massakern von Sabra und Shatila. Nicht nur der Vatikan, sondern auch Italiens und Frankreichs Staatspräsidenten Pertini bzw. Mitterrand empfingen Arafat persönlich zu Sondierungsgesprächen. Paralysiert vom Spagat zwischen Real- und Moralpolitik, zeigte sich die Bonner Regierung zunächst unschlüssig über die weitere Vorgehensweise, stimmte schließlich aber einem Kompromiss zu. Im September 1982 wurde zwar nicht Arafat, aber immerhin der Leiter der Informationsstelle Palästina, Abdallah Frangi, durch Staatsminister Peter Corterier im Auswärtigen Amt empfangen. Das Zusammentreffen der beiden blieb aufgrund des folgenden Regierungswechsels in Bonn und des veränderten Nahost-Konzeptes der neuen christlich-liberalen Bundesregierung zunächst die letzte diplomatische Konzession an die PLO. Denn unter der Regierung Kohl blies der PLO erheblicher politischer Gegenwind ins Gesicht. Bonn zeigte sich nicht mehr als Vorreiter in der Erstreitung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechtes, sondern agierte im nahostpolitischen Umfeld nur noch massiv eingebettet in den europäischen Kontext. Der initiierte Kontakt des Auswärtigen Amtes zur PLO unter der Regierung Schmidt wurde schlicht verdrängt, der Status quo ante wiederhergestellt.

Negativ wirkte sich auf das Verhältnis zur PLO die gegen Mitte der achtziger Jahre zunehmenden Terroraktionen PLO-dissidenter Gruppierungen aus. Der Alleinvertretungsanspruch der Organisation wurde hierdurch sukzessive untergraben. Die EG-Staaten begannen, ihre Haltung im Zusammenhang mit der Erklärung von Venedig zu revidieren. Die Palästinenser mussten den Eindruck bekommen, dass sich ihr Recht auf Selbstbestimmung je nach nahostpolitischer Wetterlage zu relativieren begann. Jedenfalls wurde in der Erklärung des EG-Außenministerrates vom 23. Februar 1987 [26] die PLO nicht mehr ausdrücklich im Zusammenhang mit einer Friedensregelung erwähnt.

Die starke Volatilität im Einsatz für die Rechte der Palästinenser zeigte sich erneut zur Zeit der Intifada 1987. Schlagartig geriet die Palästinenser-Frage wieder ins Rampenlicht der globalpolitischen Bühne. Solidarisierungen unbekannten Ausmaßes mit den Palästinensern innerhalb und außerhalb der besetzten Gebiete waren die Folge und sollten längerfristig auch positive Wirkungen für die PLO haben. Geschwächt durch die militärisch-politische Erfolglosigkeit der Intifada rief die PLO am 14. November 1988 in Algier den "Staat Palästina" aus und erkannte gleichzeitig indirekt Israels Existenzrecht an. Vierzig Länder, darunter auch das Nato-Land Türkei und der EG-Staat Griechenland, erkannten den neuen "Staat Palästina" bereits kurz nach seiner Proklamation rechtlich an. Die deutsche Bundesregierung verhielt sich zunächst aus Rücksicht auf Israel und die USA zögerlich. Das Auswärtige Amt ließ verlauten, dass die Anerkennung eines palästinensischen Staates als "völlig verfrüht" zu betrachten sei. Während Mitterrand seine Absicht äußerte, in naher Zukunft Yassir Arafat sogar im Elysée-Palast empfangen zu wollen, blieben die Türen des Kanzleramtes in Bonn für den PLO-Chef verschlossen. Erst nachdem Arafat am 13. Dezember 1988 vor der UNO in Genf die Beschlüsse der PLO von Algier vorgetragen hatte und die USA sich nach anfänglichen Bedenken zur Aufnahme eines substantiellen Dialogs überreden ließen, erhielt die Bundesregierung größeren Bewegungsspielraum. Genutzt wurde dieser jedoch nicht, Tatenlosigkeit prägte die Bonner Szene, während Arafat in Wien mit allen militärischen Ehren am 19. Dezember 1988 den roten Teppich abschritt.

Dringend nötig war in dieser Phase eine Harmonisierung der unterschiedlichen Positionen der EPZ-Staaten gegenüber der PLO. Dieser Versuch erfolgte durch die Erklärung des Europäischen Rates in Madrid am 27. Juni 1989, in der alle EG-Mitglieder aufgefordert wurden, die Umsetzung des Selbstbestimmungsrechtes des palästinensischen Volkes zu gewährleisten, und zwar "mit allem, was dazu gehört" [27] . Noch immer sträubten sich die Europäer offenbar, einen Staat Palästina beim Namen zu nennen. Zunehmender internationaler, aber auch innenpolitischer Druck von Seiten der SPD-Opposition führte schließlich auch in der Bundesrepublik zu einer Palästina-politischen Korrektur. Am 16. Oktober 1989 wurde der Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Jürgen Sudhoff, beauftragt, den hochrangigen PLO-Funktionär und Arafat-Vertrauten Bassam Abu Sharif zu empfangen - ein Treffen, das den bis dato höchstrangigen Kontakt zur PLO darstellte.

Die hier an die PLO gemachten Konzessionen dürfen jedoch nicht überbewertet werden. Der weitere Kurs Bonns blieb unbestimmt - die von Abu Sharif später abgegebene Erklärung, es sei auch die Möglichkeit eines Besuches von Arafat in der Bundeshauptstadt diskutiert worden, wurde vom Auswärtigen Amt rasch dementiert. Obwohl Arafat mittlerweile auch von Mitterrand mit allen protokollarischen Ehren empfangen worden war, hielt die Bundesregierung im Falle der PLO unbeirrt weiterhin an der "allgemeinen Praxis" fest, Befreiungsorganisationen oder oppositionelle Gruppen grundsätzlich nicht rechtlich anzuerkennen.

Fußnoten

20.
Vgl. Klaus Polkehn, Die DDR und Palästina, in: Palästina-Journal, Heft 38/39 vom Mai 1999, S. 4; ders., DDR und Palästina, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 38/99, S. 32-39.
21.
Die DDR berief sich hierbei auf den Grundsatz des geltenden Völkerrechtes: "Völker sind, wenn sie . . . Gewaltmaßnahmen in Verfolgung der Ausübung ihres Selbstbestimmungsrechtes Widerstand leisten, berechtigt, . . . Unterstützung zu erbitten und zu erhalten." (UNO-Res. 2625/XXV).
22.
Vgl. A. Timm (Anm. 14), S. 279.
23.
Vgl. Europa Archiv, (1980) 14, S. D 382 f.
24.
Helmut Schmidt, zit. in: BPA-Bulletin, Nr. 40, vom 6. 5. 1981, S. 346.
25.
Ders. gegenüber der ARD am 30. 4. 1981, zit. in: Deutschland Berichte, (1981) 6, S. 8.
26.
Vgl. Bulletin der Europäischen Gemeinschaft, Nr. 2/1987.
27.
Vgl. Europa Archiv, (1989) 14, S.D 412.