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26.5.2002 | Von:
Ulrich von Alemann

Vom Korporatismus zum Lobbyismus?

Die Zukunft der Verbände zwischen Globalisierung, Europäisierung und Berlinisierung

Korporatismus ist kein neues Zeitalter, sondern eine Strategie innerhalb pluralistischer Systeme organisierter Interessen. Der klassische Lobbyismus ist im Pluralismus noch lange nicht obsolet, sondern feiert im Gegenteil fröhliche Urständ.

I. Abschnitt

Korporatismus hat in Deutschland keinen guten Klang [1] . Der Begriff weckt immer noch negative Assoziationen, ob an die anachronistischen korporierten Studentenverbindungen mit Pflichtmensur und seltsamen Saufritualen oder an die Idee des stato corporativo von Mussolini - ein Korporativismus, mit dem in den zwanziger Jahren nicht nur die katholische Kirche, sondern auch Teile des "Gildensozialismus" oder reaktionäre Kräfte wie Ottmar Spann mit seinem "wahren Staat" oder "linke" Nationalsozialisten sympathisierten. Der liberale (Neo-)Korporatismus der Sozialwissenschaften in den achtziger Jahren blieb Fachjargon und verließ kaum die Seminare und Diskurse. Nicht einmal den Duden der neuen Rechtschreibung hat er erreicht - im Gegensatz zu Neueintragungen wie "Art Director" oder "Non-Food-Abteilung".


Seit 1979, als Rolf G. Heinze und ich das erste deutsche Buch zum Korporatismus in Deutschland [2] herausgaben, ist die Korporatismus-Debatte in Deutschland und der Welt eine Wachstumsindustrie geworden - aber auch ein bisschen ein Glasperlenspiel geblieben. Immer neue Suffixe wurden erfunden: Mikro-, Meso-, Makrokorporatismus und wie sie alle heißen. Nur eines blieb klar: Korporatismus war kein neues oder altes Zeitalter, wie der legendäre Korporatismus-Pionier Philippe C. Schmitter ursprünglich propagierte, also kein neues System, sondern nur eine Strategie, ein Instrument, manchmal auch nur eine kleine politische Taktik. Und damit sind wir in der Gegenwart angelangt. Das Bündnis für Arbeit von Bundeskanzler Gerhard Schröder ist sicherlich kein System, nicht einmal Strategie: Es ist nichts anderes als politische Taktik. Vielleicht klug, sicher sinnvoll und plausibel, auch rational, aber nicht epochal.

Konsens herrscht heute wohl darin, dass Korporatismus den Pluralismus nicht obsolet gemacht hat. Im Gegenteil: Pluralismus ist die übergreifende Kategorie, Korporatismus nur ein möglicher, durch historisch bestimmte Konstellationen begünstigter Unterfall. So werfe ich heute einen Blick auf die ursprünglich nackte Verkörperung des Pluralismus pur: den Lobbyismus. Er ist mitnichten untergegangen, sondern feiert fröhliche Urständ.

Aber in Deutschland hat auch Lobbyismus keinen guten Klang. Der Begriff weckt immer noch negative Assoziationen - wie manipulierte Machenschaften von Interessenvertretern, illegitime Einflussnahme in Hinterzimmern, wenn nicht gar Anklänge an Patronage und Korruption. Im Mutterland des Lobbyismus, im amerikanischen Kongress, ist das längst anders geworden. Das Begriffsbild hat sich neutralisiert, negative Wertungen sind in den Hintergrund getreten, positive Konnotationen beginnen zu dominieren.

Deshalb propagieren dort nicht nur wirtschaftliche Interessengruppen, sondern auch gesellschaftlich-politische Bürgerbewegungen, wie beispielsweise common cause, ganz unbefangen: "We lobby for democracy" (oder peace, the poor, the people, the minorities usw.). Politischen Einfluss nehmen, Druck machen, für die eigene Klientel etwas herausholen, das bedeutet "to lobby" in den USA heute.

Der Interessenrepräsentant, der in der Lobby des Capitol Hill auf Senatoren und Abgeordneten des Repräsentantenhauses wartet, die er umgarnen kann, ist weitgehend Vergangenheit. Natürlich ist damit die wirtschaftliche und gesellschaftspolitische Interessenvertretung und -wahrnehmung nicht untergegangen. Ganz im Gegenteil: Sie hat sich professionalisiert.

Zwar sind noch die großen klassischen Interessenorganisationen präsent, wie die Gewerkschaften AFL/CIO (American Federation of Labor/Congress of Industrial Organizations), die National Association of Manufacturers, die National Chamber of Commerce oder auch die berühmt-berüchtigte National Rifle Association sowie neuerdings unzählige Umwelt- und Minoritätenorganisationen. Aber zwei andere Formen der Vertretung wirtschaftlicher Interessen sind in den USA typischer geworden: die Selbstrepräsentanz der Großunternehmen einerseits und die Fremdvertretung durch professionelle (Anwalts-)Kanzleien und Agenturen für kleinere Unternehmen und Interessen andererseits.

Insgesamt ist der US-amerikanische Lobbyismus extrem zersplittert, zumal da jeder der hundert Senatoren und der 435 Abgeordneten des House of Representatives als Chef-Lobbyist seiner eigenen constituency fungiert, was sowohl Wahlkreis als auch Wählerklientel bedeutet und immer die wirtschaftlichen Interessen der örtlichen Industrie und Arbeitsplätze mit einschließt. Und dies wird als absolut legitim erachtet.

Werden wir in Deutschland auch in dieser Hinsicht, wie das in Wahlkämpfen oft beschworen wird, amerikanisiert? Auch hier ist, so werde ich zeigen, wie im übrigen bei den Wahlkampagnen genauso, höchstens die Hälfte der herbeispekulierten Trends zutreffend.

II. Abschnitt

Warum hat denn in Europa und insbesondere in Deutschland der Begriff Lobbyismus noch einen so deutlich abwertenden Beigeschmack? Hat doch die Forschung über Lobbyismus und Interessenverbänden immer wieder die Legitimität von pluralistischer Wahrnehmung und Durchsetzung von Interessen betont. Die Erklärung ist wohl, dass hier noch viel traditionelle deutsche Staatszentriertheit mitschwingt, eine Staatsverliebtheit, die allein schon Gemeinwohlgarant sei. Einzelinteressen, ob als Parteien oder als Verbände, haben sich dem unterzuordnen. Vor Jahren schon sagte der Klassiker der Pluralismusforschung, Ernst Fraenkel, an die Stelle der alten deutschen Parteienprüderie sei die Verbandsprüderie getreten.

In den letzten Jahren behaupten allerdings viele, auch mit den Parteien sei kein Staat mehr zu machen. Eine pauschale Parteienverachtung ist in einer Demokratie aber genauso gefährlich wie eine Verachtung von organisierten Interessen generell. Direkte Demokratie kann in großen Flächenstaaten keine Alternative, höchstens eine partielle Ergänzung sein. Ohne die Bündelung politischer Willensbildung in großen Parteien, die freilich reformbedürftig sind, entstehen Populismus und akklamatorische Politik - wie man beispielsweise an der Demokratieentwicklung in den Staaten der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (der ehemaligen Sowjetunion) und den mittel- und osteuropäischen Staaten ablesen kann.

Ohne Bündelung sozio-ökonomischer Interessenvermittlung in großen Verbänden, die Effizienz, Transparenz und Partizipation in Organisation und Aktion verknüpfen müssen, entstehen Zersplitterung der Interessendurchsetzung und die Gefahr des überproportionalen Abwanderns in Informalität und schließlich Illegalität. In der Schweiz führen die schwache Parteienkonkurrenz und die starke direkte Demokratie wie bei einem System kommunizierender Röhren zu überproportionaler Macht und Einfluss von Verbänden, gerade in Referendumssituationen. Ob Verbände ihre Macht demokratischer wahrnehmen als Parteien, darf bezweifelt werden.

Mit dem Rückgang der Bedeutung der Legislative gegenüber der Exekutive ist auch das Parlament - in unserem Fall der Deutsche Bundestag - in seiner Bedeutung als Hauptanlaufstelle für Lobbyismus in den Hintergrund getreten. Dies ist ein seit Jahrzehnten konstatierter Prozess, wird doch der Großteil an Gesetzen, Verordnungen, Fördermaßnahmen und auch staatlichen Investitionsentscheidungen von der Regierung vorbereitet und getätigt. Neben Bundesregierung und Bundestag zielen die Aktionen der Interessengruppen aber auch auf die Parteien, konkurrieren sie mit Wettbewerbern in der Interessenvertretung gegenüber anderen Verbänden und versuchen insbesondere, Einfluss auf die Öffentlichkeit zu gewinnen - mit eigenen Aktionen der Kommunikations- und Öffentlichkeitsarbeit.

Klaus von Beyme hatte in seinem Lehrbuch die "Methoden der Interessengruppen" [3] noch unterschieden in: "Korruption und Bestechung; Überzeugung, freundschaftliche Kontakte; Drohung, Nötigung, Gewalt; gewaltloser Widerstand; alternative Strategien". Diese etwas martialische Typologie dürfte heute wohl keine Prioritätenliste des Verbändeeinflusses verkörpern - Schwarzgeld aus der CDU-Parteienfinanzierung hin oder her. Sicher liegen hier Probleme auf der Hand - oder auch nicht, da sie natürlich hinter dem Rücken verborgen wird. Aber illegale Parteienfinanzierung und politische Korruption gehören ganz bestimmt nicht zu den zentralen Problemen oder den repräsentativen Spitzenthemen des Lobbyismus in Deutschland. Bei der Finanzierung von US-Wahlkämpfen durch Political Action Committees (PACs) steckt man dort in einem deutlich tieferen Schlamassel. Den Maßstab gerade zu rücken, soll allerdings nicht heißen, die deutschen Probleme kleinzureden.

Die Parteienfinanzierung gilt es zunächst so zu fassen, das längst bestehende Transparenzgebote eingehalten und respektiert werden. Ob generell Parteispenden juristischer Personen - neben Unternehmen sind in den jährlichen Rechenschaftsberichten regelmäßig zahlreiche Wirtschaftsverbände als Großspender insbesondere für die bürgerlichen Parteien vertreten, im Gegensatz zu den hier ganz abstinenten Gewerkschaften - eingeschränkt oder abgeschafft werden sollen, das ist Gegenstand der öffentlichen Debatte und bleibt noch zu prüfen.

Am Lobbyismus in Deutschland wird aber durch die CDU-Spendenaffäre nur ein bisschen gerüttelt; die Fundamente sind davon nicht tangiert. Dies erscheint mir eher der Fall bei drei großen "Megatrends" der Interessenpolitik, die ich so bezeichnen möchte: Globalisierung, Europäisierung und Berlinisierung.

III. Abschnitt

Die Globalisierung - viel beschworen, wenig konkretisiert - verlagert Unternehmensstrukturen, Kapitalflüsse, Investitionsstrategien, aber auch ökonomische Leitbilder und Identitäten von Massenkulturen weg von nationalstaatlichen Bindungen hin zu transnationalen Räumen und virtualisierten Netzen.

Das betrifft Strategien und Strukturen von Lobbyismus im Kern: Wer ist der übernationale Ansprechpartner von Daimler-Chrysler, Vodafone-Mannesmann oder Aventis? Weltbank, Internationaler Währungsfonds (IWF) oder Welthandelsorganisation (WTO)? Vielleicht demnächst einmal die UNO? In der Tat hält die jüngere Forschung zur internationalen Politik Begriffe und Theorien bereit, um solche Entwicklungen zu identifizieren und zu erklären. Die Lehre von den "internationalen Regimen" thematisiert Politikfelder wie Handelspolitik oder Umweltschutz, in denen sich Regelsysteme und Entscheidungsstrukturen auf der Basis freiwilliger Vereinbarungen von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren herausbilden. Gerade die nichtstaatlichen Akteure - Großunternehmen, Verbände und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) - erhalten hier einen viel größeren Aktionsspielraum, sodass Beate Kohler-Koch schon von einem "Regieren ohne Regierung" spricht [4] .

Auf den von der UNO gesponserten Großkonferenzen in Rio, Kopenhagen oder Peking waren die NGOs schon zahlreicher vertreten als die Regierungen. Handlungsbedarf, den Wildwuchs der Regelungsdichte bzw. die "regulierte Anarchie" [5] (Michael Zürn) hier nicht überhand nehmen zu lassen, existiert sicherlich, ist aber ein Sisyphus-Projekt. Immerhin hat die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) Initiativen gegen Korruption in Wirtschaft und Politik ergriffen, und eine internationale, von einem Deutschen geführte NGO, transparency international, unterstützt sie dabei.

Die Europäisierung kann man als Unterfall der Regimelehre betrachten und zwar als Region, in der die Reglungsdichte am stärksten angewachsen ist, insbesondere in den Politikfeldern Agrar- und Außenhandelspolitik. Aber die Regelungsdichte wächst von Verordnung zu Verordnung in allen übrigen Politikbereichen täglich weiter und darauf stellt sich der europäische Lobbyismus ein. In der EU kann man wohl kaum von "regulierter Anarchie", eher von "regulierender Bürokratie" sprechen. Das Netzwerk an Interessenorganisationen in Brüssel ist dichtmaschig, es wurden Anfang der neunziger Jahre über 3 000 vermutet, darunter sind über 500 internationale und europäische (Dach-)Verbände, 200 Einzelunternehmen und 100 Beratungsfirmen, die nach US-Muster professionelles Lobbying anbieten. Das European Public Affairs Dictionary von 1995 geht sogar von über 6 500 Interessenvertretungen aus. Unter den Dachverbänden ragen die Industrie- und Arbeitgeberverbände UNICE, die Bauernverbände COPA, für den Handel EUROCOMMERCE und für die Gewerkschaften der Europäische Gewerkschaftsbund EGB heraus. Der "Wirtschafts- und Sozialausschuss" der EU, als institutionalisierte Begegnungsstätte der Lobby mit der Politik konzipiert, schleicht freilich als ziemlich zahnloser Tiger durch die Brüsseler Arena.

Der Brüsseler Lobbyist versteht sich nicht als Auftragnehmer von pressure groups, sondern als Informationsdienstleister. Der Informationsvorsprung der Verbandsexperten vor der Brüsseler Bürokratie ist zum Teil beträchtlich und beschert so manchen Interessenvertretern übermäßig viel Einfluss.

Für die Beamten der Kommission existiert zwar ein Verhaltenskodex zum Umgang mit Lobbyisten, nicht aber eine Regulierung, Registrierung oder ein code of conduct für die Interessengruppen. Darüber wird zwischen Kommission, Europäischem Parlament und den Interessenorganisationen diskutiert. Das ist dringend geboten, denn nirgends ist der Lobbyismus so stark in Regulationen und Entscheidungsstrukturen einbezogen wie in Brüssel. Auch hier macht sich ein Defizit kritischer europäischer Öffentlichkeit und wohlorganisierter europäischer Parteien bemerkbar. In dieses Vakuum stoßen Bürokratie und Lobbyismus.

Die Berlinisierung - ein zugegeben nicht sehr klangvoller Begriff - soll schließlich den Wandel des deutschen Lobbyismus nach der deutschen Einheit auf dem Weg in die Berliner Republik bezeichnen. Es handelt sich um mehr als um einen Umzug mit dem Möbelwagen wie bei den Behörden. Die Verbände müssen über die Art ihrer Repräsentanz bei Bundesregierung und Bundestag neu entscheiden. Geht man gleich mit dem Schwerpunkt nach Brüssel? Schließt man sich mit anderen zusammen?

Es ist ohnehin einiges im Fluß im deutschen Verbändewesen. Welche Kompetenzen bleiben dem DGB als Dachverband angesichts der Konzentration in wenige mächtige Einzelgewerkschaften? Er wird sich aus der Fläche mit seinen Kreisorganisationen zurückziehen. Werden ihm dann noch genug Zuständigkeiten auf Landes- und Bundesebene bleiben? Wie tarieren sich die Gewichte zwischen dem Bundesverband der deutschen Industrie und dem Bundesverband der Arbeitgeber aus? Welche Rückwirkungen hat die Tarifvertrags- und Verbandsflucht vieler Unternehmen auf die Schlagkraft der Unternehmerlobby? Wird das "Bündnis für Arbeit" langfristig erfolgreich sein und in zentrale Funktionen der Interessenorganisationen eingreifen, diese gar transformieren und substituieren? Dieses letztere erscheint mir allerdings, auch angesichts der Erfahrungen mit der seinerzeitigen Konzertierten Aktion in den sechziger und siebziger Jahren, eher unwahrscheinlich.

Die Regulierung des deutschen Lobbyismus ist in den Geschäftsordnungen von Bundesregierung und Bundestag normiert, wo Anhörungsrechte und -prozeduren beschrieben werden. Die sogenannte "Lobbyliste" beim Deutschen Bundestag nimmt eine Akkreditierung der Interessengruppen vor, die an offiziellen Hearings und sonstigen amtlichen Kommunikationsformen teilnehmen wollen. Viel mehr an Regulierung existiert nicht, das ist allerdings schon mehr als in vielen anderen Staaten.

Das Verbändegesetz, das die FDP in den siebziger Jahren vorgeschlagen hatte, um gemeinwohlwidriges Verhalten negativ und innerverbandliche Demokratie positiv zu sanktionieren, ist am einhelligen Widerstand der großen Parteien, aller großen Verbände und der öffentlichen Meinung desaströs gescheitert. Seither ist es still darum geworden. Auch eine "Unregierbarkeit" des Staates angesichts der Anspruchsinflation der organisierten Interessen, die ebenfalls in den siebziger Jahren in konservativen Wissenschaftszirkeln ventiliert wurde, wird kaum noch diagnostiziert. Es war nur heiße Luft. Der Staat regiert kräftig weiter. Er hat sich auch nicht darum geschert, dass Systemtheoretiker dem Staat völlige Unfähigkeit bescheinigt haben, überhaupt Steuerungsleistungen erbringen zu können.

Der Lobbyismus regiert ein bisschen mit. Und das ist gar nicht übel. Einen grundsätzlichen Regulierungsbedarf sehe ich deshalb auch auf nationaler Ebene kaum. Die Gebote der Transparenz müssen immer wieder eingefordert werden. Hier haben die Medien ihre Hauptaufgabe. Die Effizienz des Lobbyismus und seiner Organisationsformen gilt es immer neu zu überprüfen. Gerade Verbände verkrusten leichter als Unternehmen. Insgesamt muss die Partizipation im Pluralismus breit gestreut bleiben. Dann droht weder der "Verbändestaat", noch die "Unregierbarkeit". Eine "Amerikanisierung" des Lobbyismus ist auch in der Berliner Republik (noch) nicht zu beobachten. Wohl aber auf dem Brüsseler Parkett, wo Einzelunternehmen und Lobby-Agenturen immer stärker vertreten sind. Wenn mehr Regulierung des Lobbyismus notwendig ist, dann dort.

Jedenfalls ist in Brüssel genauso wenig von Korporatismus die Rede wie in New York bei der UNO, bei Weltbank, Weltwährungsfonds oder WTO. Aber gemach: Wie ist der stupende, vielleicht auch stupide Erfolg der europäischen Agrarpolitik anders zu erklären als durch eine penetrante Durchdringung staatlicher Institutionen mit landwirtschaftlichen Interessen? Mit einer Kooperation der Institutionen? Vielleicht sogar mit einer Inkorporierung? Verkörpert nicht gerade dieses Politikfeld die Verflechtung und damit auch die Unbeweglichkeit der Interessenpolitik? Ist das nun Korporatismus oder Lobbyismus? Damit schließt sich der Kreis, und die Grundfrage bleibt offen. Korporatismus oder Lobbyismus: Vielleicht führt die Alternative in die Irre. Man sollte in erster Linie analysieren, welche Ergebnisse zu erwarten sind.
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Fußnoten

1.
Eine kürzere Version dieses Beitrages erschien unter dem Titel "Lobbyismus heute" in: Wirtschaftsdienst, 80 (2000) 3, S. 142-145.
2.
Ulrich von Alemann/Rolf G. Heinze (Hrsg.), Verbände und Staat. Vom Pluralismus zum Korporatismus, Opladen 1979.
3.
Klaus von Beyme, Interessengruppen in der Demokratie, München 19805, S. 229 ff.
4.
Beate Kohler-Koch, Die Welt regieren ohne Weltregierung, in: Carl Böhret/Göttrik Wewer (Hrsg), Regieren im 20. Jahrhundert, Opladen 1993, S. 105-141.
5.
Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, Frankfurt am Main 1998.