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Organisierte Interessen in Deutschland

Korporatismus - Verbände Editorial Vom Korporatismus zum Lobbyismus? Organisierte Interessen in Deutschland Die Entwicklung des deutschen Korporatismus Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure

Organisierte Interessen in Deutschland Entwicklungstendenzen, Strukturveränderungen und Zukunftsperspektiven

Werner Reutter

/ 19 Minuten zu lesen

Warum werden hierzulande Rolle und Bedeutung organisierter Interessen kontrovers diskutiert? Zumeist sind Verallgemeinerungen nur bedingt möglich, da die Interessengruppenforschung sehr unübersichtlich ist.

Einleitung

Organisierter Interessenvertretung werden nicht selten vorwiegend negative Wirkungen zugeschrieben. Verbände würden notwendige Veränderungen blockieren, weil ihre Beteiligung an politischen Entscheidungsprozessen und die damit verknüpfte Kompromissbildung allenfalls marginale Veränderungen erlaubten und notwendige Strukturreformen ausschlössen. Gleichzeitig unterminiere Verbandsmacht das politische Gleichheitsversprechen liberaler Demokratie, das in dem Postulat one man one vote einen wirkungsmächtigen Ausdruck gefunden hat. Organisationsmacht von Verbänden und Interessengruppen beruhe dagegen auf Handlungsmacht und gesellschaftlichen Ressourcen, die ungleich verteilt seien und dieses Postulat tendenziell in Frage stellten. Schließlich fehle verbandlicher Einflussnahme auch ein Verfahren, das, ähnlich wie Wahlen, zu einer grundsätzlichen Legitimation ihrer Entscheidungsträger und ihrer Politik führen könnte . Nicht wenige forderten daher eine gesetzliche Grundlage, um den politischen Einfluss von Verbänden zu beschränken und deren binnenorganisatorische Strukturen zu "demokratisieren". Wie Parteien sollten Verbände "konstitutionalisiert" werden .

Mit diesem - hier nur wenig zugespitzten - Negativbild übermächtiger, undemokratischer und gemeinwohlgefährdender Verbände kontrastiert die ebenso pointierte Auffassung, dass Interessenorganisationen Träger und Initiatoren des politischen und sozialen Wandels sind und Legitimationsdefizite territorialer, parlamentarischer Repräsentation ausgleichen könnten. Interessenorganisationen erbringen danach wichtige Integrations-, Vermittlungs- und Steuerungsleistungen für das politische System . Sie verfügen über ein eigenständiges Legitimationspotenzial, können zur Akzeptanz und Durchsetzung allgemeinverbindlicher Entscheidungen beitragen und sind die sozialen Orte, in denen das zivilgesellschaftliche "soziale Kapital" angesiedelt ist und reproduziert wird, das für Bestand und Funktionsfähigkeit von liberal-demokratischen Systemen als unerlässlich gilt .

Zurückzuführen sind diese ebenso konträren wie verbreiteten Einschätzungen unter anderem darauf, dass häufig Teile für das Ganze genommen werden. Beispielsweise stehen in der korporatismustheoretisch inspirierten Interessengruppenforschung zumeist gesellschaftliche Großorganisationen im Vordergrund . Allerdings bilden gesellschaftliche Großorganisationen nur einen Ausschnitt der bundesdeutschen Interessenlandschaft und sind schon deshalb nicht repräsentativ für das System organisierter Interessen, weil sie groß und einflussmächtig sind. Häufig werden auch besonders markante Einflussnahmen auf politische Entscheidungsprozesse herangezogen, um daraus allgemeine Thesen vom "Gewerkschafts-", "Unternehmer-" oder schlicht "Verbändestaat" abzuleiten .

Das mag - wie Ulrich von Alemann nicht zu Unrecht kritisiert - auf "mangelndes Methodenbewusstsein" von Teilen der Interessengruppenforschung und deren Hang zu "theoriegesättigten Dachkonstruktionen" verweisen . Es macht aber auch deutlich, dass die Forschung über Interessengruppen, über den Dritten Sektor oder über zivilgesellschaftliche Vereinigungen eine unübersichtliche Untersuchungslandschaft mit differenzierten Themenfeldern zu bearbeiten hat, was Verallgemeinerungen nur bedingt und unter Vorbehalt erlaubt. Dies ist zu berücksichtigen, wenn im Weiteren versucht wird, einen Überblick über organisierte Interessen in der Bundesrepublik Deutschland zu geben . Zuerst wird dafür die häufig vernachlässigte zivilgesellschaftliche Bedeutung organisierter Interessen und Vereinigungen skizziert. Auf dieser Grundlage werden aktuelle binnenorganisatorische Entwicklungslinien von Interessenorganisationen sowie grundlegende Aspekte der Beziehung zwischen Verbänden und Staat diskutiert.

I. Zivilgesellschaftliche Bedeutung und Strukturveränderungen

Der Begriff "organisierte Interessen" schließt latente Interessen ebenso aus wie kollektives Handeln, das auf informellen Beziehungen beruht und/oder nur diskontinuierlichen und spontanen Charakter besitzt (wie es teilweise für neue soziale Bewegungen als typisch gilt). Im empirischen Einzelfall ist dies sicherlich nicht immer leicht abzugrenzen. Doch steckt hinter dieser Differenzierung nicht nur der Versuch, den Untersuchungsgegenstand der Interessengruppenforschung sozialwissenschaftlich einigermaßen trennscharf zu bestimmen. Vielmehr manifestiert sich in der verbandlichen, auf Dauer gestellten Organisation eine Entwicklungsdynamik, da Formalisierung und Organisierung zur Verstetigung und Kanalisierung von kollektivem Handeln beitragen können. Hinzu kommt, dass darin auch "unpolitische", zivilgesellschaftliche Vereinigungen (wie Fußball- und Musikvereine, Tanzclubs oder Kegelvereine) eingeschlossen sind . Auch sie können zur gesellschaftlichen Integration beitragen, die kollektive Wohlfahrt steigern und die Funktionsfähigkeit der liberalen Demokratie unterstützen.

Allerdings greifen gesellschaftliche Großverbände ebenso auf Mittel der "Vergemeinschaftung" (Max Weber) zurück, die nicht unmittelbar der Realisierung primärer, materieller Verbandszwecke oder der ausschließlichen Repräsentation von Interessen gegenüber dem politischen System dienen. Neben Kollektivgütern und individuellen Dienstleistungen, mit denen sich freiwillige Mitgliedschaft in Verbänden "zweckrational" erklären lässt, sind die Präsenz "vor Ort", der unmittelbare persönliche Kontakt in Versammlungen, die Ehrung von langjährigen und besonders engagierten Mitgliedern oder andere Formen sozialer Integration Instrumente, um ein Gefühl der "Zusammengehörigkeit" zu erzeugen oder zu bestärken . Das wusste schon Alexis de Tocqueville, der in "politischen Assoziationen" zivilgesellschaftliche Strukturen sah, die der sozialen Selbstregulierung dienen und einer "Tyrannei der Mehrheit" vorbeugen sollten . Damit werden zivilgesellschaftliche, binnenorientierte Assoziationen ebenso zu einem "Basiselement der Demokratie" wie Verbände, die vorwiegend versuchen, Mitgliederinteressen gegenüber Dritten durchzusetzen.

In Deutschland organisieren sich Menschen dabei keineswegs wesentlich häufiger als in vielen anderen Gesellschaften, das Klischee von der deutschen "Vereinsmeierei" ist mithin zumindest zu relativieren. So gaben 1990 57 Prozent der Befragten in Deutschland an, einem Verein oder Verband anzugehören, eine zwar durchaus beachtliche, aber keineswegs außergewöhnlich hohe Organisationsneigung, die beispielsweise von den Dänen und den Niederländern noch übertroffen wurde, von denen 86 bzw. 75 Prozent sagten, Mitglied in einem Verein oder Verband zu sein . Ebenso wenig wie das Klischee von der "Vereinsmeierei" sind aber auch gegenteilige Thesen zutreffend, die aus theoretisch begründeten Organisationshemmnissen prinzipielle Strukturschwächen und Funktionsdefizite des Systems organisierter Interessen ableiten. Angeführt werden zum Beispiel die ungleiche "Organisations- und Konfliktfähigkeit" von Interessen, das sogenannte "Trittbrettfahrerproblem" oder Individualisierungs- und Modernisierungsprozesse, die die Grundlagen für organisierte Solidarität und funktionale Interessenvermittlung grundsätzlich in Frage stellen oder erodieren lassen .

Empirisch wird dies häufig mit dem zu beobachtenden Mitgliederverlust vor allem von Großorganisationen belegt, die zudem Funktionsdefizite aufweisen. Das "Aussterben der Stammkunden" und die Auflösung "sozialmoralischer Milieus" sind für Gewerkschaften ebenso ein Problem wie für Wohlfahrtsverbände oder Kirchen . Nun soll keineswegs bestritten werden, dass insbesondere gesellschaftliche Großorganisationen Funktionsschwächen besitzen und teilweise unter einem kontinuierlichen Mitgliederverlust leiden. Doch lässt sich daraus noch keineswegs das Ende dieser Verbände oder eine Krise des Systems organisierter Interessenvermittlung prognostizieren.

Weder hat die Organisationsneigung im Zeitablauf signifikant abgenommen noch findet die häufige Klage, dass ehrenamtliches Engagement im Schwinden begriffen wäre , generell Bestätigung. Nahrung erhält die Klage über nachlassendes ehrenamtliches Engagement vor allem, weil einzelne Großverbände davon besonders betroffen sind und weil das "Angebot" an ehrenamtlich Tätigen langsamer zugenommen hat als die "Nachfrage" der Vereine und Verbände. Folgt man einschlägigen Umfragen, zeigt sich sogar, dass in Westdeutschland die Zahl der Ehrenamtlichen seit den sechziger Jahren um fast das Vierfache gestiegen ist . Hinzu kommt, so stellte die Bundesregierung 1995 fest, dass sich ein "Strukturwandel" bei ehrenamtlichen Tätigkeiten abzeichnet: Danach geht die Neigung zu dauerhaften Bindungen und Verpflichtungen zurück und wird ersetzt durch kurzzeitige, projektbezogene und lokale ehrenamtliche Engagements. "Dieser Strukturwandel beweist: Individualität und Solidarität schließen sich gegenseitig nicht aus. Es besteht keine generelle Scheu gegenüber ehrenamtlichem Engagement, jedoch gehen der Übernahme von Verantwortung heute verstärkt Willensbildungs-, Abwägungs- und Entscheidungsprozesse voraus."

Die Neigung, sich aktiv am Vereinsleben zu beteiligen und ehrenamtliche Funktionen zu übernehmen, variiert darüber hinaus nach Organisationstyp und -ebene. Insbesondere gesellschaftliche Großorganisationen können nur ein vergleichsweise geringes Mitgliederpotenzial für ehrenamtliche (und vor allem überregionale) Aufgaben mobilisieren. Dem entspricht, dass sie verstärkt versuchen, durch Beteiligungsangebote und durch dezentrale, lokal und zeitlich befristete Kampagnen die Mitgliedsbindung zu erhöhen und ihre Mobilisierungsfähigkeit zu stärken (siehe Tabelle 1).

Gleichzeitig lässt sich feststellen, dass die Zahl der eingetragenen Vereine in (West-)Deutschland zwischen 1960 und 1990 kontinuierlich von 88 572 auf rd. 286 000 gestiegen ist. Das bedeutet, dass 1960 ca. 160 eingetragene Vereine auf 100 000 Einwohner kamen, während dies 1990 474 Vereine waren , wobei natürlich zu berücksichtigen ist, dass die Vereinsdichte sektoral und regional variiert. Das ist durchaus auch ein Indiz dafür, dass innerhalb des Systems organisierter Interessen eine Pluralisierung und ein Strukturwandel stattfinden, die durch gesellschaftliche Wandlungsprozesse verursacht sind.

Bestätigung findet diese These in einer Studie von Martin Sebaldt, der auf Grundlage der Lobbylisten des Deutschen Bundestages untersucht hat, ob und inwieweit sich der "organisierte Pluralismus" seit 1974 gewandelt hat. Sebaldt kommt zu dem Ergebnis, dass das Spektrum der registrierten Verbände wichtige soziale und politische Konfliktstrukturen widerspiegelt und - zeitverzögert - gesellschaftlichen Veränderungen folgt. So stieg der Anteil der Interessenorganisationen, die sich der "Dienstleistungsgesellschaft" zuordnen lassen, an allen in der Lobbyliste registrierten Verbänden von 61,7 Prozent (1974) auf 71,3 Prozent (1994), wobei zu beachten ist, dass die Gesamtzahl aller gemeldeten Verbände von 635 (1974) auf 1 572 (1994) ebenfalls deutlich zugenommen hat. Ähnliches gilt für Verbände, die Interessen der "Risikogesellschaft" vertreten; in diesem Sektor ist, so Sebaldt, sogar ein "Entwicklungsboom" festzustellen .

Nun lassen sich solche Befunde keineswegs ohne weiteres verallgemeinern und zu der These zuspitzen, dass organisierte Interessenvertretung reibungslos funktionieren würde und sich alle gesellschaftlichen Interessen in gleicher oder ausreichender Weise organisieren und vertreten ließen. Im Gegenteil: Insbesondere gesellschaftlich marginalisierte Gruppen - wie etwa Obdach- oder Arbeitslose - weisen systematische und dauerhafte Vertretungsschwächen auf. Diese Benachteiligungen sind jedoch weniger oder gar ausschließlich auf häufig angeführte Ursachen wie die "Allgemeinheit" der zu vertretenden Interessen oder Individualisierungsprozesse zurückzuführen. Wichtig für die Organisations- und Konfliktfähigkeit von Interessen scheinen vielmehr schichtenspezifische Faktoren (wie Bildung) und die Verfügung über (vor allem finanzielle) Ressourcen der Gruppenmitglieder . Unbeschadet dieser verfestigten Funktionsdefizite zeigt sich jedoch, dass sich die gesellschaftlichen Voraussetzungen für organisierte Interessenvertretung in den letzten Jahren keineswegs grundsätzlich verschlechtert haben. Vielmehr zeichnet sich ein Strukturwandel ab, der sowohl einzelne Verbände als auch das System organisierter Interessen insgesamt erfasst, ohne dass dies eines der Grundprobleme intermediärer Interessenvermittlung, die Konflikt- und Einflussschwäche spezifischer gesellschaftlicher Gruppen, beseitigen konnte.

II. Binnenorganisatorische Entwicklungen

Die Interessengruppenforschung hat, wie erwähnt, die zivilgesellschaftlichen Dimensionen von Verbänden und Vereinigungen weitgehend vernachlässigt. Im Zentrum der sozialwissenschaftlichen Forschung über funktionale Interessenvermittlung standen Verbände, die als intermediäre Organisationen Vermittlungsleistungen zwischen Gesellschaft und Staat erbringen und folglich unterschiedliche und nicht selten konfligierende Funktionsanforderungen erfüllen müssen. Wolfgang Streeck und Philippe C. Schmitter haben dabei zwischen "Mitgliedschafts-" und "Einflusslogik" unterschieden , die in ihren jeweiligen Ausprägungen strukturbildend für Interessenverbände wirken und die Wolfgang Streeck für "letztendlich nicht kompatibel" hält. Allerdings sind eindeutige und allgemeingültige Schlussfolgerungen über den Zusammenhang von Partizipationsmöglichkeiten von Mitgliedern in und der Handlungsfähigkeit von Interessenverbänden nur eingeschränkt möglich. Auch wenn die Faustregel "je größer die Organisation, desto geringer der Einfluss von Mitgliedern" in einer Reihe von Untersuchungen bestätigt wurde, hat dies, wie erwähnt, die Neigung, sich zu organisieren und sich am Gruppenleben zu beteiligen, bisher nicht prinzipiell in Frage gestellt . Dazu hat beigetragen, dass Verbände zunehmend versuchen, die Beteiligung von potenziellen und/oder angeschlossenen Mitgliedern aktiv zu fördern.

Keineswegs im Widerspruch zu diesen Integrationsbemühungen und der Dezentralisierung von Organisationsstrukturen stehen Rationalisierungs- und Professionalisierungsbemühungen von Vereinen und Verbänden. Einnahmeverluste, Mitgliederrückgänge, technologischer Wandel, die Pluralisierung der Organisationslandschaft etc. zwingen vielfach zu einem ökonomischen Mitteleinsatz und zu einer Flexibilisierung des Organisationsapparates. Organisatorische Umstrukturierungen gehören daher in der Zwischenzeit zum Alltag vieler Großverbände. Gleichzeitig wird versucht, mit dem Aufbau dauerhafter Kooperationsbeziehungen zwischen Verbänden und/oder Fusionen administrativen Doppelaufwand zu vermeiden, die politische Handlungsfähigkeit zu stärken und Leistungen für Mitglieder zu verbessern.

Viele gesellschaftliche Großorganisationen erwiesen sich denn auch als durchaus anpassungs- und reformfähig. Gewerkschaften unternahmen Programm- und Strukturreformen, die auch früher schwer vorstellbare Zusammenschlüsse (wie etwa bei der geplanten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di) umfassten. Ähnlich reagierten Arbeitgeber- und Unternehmerverbände, die mit einer veränderten Tarifpolitik, mit neuen Aufnahmebedingungen, der Etablierung von Arbeitgeberverbänden ohne Tarifbindung etc. internen Konflikten und zuletzt häufiger vorkommenden Austritten zu begegnen suchten. Ebenso konnten sich Wohlfahrtsverbände als dominierende Anbieter sozialer Dienstleistungen behaupten, obwohl sozialpolitische Reformen ihre frühere Monopolstellung in Frage stellten .

Begleitet werden solche Strukturreformen häufig von einer Professionalisierung vor allem von klientel- und mitgliederbezogenen Bereichen. Nach Helmut K. Anheier stiegen in den alten Bundesländern zwischen 1961 und 1990 die Beschäftigten im sogenannten Dritten Sektor, der alle Organisationen umfasst, die weder dem Staat noch dem Markt zuzuordnen sind, um knapp 300 Prozent von 0,42 Millionen auf ca. 1,26 Millionen, während die Gesamtbeschäftigtenzahlen zwischen 1960 und 1990 lediglich um 12 Prozent wuchsen (siehe Tabelle 2). Das ist unter anderem auf eine fachliche Kompetenz erfordernde Verrechtlichung vieler Bereiche und auf eine staatliche Alimentierung von verbandlichen Funktionen oder Dienstleistungen zurückzuführen.

Auch wenn zwischen den Bereichen beträchtliche Unterschiede existieren, lässt sich konstatieren, dass sich binnenorganisatorisch weitreichende Anpassungsprozesse und Versuche bemerkbar machen, sich auf veränderte Rahmenbedingungen einzustellen. Dezentralisierungsprozesse einschließlich lokal und zeitlich befristeter Beteiligungsangebote an Mitglieder einerseits sowie Rationalisierungs- und Professionalisierungstendenzen in Verbänden und Vereinen andererseits sind Reaktionen auf die gesellschaftlichen Veränderungen. Verbände und Vereinigungen sind also durchaus in der Lage, ihre eigenen Bestands- und Handlungsvoraussetzungen zu beeinflussen.

III. Organisierte Interessen und der Staat

Noch immer beschreibt die von Theodor Eschenburg in den fünfziger Jahren beschworene Gefahr von der "Herrschaft der Verbände" einen wichtigen inhaltlichen Bezugspunkt für die deutsche Interessengruppenforschung (auch wenn Eschenburg die Gefahr mit einem Fragezeichen versehen hat). Eschenburg war keineswegs alleine mit seiner Auffassung , dass die Macht der Verbände die parlamentarische Demokratie gefährden, die staatliche Handlungsfähigkeit beeinträchtigen und die Realisierung des Gemeinwohls behindern würde. Nicht selten steht dabei die These im Vordergrund, dass zwischen territorialer und funktionaler Interessenvermittlung eine Konkurrenzbeziehung existiert und gesellschaftliche Einflussnahme auf staatliche Entscheidungen die Gemeinwohlverpflichtung öffentlicher Amtsträger in Frage stellt.

Gegen diese These einer "Herrschaft der Verbände" spricht schon, dass sie Interessenorganisationen auf ihre Beteiligung an politischen Entscheidungsprozessen und ihre Präsenz im politischen System verkürzt und sie damit die beschriebene zivilgesellschaftlichen Funktionen von Verbänden und Vereinigungen außer Acht lässt. Darüber hinaus wurde insbesondere im Rahmen der korporatismustheoretischen Diskussion herausgearbeitet, dass Verbände zur Akzeptanz politischer Programme beitragen und öffentliche Aufgaben erfüllen können . Auch wenn die Bundesrepublik Deutschland nie zu den stark korporatistischen Ländern gezählt wurde, ist unbestritten, dass Verbände und privatrechtliche Vereinigungen in diversen Politikfeldern an der Formulierung und Umsetzung von Politik mitwirken. Das gilt für die Zulassung von Kraftfahrzeugen zum Straßenverkehr ebenso wie für die Durchführung der Pflegeversicherung, der Konfliktberatung bei Schwangerschaftsabbrüchen oder in der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik, um nur einige Beispiele anzuführen, in denen Verbände und Interessenorganisationen öffentliche Aufgaben übernommen und damit zur "Regierbarkeit" beigetragen haben .

Auch die Analyse von politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen zeigt, dass von einer Herrschaft der Verbände keine Rede sein kann. Primärer Adressat von Verbänden für politische Einflussnahme ist die staatliche Verwaltung und die politische Exekutive, und noch immer gelten Information und Sachverstand als die wichtigsten Ressourcen von Verbänden . Verbände müssen möglichst frühzeitig auf politische Willensbildungsprozesse einwirken, wollen sie ihre Forderungen wirkungsvoll vertreten. Haben Gesetzentwürfe einmal das Referentenstadium hinter sich gelassen, sind sie häufig nur noch schwer und kaum grundsätzlich zu ändern. Im Bundestag wiederum sind, gemäß ihrer Bedeutung in Arbeitsparlamenten, vor allem die Ausschüsse die wichtigsten Foren für verbandlichen Lobbyismus. In Ausschüssen kann Kontaktpflege betrieben, die Verbandsposition öffentlich dargestellt und unter Umständen auch noch eine Änderung der Gesetzesvorlage erreicht werden.

Die "Verbandsfärbung" des Deutschen Bundestages zeigt dabei seit 1987 einen deutlichen Rückgang (siehe Tabelle 3). Nur noch weniger als 40 Prozent der Abgeordneten des Deutschen Bundestages gaben in der zwölften Legislaturperiode an, eine ehren- oder hauptamtliche Funktion in einer Vereinigung ausgeübt zu haben oder noch immer auszuüben . Bedeutender aber ist, dass sich auch im Bundestag eine Verlagerung verbandlicher Präsenz bemerkbar macht. Seit 1987 gehen Anzahl und Anteil der Vertreter von Vereinigungen aus dem Wirtschafts- und Arbeitsbereich - und hier insbesondere von Arbeitnehmerorganisationen (von 86 Abgeordneten in der neunten Wahlperiode auf 16 in der zwölften Wahlperiode) und mittelständischer Verbände (von 56 Abgeordnete in der neunten Wahlperiode auf 28 in der zwölften Wahlperiode) - zurück. Dieser Trend findet sich bestätigt in der Anzahl gewerkschaftlich organisierter Abgeordneter (siehe Tabelle 4), deren Rückgang auch auf die geringere Gewerkschaftsmitgliedschaft von Parlamentariern aus den neuen Bundesländern zurückzuführen ist .

Im Gegensatz dazu ist die Präsenz von Vertretern von Vereinigungen aus den Bereichen Kultur, Wissenschaft, Religion und Politik sowie aus dem Sozialbereich (unter anderem Wohlfahrts-, Jugend-, Geschädigten- und Frauenverbände) absolut und relativ gestiegen. Auch wenn solche Daten vorsichtig interpretiert werden müssen - sie beruhen auf Selbstangaben der Abgeordneten und sie geben keinen Hinweis darauf, dass der oder die Abgeordnete sich primär als Vertreter/in eines Interessenverbandes im Parlament betrachtet - verdeutlichen sie immerhin, dass die Verbandsfärbung des Parlaments einen sektoralen Wandel erfahren hat und dass im Bundestag ein breites Spektrum gesellschaftlich organisierter Interessen repräsentiert ist. Damit ist eine Konkurrenz von Interessen möglich und eine umfassende Instrumentalisierung des Staates durch einzelne Interessen ausgeschlossen .

Verfehlt wäre es jedoch, aus dieser pluralistischen Struktur der im Bundestag vertretenen Interessen die Schlussfolgerung zu ziehen, es bestünde ein Machtgleichgewicht der Interessenorganisationen. Dagegen spricht schon, dass Politiknetzwerke existieren, die sich durch personelle Überlappungen, intensive Kontaktstrukturen zwischen Verbänden, Verwaltung und Abgeordneten sowie "Erbhöfen" bei Ausschussbesetzungen auszeichnen . Diese verflochtenen Politikfelder wie zum Beispiel die Agrar-, die Wirtschafts- und die Sozialpolitik verweisen dabei darauf, dass der Bundestag als Arena für Einflussnahmen auch in Bereichen relevant ist, die durch außerparlamentarische Gremien und Akteure geprägt sind

. Solche Netzwerke bilden gleichzeitig die Grundlage für Kommunikationsbeziehungen zwischen relevanten Akteuren und dienen nicht selten dazu, Öffentlichkeit und Transparenz herzustellen. Problematisch ist gleichwohl, dass "schwache", für das Politikfeld gleichwohl relevante Interessen in solchen Netzwerken häufig nicht vertreten sind und über keine oder nur über eingeschränkte Artikulations- und Repräsentationsmöglichkeiten verfügen. Zugespitzt ließe sich damit die These vertreten, dass in solchen Politikbereichen nicht "zu viel" gesellschaftliche Interessen vertreten sind, sondern "zu wenig".

IV. Organisierte Interessen in der Bundesrepublik Deutschland

Die Bestands- und Organisationsvoraussetzungen für organisiertes kollektives Handeln haben sich in der Bundesrepublik Deutschland also keineswegs pauschal verschlechtert. Das "soziale Kapital", das sich in einem solchen "Assoziationsverhalten" niederschlägt, ist nicht geringer geworden. Auch wenn auf einzelverbandlicher oder sektoraler Ebene durchaus Funktions- und Strukturprobleme festzustellen sind, ist daraus keine Krise des Systems organisierter Interessenvermittlung abzuleiten. Der tendenzielle Bedeutungsverlust etablierter Verbände und die Entstehung neuer Interessenorganisationen lassen sich vielmehr als "Modernisierungsprozess" und Strukturwandel deuten, der, zeitlich verzögert, dem gesellschaftlichen Wandel folgt. Darauf verweist auch, dass sich in den letzten Jahrzehnten Interessen zusammenschließen konnten und Zugang zum politischen System erhielten, die als organisationsunfähig und konfliktschwach gelten. Gerade ökologische oder ideelle Anliegen und Verbände, die sich der "Dienstleistungs-" und "Risikogesellschaft" zuordnen lassen, weisen eine hohe Entwicklungsdynamik auf.

Das soll nun keineswegs bedeuten, dass verbandliche Einflussnahme und Lobbyismus ohne Probleme sind. Illegitime oder illegale Formen der Einflussnahme, Verflechtung zwischen Unternehmen, Verbänden, Parteien und Regierungen und auch die Benachteiligung bestimmter gesellschaftlicher Interessen sind dauerhafte Probleme, auf die bisher im Wesentlichen nur normative Antworten gefunden wurden . Doch stellen diese vorhandenen Defizite funktionale Interessenvertretung noch keineswegs grundsätzlich in Frage. Vielmehr verweisen sowohl empirische Untersuchungen als auch theoretische Überlegungen darauf, dass organisierte Interessen in Deutschland weiterhin zur gesellschaftlichen Selbstregulierung beitragen werden, für politische Willensbildung unerlässlich bleiben und die Funktionsfähigkeit von Demokratie steigern können.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Ich danke Peter Rütters für Hinweise und Kritik. 1 Vgl. zum Beispiel Heinz Theisen, Korporatismus und Konfliktkultur als Ursachen der "Deutschen Krankheit", in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B-29-30/98, S. 9 ff.; Theodor Eschenburg, Herrschaft der Verbände? Stuttgart 1963²; Claus Offe, Politische Herrschaft und Klassenstrukturen. Zur Analyse spätkapitalistischer Gesellschaften, in: Gisela Kress/Dieter Senghaas (Hrsg.), Politikwissenschaft - Eine Einführung in ihre Probleme, Frankfurt/Main 1969, S. 155 ff.

  2. Vgl. Dieter Grimm, Verbände, in: Ernst Benda/Werner Maihofer/Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Teil 1, Berlin - New York 1995², S. 665 ff.

  3. Vgl. Wolfgang Streeck, Vielfalt und Interdependenz. Überlegungen zur Rolle von intermediären Organisationen in sich ändernden Umwelten, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 39 (1987) 3, S. 471 ff.; Gerhard Lehmbruch, Interorganisatorische Verflechtungen im Neokorporatismus, in: Jürgen W. Falter/Christian Fenner/Michael Th. Greven (Hrsg.), Politische Willensbildung und Interessenvermittlung, Opladen 1984, S. 467 ff.; Martin Sebaldt, Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen, Opladen 1997, S. 381 ff.

  4. Der Begriff "soziales Kapital" wird mit Robert Putnam verstanden als Potenzial sozialer Organisationen, die Vertrauen, Normen und Netzwerke ausbilden und damit die Leistungsfähigkeit von Gesellschaften verbessern sowie gemeinsames Handeln erleichtern können, Robert Putnam, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton 1993, S. 167.

  5. Vgl. Philippe C. Schmitter, Interest Intermediation and Regime Governability in Contemporary Western Europe and North America, in: Suzanne Berger (Hrsg.), Organizing Interests in Western Europe. Pluralism, Corporatism and the Transformation of Politics, Cambridge u. a. 1981, S. 62 ff.; Werner Reutter, Korporatismustheorien. Kritik, Vergleich, Perspektiven, Frankfurt/Main 1991, S. 185 ff.

  6. Vgl. zusammenfassend Rolf G. Heinze: Verbändepolitik und "Neokorporatismus". Zur politischen Soziologie organisierter Interessen, Opladen 1982, S. 64 ff.; T. Eschenburg (Anm. 1).

  7. Ulrich von Alemann, Organisierte Interessen in der Bundesrepublik. Reflexionen zu ihrer politikwissenschaftlichen Rezeption und politischen Perzeption, in: Ralf Kleinfeld/Wolfgang Luthardt (Hrsg.), Westliche Demokratien und Interessenvermittlung. Zur aktuellen Entwicklung nationaler Parteien- und Verbändesysteme, Marburg 1993, S. 161.

  8. Hinzu kommt, dass wichtige Befunde nicht ohne weiteres auf die neuen Bundesländer zu übertragen sind. Vgl. Claus Offe/Susanne Fuchs, A Decline of Social Capital? The German Case, unveröffentlichtes Manuskript, Humboldt-Universität zu Berlin 1998, S. 34 ff.

  9. Vgl. Ulrich von Alemann, Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen 1989², S. 24 ff.; Peter Raschke, Vereine und Verbände. Zur Organisation von Interessen in der Bundesrepublik Deutschland, München 1978, S. 19 ff.

  10. Vgl. Dieter Rucht, Parteien, Verbände und Bewegungen als Systeme politischer Interessenvermittlung, Discussion Paper, Wissenschaftszentrum Berlin 1991, S. 11 ff.

  11. Vgl. U. v. Alemann (Anm. 9), S. 29 ff.

  12. Mit diesem Merkmal, dem Gefühl der "Zusammengehörigkeit", definiert Max Weber "Vergemeinschaftung", Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, fünfte, revidierte Auflage, Tübingen 1985, S. 21.

  13. Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique I, Paris 1986, S. 287 ff.

  14. Vgl. Annette Zimmer, Vereine - Basiselemente der Demokratie, Opladen 1996.

  15. Stefan Immerfall, Soziale Integration in den westeuropäischen Gesellschaften: Werte, Mitgliedschaften und Netzwerke, in: Stefan Hradil/Stefan Immerfall: Die westeuropäischen Gesellschaften im Vergleich, Opladen 1997, S. 151 f. Allerdings sind solche Repräsentativbefragungen durchaus mit Vorsicht zu genießen.

  16. Vgl. C. Offe (Anm. 1); Claus Offe/Helmut Wiesenthal, Two Logics of Collective Action: Theoretical Notes on Social Class and Organizational Form, in: Political Power and Social Theory, 1 (1980) 1, S. 67 ff.; Mancur Olson, Die Logik des kollektiven Handelns. Kollektivgüter und die Theorie der Gruppen, Tübingen 1968.

  17. W. Streeck (Anm. 3).

  18. Der Begriff stammt von M. Rainer Lepsius, Parteiensystem und Sozialstruktur. Zum Problem der Demokratisierung der deutschen Gesellschaft, in: ders., Demokratie in Deutschland, Göttingen 1993, S. 37 ff.

  19. Vgl. zum Beispiel Rolf Ebbighausen (Hrsg.), Vom Ende der Arbeiterbewegung in Deutschland? Ein Diskussionsband zum sechzigsten Geburtstag von Theo Pirker, Opladen 1984; Thomas Rauschenbach/Christoph Sachße/Thomas Olk (Hrsg.), Von der Wertgemeinschaft zum Dienstleistungsunternehmen. Jugend- und Wohlfahrtsverbände im Umbruch, Frankfurt/Main 1995.

  20. Vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Ehrenamtliche Tätigkeit und ihre Bedeutung für unsere Gesellschaft, Materialien zur Qualitätssicherung in der Kinder- und Jugendhilfe, Bonn 1996, S. 43 f.; das gilt allerdings vor allem für Westdeutschland, vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Datenreport 1997. Zahlen und Fakten über die Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1997², S. 603 ff.

  21. Vgl. Sigurd Agricola, Vereinswesen in Deutschland. Eine Expertise im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Stuttgart u. a. 1997, S. 64 f.

  22. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (Anm. 20), S. 45; allerdings teilt das Ministerium ansonsten die Befürchtung, dass ehrenamtliches Engagement in der Gesellschaft nachlässt.

  23. 23 S. Agricola (Anm. 21), S. 68 (Auszug); vgl. auch: Helmut K. Anheier, Der Dritte Sektor in Zahlen: Ein sozial-ökonomisches Portrait; in: Helmut K. Anheier/Eckhard Priller/Wolfgang Seibel/Annette Zimmer (Hrsg.), Der Dritte Sektor in Deutschland. Organisation zwischen Staat und Markt im gesellschaftlichen Wandel, Berlin 1997, S. 38. 24 H. K. Anheier/E. Priller/W. Seibel/A. Zimmer (Anm. 23), S. 33.

  24. Martin Sebaldt, Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen, Opladen 1997, S. 84 ff. und S. 125.

  25. Vgl. Andreas Gallas, Politische Interessenvertretung von Arbeitslosen. Eine theoretische und empirische Analyse, Köln 1994, S. 27 ff.

  26. Vgl. Thomas von Winter, "Schwache Interessen": Zum kollektiven Handeln randständiger Gruppen, in: Leviathan, (1997) 3, S. 539 ff.; C. Offe/S. Fuchs (Anm. 8), S. 23 ff. und passim.

  27. 28 Vgl. Philipp C. Schmitter/Wolfgang Streeck, The Organization of Business Interests. A Research Design to Study the Associative Action of Business in the Advanced Industrial Societies of Western Europe, Discussion Paper, Wissenschaftszentrum Berlin 1981, S. 49 ff. und S. 121 ff.; W. Streeck (Anm. 3). 29 H. K. Anheier/E. Priller/W. Seibel/A. Zimmer (Anm. 23), S. 48.

  28. Wolfgang Streeck, Einleitung des Herausgebers. Staat und Verbände: Neue Fragen. Neue Antworten?, in: ders. (Hrsg.), Staat und Verbände, Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 25, Opladen 1994, S. 14.

  29. S. Agricola (Anm. 21), S. 29 ff.

  30. Vgl. zum Beispiel Rolf G. Heinze/Josef Schmid/Christoph Strünck, Zur politischen Ökonomie der sozialen Dienstleistungsproduktion. Der Wandel der Wohlfahrtsverbände und die Konjunkturen der Theoriebildung, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 49 (1997) 2, S. 242 ff.; Werner Reutter, Evolution récente du rôle des syndicats en Allemagne, in: La Revue Tocqueville, 20 (1999) 2, S. 145 ff.

  31. H. K. Anheier/E. Priller/W. Seibel/A. Zimmer (Anm. 23), S. 46 und S. 48. Eine noch dynamischere Entwicklung ist in Ostdeutschland festzustellen, wo im Dritten Sektor seit 1991 der Anteil der Beschäftigen in diesen Bereichen schnell über dem Westniveau lag. Vgl. Eckhard Priller, Der Dritte Sektor in den neuen Bundesländern: Eine sozial-ökonomische Analyse, in: H. K. Anheier/E. Priller/W. Seibel/A. Zimmer (Anm. 23), S. 112 f.

  32. T. Eschenburg (Anm. 1); vgl. auch Karl Loewenstein, Verfassungslehre, Tübingen 1959, S. 414 f.

  33. Vgl. P. C. Schmitter (Anm. 5); Roland Czada, Konjunkturen des Korporatismus: Zur Geschichte eines Paradigmenwechsels in der Verbändeforschung, in: W. Streeck (Anm. 30), S. 37 ff.

  34. Allerdings hat Wolfgang Seibel zu Recht darauf hingewiesen, dass Organisationen mit komplexen und konfligierenden Zielen die ihnen übertragenen öffentlichen Aufgaben keineswegs immer optimal erfüllen. Wolfgang Seibel, Erfolgreich scheiternde Organisationen. Zur politischen Ökonomie des Organisationsversagens, in: Politische Vierteljahresschrift, 32 (1991) 3, S. 479 ff.

  35. Vgl. M. Sebaldt (Anm. 25), S. 254 ff.

  36. Allerdings bestehen seit 1987 veränderte Anzeigepflichten. Berücksichtigt man darüber hinaus die erwähnten Unstimmigkeiten, fällt der Rückgang weit moderater aus.

  37. 39 Peter Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Band I, Baden-Baden 1999, S. 719 f. 40 Die Zahlen sind mit den Angaben in Tabelle 2 nicht zu vergleichen. Sie beinhalten auch einfache Mitglieder, und für die zwölfte Wahlperiode beruhen sie ausschließlich auf den Selbstangaben der Abgeordneten, P. Schindler (Anm. 39), S. 723.

  38. Auf die pluralistische Interessenstruktur im Bundestag weisen auch Analysen einzelner Gesetzgebungsprozesse hin, vgl. die klassische Untersuchung von: Otto Stammer/Wolfgang Hirsch-Weber/Nils Diederichs/Annemarie Gerschmann: Verbände und Gesetzgebung. Die Einflußnahme der Verbände auf die Gestaltung des Personalvertretungsgesetzes, Köln - Opladen 1965.

  39. Jürgen Weber, Gefährdung parlamentarischer Demokratie durch Verbände?, in: Heinrich Oberreuter (Hrsg.), Pluralismus. Grundlegung und Diskussion, Opladen 1980, S. 163 ff.; Bernhard Weßels, Kommunikationspotentiale zwischen Bundestag und Gesellschaft. Öffentliche Anhörungen, informelle Kontakte und innere Lobby in wirtschafts- und sozialpolitischen Parlamentsausschüssen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 18 (1987) 2, S. 285 ff.

  40. Ebd., S. 722.

  41. Vgl. auch Rudolf Steinberg, Parlament und organisierte Interessen, in: Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Handbuch, Berlin - New York 1989, S. 224.

  42. Eberhard Schütt-Wetschky, Interessenverbände und der Staat, Darmstadt 1997, S. 52 ff. und passim; Ernst Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien, Frankfurt/Main 1991, S. 68 ff. und passim.

Dr. phil., geb. 1958, zur Zeit Vertretungsprofessor am Institut für Sozialwissenschaften der Humboldt-Universität zu Berlin.

Anschrift: Humboldt-Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099 Berlin.

Veröffentlichungen u. a.: Möglichkeiten und Grenzen internationaler Gewerkschaftspolitik, Frankfurt am Main 1998; Deutsche Asylpolitik, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis, 9 (1998) 1.