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Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure

Korporatismus - Verbände Editorial Vom Korporatismus zum Lobbyismus? Organisierte Interessen in Deutschland Die Entwicklung des deutschen Korporatismus Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure

Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure Über eine traditionsreiche sozialpolitische Institution und ihre Zukunftschancen

Holger Backhaus-Maul

/ 20 Minuten zu lesen

Seit der Weimarer Republik entwickelte sich der Korporatismus zwischen Sozialstaat und Wohlfahrtsverbänden zu einer Erfolgsgeschichte für beide Seiten. Nachhaltig verstärkt wurde er noch durch die deutsche Vereinigung.

I. Entdeckungen

Obwohl Wohlfahrtsverbände traditionsreiche, bisweilen über 100 Jahre alte Organisationen sind, erfolgte ihre wissenschaftliche Entdeckung erst bemerkenswert spät. So richtete die deutsche Sozialpolitikforschung ihr Augenmerk auf Fragen der sozialen Sicherung, insbesondere die Sozialversicherungen, während die Erbringung sozialer Dienstleistungen bis in die siebziger Jahre hinein kein sozialwissenschaftliches Thema war . Selbst für die politikwissenschaftliche Verbändeforschung war die Freie Wohlfahrtspflege bis weit in die siebziger Jahre hinein eine Terra incognita .

Im Mittelpunkt der Verbändeforschung standen damals - unter dem Einfluss pluralismustheoretischer Ideen - klassische Interessenverbände, wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, und deren Versuche einer politischen Einflussnahme im Politik- und Gesetzgebungsprozess. Während Klaus von Beyme in seinem politikwissenschaftlichen Standardwerk Wohlfahrtsverbände weitgehend unbeachtet ließ , legten Thomas Ellwein und Peter Raschke erste Systematisierungsversuche vor, in denen Wohlfahrtsverbänden ein besonderer Stellenwert beigemessen wurde. Thomas Ellwein klassifizierte Wohlfahrtsverbände in einem konventionellen Sinne als Interessenvereinigungen im Sozialbereich, wobei Peter Raschke bereits anhand empirischer Befunde herausarbeitete, dass Verbände im Sozialbereich nicht nur Interessen vertreten, sondern vor allem Dienstleistungen anbieten.

Damit hatten Wohlfahrtsverbände zwar Ende der siebziger Jahre Eingang in die politikwissenschaftliche Verbändeforschung gefunden, ihr eigentliches sozialwissenschaftliches Debüt erlebten sie aber mit dem Erfolg der Korporatismusforschung. In ihrem grundlegenden und zugleich richtungsweisenden Beitrag übertrugen Rolf G. Heinze und Thomas Olk das Korporatismuskonzept auf die ersten Befunde der noch jungen Wohlfahrtsverbändeforschung . Dabei gelang es ihnen herauszuarbeiten, dass die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege in erheblichem Ausmaß und in besonderer Art und Weise in den staatlichen Politik- und Gesetzgebungsprozess einbezogen sind. Der historisch ausgerichtete Zweig der Wohlfahrtsverbändeforschung machte dabei deutlich, dass die Inkorporierung freigemeinnütziger Verbände in die staatliche Sozialpolitik bereits in der Weimarer Republik begann und seitdem - unter dem politisch schillernden Begriff der Subsidiarität - mit einer weitreichenden verfassungs- und sozialrechtlichen Privilegierung von Wohlfahrtsverbänden einhergeht . Bei dieser Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege in die staatliche Sozialpolitik handelt es sich - so die Befunde der international vergleichenden Sozialpolitikforschung - um einen deutschen institutionellen Sonderweg .

Bis Anfang der neunziger Jahre entwickelte sich der Korporatismus zwischen Sozialstaat und Wohlfahrtsverbänden - nachhaltig verstärkt durch die deutsche Vereinigung bzw. seine räumliche Ausdehnung auf die neuen Bundesländer - zu einer Erfolgsgeschichte für beide Seiten . Führende Sozialwissenschaftlerinnen und Sozialwissenschaftler weisen seitdem aber darauf hin, dass im Zuge der forcierten Globalisierung dem deutschen Korporatismus quasi die Geschäftsgrundlage entzogen werden bzw. der notwendige Entscheidungsspielraum genommen werden könnte . Unter Bedingungen eines intensivierten globalen Wirtschaftens verlieren Nationalstaaten Entscheidungsspielräume. Stehen damit auch das korporatische Modell politischen Entscheidens in der Sozialpolitik und mit ihm die privilegierte Stellung der Freien Wohlfahrtspflege zur Disposition?

Im folgenden sollen zunächst die erfolgreiche Etablierung des Korporatismus zwischen Wohlfahrtsverbänden und Sozialstaat und anschließend die in den neunziger Jahren einsetzenden gravierenden politischen Änderungen herausgearbeitet werden.

II. Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure

1. Vom Makro- zum Mesokorporatismus

Das Verhältnis von Staat und Verbänden wurde bis in die siebziger Jahre hinein in der Perspektive der US-amerikanischen Pluralismustheorie als Versuch einer einseitigen Einflussnahme von freien Verbänden auf staatliche Politik gedeutet . Mit dem Korporatismuskonzept vollzogen Politikwissenschaften und politische Soziologie einen grundlegenden Perspektivwechsel. Auf der Suche nach dem zentralen gesellschaftsbestimmenden Konflikt richtete sich die Aufmerksamkeit auf das Verhältnis zwischen Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften und Staat . Hierbei wurde deutlich, dass die genannten Verbände nicht versuchten, "von außen" als Lobbyisten Einfluss auf die staatliche Politik zu nehmen, sondern dass sie als verbandspolitische Akteure in den staatlichen Politik- und Gesetzgebungsprozess inkorporiert waren. Aufgrund ihrer Mitgliederbasis verfügten Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften in ihrem Politikfeld über ein Repräsentationsmonopol und einen legitimen Zugang zum Politikprozess. Sie erlangten damit einerseits politischen Einfluss und mussten andererseits aber auch die Folgebereitschaft ihrer Mitglieder vor dem Hintergrund getroffener politischer Entscheidungen sicherstellen können.

In den achtziger Jahren setzte sich die vor allem von Niklas Luhmann propagierte Einsicht weitgehend durch, dass Gesellschaften weder eine hierarchische Spitze noch ein Zentrum haben . In dieser Zeit erfolgte in der Korporatismusforschung ein Perspektivwechsel von der Makro- zur Mesoebene und eine Intensivierung der empirischen Forschung . Die Korporatismusforscherinnen und -forscher entdeckten nun - auch jenseits des Konfliktes von Arbeit und Kapitel - in vielen Politikfeldern, von der Gesundheits- über die Agrar- bis zur Sozialpolitik, korporatistische Strukturen und Prozesse der politischen Interessenvermittlung. So überrascht es auch nicht, dass Kritikerinnen und Kritiker in diesem Zusammenhang von einem inflationären Gebrauch der Korporatismustheorie sprachen. Diese Kritik war aber relativ bedeutungslos, da die Mehrzahl der Korporatismusforscher und -forscherinnen die Auffassung vertrat, dass es sich nicht um eine Theorie, sondern um eine Forschungsstrategie von erheblichem heuristischen Nutzen handeln würde .

In der Sozialpolitik wandte sich die Korporatismusforschung einerseits ausgewählten Sektoren des sozialen Sicherungssystems, insbesondere der Gesundheitspolitik , und andererseits der konkreten Erbringung sozialer Leistungen zu . Die Erbringung öffentlicher Sozialleistungen erfolgt in Deutschland größtenteils durch die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Mitgliedsorganisationen. In der Perspektive des Korporatismusansatzes wurden Wohlfahrtsverbände - wie Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften - zunächst als korporative Akteure im Politik- und Gesetzgebungsprozess thematisiert.

2. Interessen und Leistungen

Wohlfahrtsverbände unterscheiden sich aber von klassischen politischen Interessenverbänden dadurch, dass ihre Mitgliederbasis in der Regel nicht aus persönlichen Mitgliedern, sondern aus Fachorganisationen besteht. In ihrer Funktion als Spitzenverbände aggregieren und repräsentieren Wohlfahrtsverbände die Interessen ihrer Mitgliedsorganisationen im Politik- und Gesetzgebungsprozess auf Kommunal-, Landes- und Bundesebene. Diese Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden in die staatliche Sozialpolitik ist weitgehend institutionalisiert: Sei es in Ausschüssen, Anhörungen, Kommissionen oder Arbeitsgemeinschaften; hinzu kommt eine Vielzahl informeller Kooperationen und personeller Verflechtungen zwischen Verbänden und Sozialstaat. Für den Sozialstaat ergibt sich hieraus, dass ihm eine begrenzte Zahl verlässlicher und ressourcenstarker Verhandlungspartner gegenübersteht.

Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Mitgliedsorganisationen sind in vielen Bereichen sozialer Dienste, etwa für Kranke, Alte, Behinderte, Kinder und Jugendliche, die dominanten Leistungsanbieter: "So befinden sich rund 62 Prozent aller Alten- und Behindertenheime in freigemeinnütziger Trägerschaft . . . In der Jugendhilfe werden 47 Prozent aller Angebote von den Wohlfahrtsverbänden getragen . . . In der stationären medizinischen Versorgung befinden sich über 40 Prozent der Allgemeinen Krankenhäuser in freigemeinnütziger Trägerschaft." Der damit einhergehende hohe arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Stellenwert der Freien Wohlfahrtspflege wird deutlich, wenn man bedenkt, dass in diesem Bereich 1996 bereits rund 1,12 Millionen Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen beschäftigt waren, wobei Caritas und Diakonie die - mit Abstand - größten Wohlfahrtsverbände sind (siehe Graphik).

Wohlfahrtsverbände und ihre Mitgliedsorganisationen verfügen damit in sozialpolitisch wichtigen Domänen über ein interessenpolitisch wichtiges Repräsentationsmonopol und haben aufgrund ihrer dominanten Position als Leistungsanbieter einen nennenswerten Einfluss im Politik- und Gesetzgebungsprozess. Die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege sind kein homogener Block, sondern ein Kooperationsgefüge rechtlich eigenständiger Organisationen mit zum Teil divergierenden Interessen . Auf Bundes- und Landesebene vertreten die Spitzenverbände in erster Linie ihre verbandspolitischen Interessen im Politik- und Gesetzgebungsprozess. Die kommunalen Verbandsgliederungen hingegen sind vor allem Leistungsanbieter, zugleich aber auch in kommunalpolitisch relevanten Ausschüssen vertreten.

3. Interessenverbände

Für die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege gestaltet sich die Interessenaggregation nicht einfach, da die multiplen Interessen heterogener Mitgliedsorganisationen bei in der Regel machtpolitisch eher schwachen Spitzenverbänden die gemeinsame Interessenfindung, -repräsentanz und -durchsetzung gegenüber relativ homogenen sozialstaatlichen Akteuren erschwert. Die Spitzenverbände sind folglich darauf angewiesen, dass sie der Sozialstaat in ihrer Funktion als Spitzenverbände und verlässliche sozialstaatliche Verhandlungspartner mittels sozialrechtlicher Privilegien und finanziellen Ressourcen nachhaltig stärkt.

Mit der Übertragung öffentlicher Sozialaufgaben und entsprechender Entscheidungskompetenzen verleiht der Sozialstaat Wohlfahrtsverbänden in den übernommen Bereichen so etwas wie einen "öffentlichen Status" . Dieser besondere Status erleichtert es Wohlfahrtsverbänden, ihre Interessen in ihren jeweiligen Domänen durchzusetzen und ihre Mitgliedsorganisationen aus einer Position relativer Stärke auf die zwischen Spitzenverbänden und Sozialstaat erzielten politischen Verhandlungsergebnisse zu verpflichten. Aus einer gesellschaftspolitischen Perspektive betrachtet, können derartige Formen eines private interest government einerseits den Radius staatlicher Steuerung erweitern und gesellschaftliche Stabilität sicherstellen, andererseits aber auch zu Konflikten zwischen unzureichend legitimierten Privatinteressen und dem Gemeinwohl führen .

Im Rahmen ihrer Satzungsmacht können die Spitzenverbände selbst festlegen, was der Begriff "Freie Wohlfahrtspflege" bedeutet und wer zum "Club" dazugehört. So konnten die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege auf den Boom und die bisweilen massive Verbändekritik selbstorganisierter Initiativen, Gruppen und Vereine angesichts ihrer Satzungsmacht relativ gelassen reagieren und die neuen Initiativen auf die Möglichkeit der Mitgliedschaft im - weltanschaulich offenen und sich als Dachverband verstehenden - Paritätischen Wohlfahrtsverband verweisen. Um in den Genuss der politischer Einflussmöglichkeiten und öffentlichen Fördermittel der Freien Wohlfahrtspflege zu gelangen, war für viele selbstorganisierte Initiativgruppen der Beitritt zu einem Spitzenverband in der Regel unumgänglich. Einen letzten großen Erfolg ihrer Definitionsmacht konnten die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege bei den Verhandlungen über den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland erzielen. Der Bestand und die öffentliche Förderverpflichtung zugunsten der (westdeutschen) Institution der Freien Wohlfahrtspflege wurde in Art. 32 des Einigungsvertrages festgeschrieben und im Sinne einer rechtlichen Statussicherung auf die neuen Bundesländer ausgedehnt .

Für die Wohlfahrtsverbände schafft die fortschreitende Inkorporation in den Sozialstaat erhebliche Managementanforderungen, um eine Balance zwischen den Interessen der Mitgliedsorganisationen und den Forderungen sozialstaatlicher Akteure herzustellen . Unter den Bedingungen sozialstaatlichen Wachstums war diese Aufgabe bis Anfang der neunziger Jahre als ein Positivsummenspiel relativ leicht zu bewältigen. Angesichts stagnierender öffentlicher Sozialausgaben sehen sich die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege einerseits massiven Bestandssicherungsinteressen ihrer Mitgliedsorganisationen und andererseits forcierten sozialstaatlichen Konsolidierungsstrategien gegenüber. Die fragile Balance zwischen Mitgliederinteressen und sozialstaatlichen Anforderungen könnte dabei aus dem Gleichgewicht geraten und mit ihr würden die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege politischen Einfluss verlieren.

4. Dienstleistungsanbieter

Wohlfahrtsverbände unterscheiden sich aber nicht nur in ihrer Mitgliederstruktur von klassischen Interessenverbänden, denn Wohlfahrtsverbände sind in erster Linie nicht die Interessenvertreter ihrer Mitgliedsorganisationen, sondern Dienstleistungsorganisationen . In ihrer Funktion als Dienstleistungsanbieter sind sie sehr viel stärker als reine Interessenverbände in die staatliche Sozialpolitik eingebunden. Die Mehrzahl der von der Freien Wohlfahrtspflege erbrachten Aufgaben sind sozialgesetzlich vorgesehene Aufgaben, mit deren Erbringung freigemeinnützige Leistungsanbieter von öffentlichen Kostenträgern beauftragt werden. Damit sind Wohlfahrtsverbände nicht nur in den sozialstaatlichen Politik- und Gesetzgebungsprozess sondern - verbändepolitisch folgenreich - auch in die öffentliche Daseinsvorsorge einbezogen. Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Mitgliedsorganisationen verfügen damit einerseits über einen institutionalisierten politischen Einfluss und eine dauerhafte Ressourcenzufuhr, anderseits sind ihre politische Autonomie und Strategiefähigkeit durch diese doppelte Inkorporation in den Sozialstaat nachhaltig eingeschränkt. Im Unterschied etwa zu Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften können Wohlfahrtsverbände als Interessenverbände und Leistungsanbieter mit öffentlichem Auftrag in ihrem politischen Handlungsreservoir nicht einfach von Konsens- zu Konfliktstrategien übergehen. Bis Anfang der neunziger Jahre wurde der daraus resultierende Verlust interessenpolitischer Handlungsspielräume durch eine gesicherte Zufuhr öffentlicher Ressourcen überdeckt. Die Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege in die sozialstaatliche Leistungserbringung hat aber eben auch eine sukzessive Preisgabe verbandspolitischer Autonomie zur Folge .

5. Subsidiaritätspolitik

Der Erfolg der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege als politische Akteure und Dienstleistungsanbieter gründet in ihrer Inkorporierung in den Sozialstaat und ihrer rechtlichen Privilegierung. Deutlich wird die begünstigte Position der Freien Wohlfahrtspflege im sogenannten sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis zwischen Kostenträgern, Leistungsanbietern und Leistungsnehmer. Die öffentlichen Kostenträger haben sozialrechtlich garantierte Leistungsansprüche zu gewährleisten und beauftragten in der Vergangenheit bevorzugt Wohlfahrtsverbände mit der Leistungserbringung. Wohlfahrtsverbände wiederum erbrachten gegenüber den anspruchsberechtigten Bürgern Sachleistungen, deren Kosten vom öffentlichen Träger durch weitgehend kostendeckende Zuwendungen beglichen wurden. Somit wurden über die Mengen und Preise öffentlicher Sozialleistungen in bilateralen und wettbewerbsfreien Verhandlungen zwischen öffentlichen Kostenträgern und freigemeinnützigen Leistungsanbietern vereinbart. Eine derartige Verhandlungssituation war unter den Bedingungen eines expandierenden Sozialstaates für Wohlfahrtsverbände ein sicherer Wachstumspfad, wenngleich derartige Subventionen organisatorische Trägheit und Autonomieverluste nach sich ziehen können .

6. Verfassungs- und sozialrechtliche Privilegierung

Bereits mit dem Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung wurde der Bestand der Verbände der Freien Wohlfahrtspflege verfassungsrechtlich abgesichert. Dieser Bestandsschutz galt für die Kirchen und den ihnen angehörenden Organisationen, wie etwa die kirchlichen Wohlfahrtsverbände. Im Sinne einer rechtlichen Gleichstellung konnten sich auch die anderen nicht-kirchlichen Reichsspitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege auf diesen Bestandsschutz berufen. In den relevanten Sozialgesetzen, wie dem Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und der Reichsfürsorgepflichtverordnung (1924) - dem Vorläufergesetz des heutigen Bundessozialhilfegesetzes - wurde Wohlfahrtsverbänden als Leistungsanbietern ein bedingter Vorrang gegenüber öffentlichen Trägern eingeräumt und der Sozialstaat verpflichtete sich zugleich zu einer institutionellen Förderung der Reichsspitzenverbände.

Das Grundgesetz (GG) der Bundesrepublik Deutschland knüpft in Art. 7 GG in Verbindung mit Art. 140 GG an diese verfassungsrechtliche Tradition der Weimarer Republik an: Der Bestand und die Autonomie der kirchlichen Wohlfahrtsverbände Caritas und Diakonie wird verfassungsrechtlich garantiert, wobei sich auch die nicht-konfessionellen Spitzenverbände auf diesen Rechtsstatus berufen können. Im Gesetzgebungsprozess zum Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und zum Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG) war die christdemokratische Bundesregierung bestrebt, den bedingten Vorrang freigemeinnütziger Leistungsanbieter weiter zu stärken. Während in der Reichsfürsorgepflichtverordnung freigemeinnützigen Leistungsanbietern nur dann ein bedingter Vorrang eingeräumt wurde, wenn sie bereits über entsprechende Dienste und Einrichtungen verfügten, konnten freigemeinnützige Organisationen laut der 1962 in Kraft getretenen Fassung des BSHG dieses subsidiaritätspolitische Privileg bereits dann schon für sich in Anspruch nehmen, wenn sie ihre schlichte Bereitschaft zur Übernahme einer entsprechenden öffentlichen Aufgabe erklärten.

Diese rechtliche Privilegierung brachte die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege in eine relativ komfortable Situation, da sie als Institution öffentlich gefördert und bei der Erbringung öffentlicher Sozialaufgaben bevorzugt wurden. In der legendären Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahre 1967 zu den Kompetenzen öffentlicher Träger im Rahmen des neuen JWG, wurde die Bevorzugung freigemeinnütziger Jugendhilfeorganisationen gegenüber öffentlichen Leistungsanbeitern grundsätzlich bestätigt. Gleichwohl wurde in dieser Entscheidung darauf hingewiesen, dass es nicht um ein Betätigungsverbot zu Lasten öffentlicher Jugendhilfeträger, sondern um eine effektive Arbeitsteilung zwischen freigemeinnützigen Leistungsanbietern und öffentlichen Gewährleistungsträgern geht. Diese Vorstellung von einer funktionalen Arbeitsteilung fand auch Eingang in das 1975 in Kraft getretene Sozialgesetzbuch (SGB I). In § 17 SGB I wurden die öffentlichen Träger zur effektiven "Zusammenarbeit mit gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen" zum Wohle der Leistungsempfänger verpflichtet. Mit der Formulierung "gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen" deutet sich im SGB bereits eine Abkehr vom verbändezentrierten Subsidiaritätsverständnis an, die aber erst mit Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG) im Jahre 1990 konkrete Gestalt annahm: Dem KJHG zufolge sollen aus der gesamten Bandbreite freigemeinnütziger Leistungsanbieter, die von selbstorganisierten Gruppen bis hin zu Verbänden reicht, diejenigen bei der Erbringung öffentlicher Sozialaufgaben bevorzugt werden, die den fachpolitischen Leitorientierungen des KJHG am ehesten entsprechen .

Die Phase wohlfahrtsstaatlichen Wachstums bis Anfang der neunziger Jahre ist somit von einer verfassungs- und sozialrechtlichen Privilegierung der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihrer Mitgliedsorganisationen und einer entsprechenden institutionellen und leistungsbezogenen Förderung der Freien Wohlfahrtspflege durch öffentliche Träger gekennzeichnet. Eine derartige Privilegierung in Zeiten wohlfahrtsstaatlichen Wachstums kann folgenreich sein:

- Die Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden in die staatliche Sozialpolitik, die rechtliche Absicherung ihres Status, steigende öffentliche Sozialausgaben und entsprechend kontinuierlich wachsende Zuwendungen können auf seiten freigemeinnütziger Leistungserbringer das Entstehen einer Subventionsmentalität begünstigen und Innovationen verhindern .

- Unter der Voraussetzung, dass Wohlfahrtsverbände sowohl korporative als auch autonome Akteure sind, wäre davon auszugehen, dass sie diese günstigen Ausgangsbedingungen dazu nutzen, ihre spezifischen Organisationspotenziale und -profile weiter zu entwickeln.

III. Ende oder Wandel des Korporatismus?

1. Korporatistisches Modell?

Korporatistische Verhandlungen zwischen Staat und Verbänden sind konstitutiv für das deutsche Gesellschaftsmodell und galten bis in die achtziger Jahre hinein als ein Garant für den wirtschaftlichen Erfolg Deutschlands. Gleichwohl boten korporatistische Verhandlungsformen immer auch Anlässe zu Auseinandersetzungen. Aus einer demokratietheoretischen Perspektive stellt sich beispielsweise die Frage, ob es sich bei korporativen Akteuren um gemeinwohlorientierte Organisationen oder schlicht um unzureichend legitimierte Formen privater Einflussnahme handelt. Unter wirtschaftspolitischen Prämissen ist zu untersuchen, ob kooperative Akteure - etwa durch ihre Leistungen bei der gesellschaftlichen Konsensfindung - zur wirtschaftlichen Prosperität beitragen oder ob sie mit ihren machtpolitischen Vetomöglichkeiten nicht vielmehr wirtschaftliche Innovationen verhindern.

Seit Anfang der neunziger Jahre, das heißt nach der staatlichen Vereinigung und im Zuge der europäischen Integration, steht die Zukunft des deutschen Sozialstaatsmodells mit seiner starken Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden zur Diskussion. Mit der als Globalisierung beschriebenen Veränderung des Wirtschaftens wird in der deutschen politischen Rhetorik häufig das vermeintliche Ende nationalstaatlicher Politik und korporatistischer Verbandsformen beteuert. Die Phänomene der Globalisierung werden so zu handlungslimitierenden Sachzwängen stilisiert, obwohl man mit guten Gründen ebenso die neu gewonnenen Handlungsoptionen hervorheben könnte .

2. Staatliche Wettbewerbspolitik

In der hier interessierenden Sozialpolitik ist davon auszugehen, dass die veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen Auswirkungen auf die sozialpolitischen Entscheidungsspielräume haben, wobei sozialpolitische Entscheidungen im Kern aber nationale Entscheidungen bleiben werden. Die in der politischen Diskussion mit dem Begriff des "schlanken Staates" umschriebene Haushaltskonsolidierung und Begrenzung öffentlicher Aufgaben setzten dem bis Anfang der neunziger Jahre praktiziertem quantitativen Wachstum nationaler Sozialpolitik ein Ende . Seitdem dominieren kostenpolitische Überlegungen die sozialpolitische Diskussion und öffentliche Kostenträger sind bestrebt, ihre Ausgaben zu deckeln. Bei stagnierenden öffentlichen Sozialausgaben richtet sich das Augenmerk einer gestaltungsorientierten Sozialpolitik auf die Erschließung von Rationalisierungsreserven sowie vor allem auf eine Überprüfung des öffentlichen Aufgabenbestandes in quantitativer und qualitativer Hinsicht . Bei der Erschließung von Wirtschaftlichkeitsreserven und einer Prüfung des öffentlichen Aufgabenbestandes haben Wettbewerbsinstrumente eine Schlüsselfunktion. "Wett-bewerb" wird in den neunziger Jahren neben den klassisch hierarchischen Geboten und Verboten sowie korporatistischen Verhandlungen zur neuen Form staatlicher Politiksteuerung .

3. Vom rechtlich abgesicherten Status zu leistungsbezogenen Vereinbarungen

Bei den sozialrechtlichen Reformen des vergangenen Jahrzehnts stand der Gedanke der Wettbewerbspolitik im Vordergrund, insbesondere bei der Abschaffung der "wettbewerbsverzerrenden" Privilegierung der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege. Für die gesetzlichen Novellierungsvorhaben dienten die Wettbewerbsregelungen der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) vielfach als Vorlage. Die GKV ist der einzige Zweig des sozialen Sicherungssystems, für den ein politisch regulierter und sachlich begrenzter Wettbewerb zwischen Leistungsanbietern und auch zwischen Kostenträgern ein konstitutives Merkmal ist. Folglich sieht die GKV weder eine besondere institutionelle Förderung der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege vor, noch räumt sie ihnen einen bedingten Vorrang als Leistungsanbieter ein.

Die politisch gewollte Einführung der Pflegeversicherung (SGB XI) eröffnete dem Gesetzgeber die Chance, seine Wettbewerbsideen an wichtiger Stelle im sozialen Sicherungssystem zu verankern, - verbunden mit der Vorstellung, dass sich hieraus Impulse für eine entsprechende Novellierung anderer Sozialgesetze ergeben würden. In dem am 26. Mai 1994 im Bundesgesetzblatt veröffentlichten Pflegeversicherungsgesetz hat der Gesetzgeber seine wettbewerbspolitischen Vorstellungen gegenüber der Freien Wohlfahrtspflege unmissverständlich zum Ausdruck gebracht:

- "Freigemeinnützige und private Träger haben Vorrang gegenüber öffentlichen Trägern" (§ 11 Abs. 2 Satz 3 SGB XI)

- "Bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren geeigneten Pflegeeinrichtungen sollen die Versorgungsverträge vorrangig mit freigemeinnützigen und privaten Trägern abgeschlossen werden" (§ 72 Abs. 3 Satz 2 SGB XI).

Damit hat das Pflegeversicherungsgesetz in zweierlei Hinsicht in Anknüpfung an die GKV eine sozialrechtliche Pilotfunktion, nachdem entsprechende gesetzgeberische Absichten bei der Novellierung des BSHG im Jahre 1993 zunächst gescheitert waren. Erstens ziehen sich öffentliche Träger aus der konkreten Leistungserbringung weitgehend zurück und beschränken sich auf die Funktion des politisch verantwortlichen Gewährleistungsträgers. Zweitens verlieren Wohlfahrtsverbände ihren Status als privilegierte Leistungsanbieter und werden in einem Preis-Leistungs-Wettbewerb privatgewerblichen Anbietern gleichgestellt . Da die Deprivilegierung der Freien Wohlfahrtspflege im SGB XI relativ reibungslos vonstatten ging, sah sich der Gesetzgeber in seinem Vorhaben zur Änderung der entspechenden Regelungen des BSHG bestärkt. In der Neuregelung von § 93 BSHG wird freien Organisationen, d. h. den nun einander gleichgestellten freigemeinnützigen und privatgewerblichen Leistungsanbietern, ein unbedingter Vorrang im Bereich öffentlicher Sozialaufgaben eingeräumt. Um daran beteiligt zu werden, ist nicht mehr der rechtliche Status und die entsprechende ordnungspolitische Privilegierung einer Organisation entscheidend, sondern die Frage, ob zwischen dem zuständigen öffentlichen Träger und dem jeweiligen freien Leistungsanbieter eine Vereinbarung über Inhalt, Umfang und Qualität von Leistungen sowie die zu erstattenden Kosten geschlossen wurde. Vereinbarungen werden wiederum mit denjenigen freien Trägern abgeschlossen, die - im Wettbewerb mit anderen Anbietern - ein relativ preisgünstiges Leistungsangebot unterbreiten (§ 93 Abs. 1 Satz 3 BSHG) . Die sozialrechtliche Deprivilegierung der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege bzw. die Gleichstellung freigemeinnütziger und privatgewerblicher Leistungsanbieter fand im Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) ihren Abschluss. Mit dem Inkrafttreten der Neufassung von § 78 KJHG am 1. Januar 1999 wurden auch hier freigemeinnützige und privatgewerbliche Leistungsanbieter gleichgestellt und der Abschluss von Vereinbarungen - wie im SGB XI und im BSHG - zur unabdingbaren Kooperationsvoraussetzung erhoben. Während aber beim Pflegeversicherungsgesetz und beim BSHG eine günstige Preis-Leistungs-Relation zum wichtigsten Kriterium eines Vertragsabschlusses erhoben wird, weist das KJHG aufgrund seiner fachpolitischen Tradition auf die Notwendigkeit von Qualitätsvereinbarungen hin. Da es in den verschiedenen Bereichen personenbezogener sozialer Dienstleistungen keine allgemeingültigen und dauerhaften Qualitätsstandards gibt (und geben kann), wird erstmalig im KJHG auf den Prozesscharakter von Qualitätskriterien und die Notwendigkeit von Qualitätsentwicklungsvereinbarungen hingewiesen (§ 78 Abs. 1 KJHG) .

4. Der Anfang vom Ende des Korporatismus?

Die Institution der Freien Wohlfahrtspflege ist somit als institutioneller deutscher Sonderweg unter ökonomischen Wettbewerbs- und politischen Legitimationsdruck geraten. Die Finanzierung einer rechtlich privilegierten Wohlfahrtspflege mittels Zuwendungen bzw. Subventionen gilt mittlerweile als unwirtschaftlich und wettbewerbsverzerrend. Stattdessen ist das Spektrum zugelassener Leistungsanbieter im Bereich öffentlicher Sozialaufgaben auf alle freien Organisationen, insbesondere privatgewerbliche Anbieter, ausgeweitet und der neue Pluralismus freier Leistungsanbieter sogleich einem politisch regulierten Wettbewerb ausgesetzt worden. Ist diese Deprivilegierung der Freien Wohlfahrtspflege bzw. die Gleichsetzung von freigemeinnützigen und privatgewerblichen Leistungsanbietern unter kostenpolitisch motivierten Wettbewerbsbedingungen der Anfang vom Ende des Korporatismus in der Sozialpolitik? Tritt in der Sozialpolitik ein freier Wettbewerb an die Stelle korporatistischer Verhandlungen?

Zunächst einmal hat der Korporatismus in der Sozialpolitik - nicht zuletzt aufgrund seiner bis in die Weimarer Republik zurückreichenden Traditionen - zu einer Institutionalisierung des Verhältnisses zwischen Wohlfahrtsverbänden und Sozialstaat beigetragen. Die Beteiligung von Wohlfahrtsverbänden in politischen Entscheidungs- und Beratungsgremien sowie spezifische Förderprogramme zugunsten der Freien Wohlfahrtspflege auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene bringen diesen Sachverhalt nachhaltig zum Ausdruck. Derartige institutionelle Entwicklungen sind nicht einfach qua politischer Entscheidungen und rechtlicher Regelungen zu beenden, sondern allenfalls schrittweise zu verändern.

Unter den Bedingungen eines langsamen institutionellen Wandels haben politisch etablierte und betriebswirtschaftlich betrachtet ressourcenstarke Wohlfahrtverbände ausgesprochen günstige Ausgangspositionen. So sind die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Mitgliedsorganisationen - im Unterschied zu privatgewerblichen Unternehmen - institutionell geregelt in den Politik- und Gesetzgebungsprozess eingebunden und als Leistungsanbieter verfügen sie in relevanten Teilbereichen sozialer Dienste, etwa für Kranke, Alte, Behinderte, Sozialhilfeberechtigte sowie Kinder und Jugendliche, immer noch über verbandliche Domänen. Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege nehmen am neuen Pluralismus und Wettbewerb freier Leistungsanbieter als korporative und ressourcenstarke Akteure teil. Gleichwohl wäre eine Strategie des "Weiter so" angesichts der gravierenden ordnungs- und sozialrechtlichen Änderungen kontraproduktiv, da sie die notwendige Bereitschaft zum Lernen und für organisatorische Veränderungen unterbinden würde . Ein politisch regulierter Wettbewerb sowie Leistungs-, Kosten- und vor allem Qualitätsvereinbarungen eröffnen ressourcenstarken korporativen Akteuren eben auch neuartige Gestaltungsspielräume, die es zu nutzen gilt.

Internetverweise des Autors:

Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: www.bagfw.de;

Arbeiterwohlfahrt: www.awo.org;

Deutscher Caritasverband: www.caritas.de;

Deutsches Rotes Kreuz: www.rotkreuz.de;

Diakonisches Werk: www.diakonie.de;

Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband: www.paritaet.org

Fussnoten

Fußnoten

  1. Vgl. Jens Alber, Soziale Dienstleistungen. Die vernachlässigte Dimension vergleichender Wohlfahrtsstaat-Forschung, in: Karlheinz Bentele/Bernd Reissert/Roland Schettkat (Hrsg.), Die Reformfähigkeit von Industriegesellschaften, Frankfurt am Main - New York 1995, S. 277-293.

  2. Vgl. Klaus von Beyme, Interessengruppen in der Demokratie, München 1970.

  3. Vgl. ebd.

  4. Vgl. Thomas Ellwein, Die großen Interessenverbände und ihr Einfluss, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 48/73, S. 22-38.

  5. Vgl. Peter Raschke, Vereine und Verbände. Zur Organisation von Interessen in der Bundesrepublik Deutschland, München 1978.

  6. Vgl. Rolf G. Heinze/Thomas Olk, Die Wohlfahrtsverbände im System sozialer Dienstleistungsproduktion. Zur Entstehung und Struktur der bundesrepublikanischen Verbändewohlfahrt, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 33 (1981) 1, S. 94-114.

  7. Vgl. Michael N. Ebertz/Josef Schmid, Zum Stand der Wohlfahrtsverbändeforschung, in: Caritas, 88 (1987) 6, S. 289-313; Thomas Olk, Wohlfahrtsverbände und sozialwissenschaftliche Forschung, in: Theorie und Praxis der sozialen Arbeit, 38 (1987) 6, S. 202-213.

  8. Vgl. Christoph Sachße, Verein, Verband und Wohlfahrtsstaat: Entstehung und Entwicklung der "dualen" Wohlfahrtspflege, in: Thomas Rauschenbach/ders./Thomas Olk (Hrsg.), Von der Wertgemeinschaft zum Dienstleistungsunternehmen. Jugend- und Wohlfahrtsverbände im Umbruch, Frankfurt am Main 1995, S. 123-149. Der Begriff der Freigemeinnützigkeit verweist darauf, dass es sich um Organisationen handelt, die steuerlich klar definierte gemeinnützige Zwecke verfolgen, was - im Sinne einer politischen Begünstigung - eine eingeschränkte Steuerpflichtigkeit zur Folge hat.

  9. Vgl. Josef Schmid, Wohlfahrtsverbände in modernen Wohlfahrtsstaaten. Soziale Dienste in historisch-vergleichender Perspektive, Opladen 1996.

  10. Vgl. Susanne Angerhausen/Holger Backhaus-Maul/Claus Offe/Thomas Olk/Martina Schiebel, Überholen ohne einzuholen. Freie Wohlfahrtspflege in Ostdeutschland, Opladen 1998.

  11. Vgl. Wolfgang Streeck, Deutscher Korporatismus: Gibt es ihn? Kann er überleben?, in: ders. (Hrsg), Korporatismus in Deutschland. Zwischen Nationalstaat und Europäischer Union, Frankfurt am Main - New York 1999, S. 13-40; Walter Reese-Schäfer, Am Ausgang des korporatistischen Zeitalters. Ist die Theorie des Neokorporatismus inzwischen überholt?, in: Gegenwartskunde, 45 (1996) 3, S. 323-336.

  12. Vgl. K. von Beyme (Anm. 2).

  13. Vgl. Wolfgang Streeck, Staat und Verbände: Neue Fragen. Neue Antworten?, in: ders. (Hrsg), Korporatismus in Deutschland. Zwischen Nationalstaat und Europäischer Union, Frankfurt am Main - New York 1999, S. 280-309.

  14. Vgl. Niklas Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, München 1981.

  15. Vgl. Roland Czada, Konjunkturen des Korporatismus: Zur Geschichte eines Paradigmenwechsels in der Verbändeforschung, in: Wolfgang Streeck (Hrsg.), Staat und Verbände, Opladen 1994, S. 37-64.

  16. Vgl. R. Czada (Anm. 15); Bernhard Weßels, Die deutsche Variante des Korporatismus, in: Max Kaase/Günther Schmid (Hrsg.), Eine lernende Demokratie. 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1999. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von Bernhard Weßels in diesem Heft.

  17. Vgl. Helmut Wiesenthal, Die konzertierte Aktion im Gesundheitswesen, Frankfurt am Main - New York 1981.

  18. Vgl. R. G. Heinze/T. Olk (Anm. 6).

  19. Vgl. Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (Hrsg.), Gesamtstatistik der Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, Bonn 1997, S. 8.

  20. Vgl. ebd., S. 7; Eberhard Goll, Die freie Wohlfahrtspflege als eigener Wirtschaftsfaktor. Theorie und Empirie ihrer Verbände und Einrichtungen, Baden-Baden 1991; Thomas Rauschenbach/Matthias Schilling, Die Dienstleistenden: Wachstum, Wandel und wirtschaftliche Bedeutung des Personals in Wohlfahrts- und Jugendverbänden, in: Thomas Rauschenbach/Christoph Sachße/Thomas Olk (Hrsg.), Von der Wertgemeinschaft zum Dienstleistungsunternehmen. Jugend- und Wohlfahrtsverbände im Umbruch, Frankfurt am Main 1995, S. 321-355.

  21. Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (www.bagfw.de); Arbeiterwohlfahrt (www.awo.org); Deutscher Caritasverband (www.caritas.de); Deutsches Rotes Kreuz (www.rotkreuz.de); Diakonisches Werk (www.diako-nie.de); Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (www.pa-ritaet.org).

  22. Vgl. Claus Offe, The Attribution of Public Interest Groups: Observations on the West German Case, in: Suzanne Berger (Hrsg.), Organizing Interests in Western Europe, Cambridge u. a. 1981, S. 123-158.

  23. Vgl. Wolfgang Streeck/Philippe C. Schmitter, Gemeinschaft, Markt, Staat - und Verbände?, in: Journal für Sozialforschung, 25 (1985) 2, S. 133-157.

  24. Vgl. Claus Offe, Korporatismus als System nichtstaatlicher Makrosteuerung?, in: Geschichte und Gesellschaft, 10 (1984) 2, S. 234-256; Renate Mayntz (Hrsg.), Verbände zwischen Mitgliederinteressen und Gemeinwohl, Gütersloh 1992.

  25. Vgl. S. Angerhausen u. a. (Anm. 10).

  26. Vgl. Wolfgang Streeck, Vielfalt und Interdependenz. Überlegungen zur Rolle intermediärer Organisationen in sich ändernden Umwelten, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 39 (1987) 2, S. 452-470.

  27. Vgl. Holger Backhaus-Maul/Thomas Olk, Von Subsidiarität zu "outcontracting": Zum Wandel der Beziehungen von Staat und Wohlfahrtsverbänden in der Sozialpolitik, in: Wolfgang Streeck (Hrsg.), Staat und Verbände, Opladen 1994, S. 100-135; Rolf G. Heinze/Josef Schmid/Christoph Strünck, Zur Politischen Ökonomie der sozialen Dienstleistungsproduktion, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 49 (1997) 2, S. 242-271.

  28. Vgl. Volker Neumann, Freiheitsgefährdung im kooperativen Sozialstaat. Rechtsgrundlagen und Rechtsformen der Finanzierung der freien Wohlfahrtspflege, Köln u. a. 1992.

  29. Vgl. Volker Neumann, Subventionen oder Leistungsentgelte? - Drei Anmerkungen zum Leistungserbringungsrecht des SGB VIII, in: Beiträge zum Recht der sozialen Dienste und Einrichtungen, (1996) 31, S. 42-60.

  30. Vgl. Johannes Münder u. a., Frankfurter Lehr- und Praxiskommentar zum KJHG/SGB VIII, Münster 1998.

  31. Vgl. Wolfgang Seibel, Funktionaler Dilettantismus. Erfolgreich scheiternde Organisationen im "Dritten Sektor" zwischen Markt und Staat, Baden-Baden 1992.

  32. Vgl. Helmut Wiesenthal, Globalisierung als Epochenbruch - Maximaldimensionen eines Nichtnullsummenspiels, in: Gert Schmidt/Rainer Trinczek (Hrsg.), Globalisierung. Ökonomische und soziale Herausforderungen am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, Baden-Baden 1999, S. 503-533.

  33. Vgl. Roderich Kuhlbach/Norbert Wohlfahrt, Modernisierung der öffentlichen Verwaltung? Konsequenzen für die freie Wohlfahrtspflege, Freiburg 1996.

  34. Vgl. Holger Backhaus-Maul, Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland, in: Ulli Arnold/Bernd Maelicke (Hrsg.), Lehrbuch der Sozialwirtschaft, Baden-Baden 1998, S. 40 ff.

  35. Vgl. grundlegend Renate Mayntz, Politische Steuerung: Aufstieg, Niedergang und Transformation einer Theorie, in: Klaus von Beyme/Claus Offe (Hrsg.), Politische Theorien in der Ära der Transformation, Opladen 1995, S. 148-168; siehe auch Holger Backhaus-Maul/Thomas Olk, Verhandeln und Kooperieren versus autoritative Politik - Regieren im Beziehungsgeflecht zwischen Staat und Drittem Sektor in der Sozialpolitik, in Ulrich Hilpert/Everhard Holtmann (Hrsg.), Regieren und intergouvernementale Beziehungen, Opladen 1998, S. 127-146.

  36. Vgl. Thomas Klie/Utz Kramer (Hrsg.), Soziale Pflegeversicherung, Baden-Baden 1998.

  37. Vgl. Ulrich A. Birk u. a., Bundessozialhilfegesetz, Baden-Baden 1998.

  38. Vgl. Reinhard Wiesner (Hrsg.), SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe, München 2000.

  39. Vgl. Berthold Becher, Die Verbände der freien Wohlfahrtspflege vor dem Zwang zur Neupositionierung: Strategisches Management und Organisationsentwicklung, in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, 76 (1996) 6, S. 178-185; Wolfgang Klug, Wohlfahrtsverbände zwischen Markt, Staat und Selbsthilfe, Freiburg 1997; Frank Loges, Entwicklungstendenzen der Freien Wohlfahrtspflege, Freiburg 1994; Thomas Olk, Gegenwart gestalten, um Zukunft zu gewinnen! Verbandspolitische Strategien für die Freie Wohlfahrtspflege, in: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit, 50 (1999) 4, S. 123-130, Lutz Worch (Hrsg.), Auf dem Weg zu einer pluralistischen Gesellschaft - Aktuelle Tendenzen im Verhältnis zwischen Staat, Markt und Wohlfahrtsverbänden, Berlin 1999.

Dipl.-Soziologe, Mag. rer. publ., geb. 1960; wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Martin-Luther-Universität Halle.

Anschrift: Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Franckeplatz 1, Haus 6, 06110 Halle
E-Mail: backhaus-maul@paedagogik.uni-halle.de

Veröffentlichungen u. a.: (Hrsg.) Von der Sozialhilfe in die Erwerbsarbeit. Die "Welfare Reform" in den USA als Vorbild?, Frankfurt am Main 1999; (Hrsg. zus. mit Gisela Jakob, Thomas Olk und Olaf Ebert) Bürgerschaftliches Engagement in Ostdeutschland. Potentiale und Perspektiven, Opladen 2000 (i. E.).