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26.5.2002 | Von:
Holger Backhaus-Maul

Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure

Über eine traditionsreiche sozialpolitische Institution und ihre Zukunftschancen

II. Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure

1. Vom Makro- zum Mesokorporatismus



Das Verhältnis von Staat und Verbänden wurde bis in die siebziger Jahre hinein in der Perspektive der US-amerikanischen Pluralismustheorie als Versuch einer einseitigen Einflussnahme von freien Verbänden auf staatliche Politik gedeutet [12] . Mit dem Korporatismuskonzept vollzogen Politikwissenschaften und politische Soziologie einen grundlegenden Perspektivwechsel. Auf der Suche nach dem zentralen gesellschaftsbestimmenden Konflikt richtete sich die Aufmerksamkeit auf das Verhältnis zwischen Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften und Staat [13] . Hierbei wurde deutlich, dass die genannten Verbände nicht versuchten, "von außen" als Lobbyisten Einfluss auf die staatliche Politik zu nehmen, sondern dass sie als verbandspolitische Akteure in den staatlichen Politik- und Gesetzgebungsprozess inkorporiert waren. Aufgrund ihrer Mitgliederbasis verfügten Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften in ihrem Politikfeld über ein Repräsentationsmonopol und einen legitimen Zugang zum Politikprozess. Sie erlangten damit einerseits politischen Einfluss und mussten andererseits aber auch die Folgebereitschaft ihrer Mitglieder vor dem Hintergrund getroffener politischer Entscheidungen sicherstellen können.

In den achtziger Jahren setzte sich die vor allem von Niklas Luhmann propagierte Einsicht weitgehend durch, dass Gesellschaften weder eine hierarchische Spitze noch ein Zentrum haben [14] . In dieser Zeit erfolgte in der Korporatismusforschung ein Perspektivwechsel von der Makro- zur Mesoebene und eine Intensivierung der empirischen Forschung [15] . Die Korporatismusforscherinnen und -forscher entdeckten nun - auch jenseits des Konfliktes von Arbeit und Kapitel - in vielen Politikfeldern, von der Gesundheits- über die Agrar- bis zur Sozialpolitik, korporatistische Strukturen und Prozesse der politischen Interessenvermittlung. So überrascht es auch nicht, dass Kritikerinnen und Kritiker in diesem Zusammenhang von einem inflationären Gebrauch der Korporatismustheorie sprachen. Diese Kritik war aber relativ bedeutungslos, da die Mehrzahl der Korporatismusforscher und -forscherinnen die Auffassung vertrat, dass es sich nicht um eine Theorie, sondern um eine Forschungsstrategie von erheblichem heuristischen Nutzen handeln würde [16] .

In der Sozialpolitik wandte sich die Korporatismusforschung einerseits ausgewählten Sektoren des sozialen Sicherungssystems, insbesondere der Gesundheitspolitik [17] , und andererseits der konkreten Erbringung sozialer Leistungen zu [18] . Die Erbringung öffentlicher Sozialleistungen erfolgt in Deutschland größtenteils durch die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Mitgliedsorganisationen. In der Perspektive des Korporatismusansatzes wurden Wohlfahrtsverbände - wie Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften - zunächst als korporative Akteure im Politik- und Gesetzgebungsprozess thematisiert.

2. Interessen und Leistungen



Wohlfahrtsverbände unterscheiden sich aber von klassischen politischen Interessenverbänden dadurch, dass ihre Mitgliederbasis in der Regel nicht aus persönlichen Mitgliedern, sondern aus Fachorganisationen besteht. In ihrer Funktion als Spitzenverbände aggregieren und repräsentieren Wohlfahrtsverbände die Interessen ihrer Mitgliedsorganisationen im Politik- und Gesetzgebungsprozess auf Kommunal-, Landes- und Bundesebene. Diese Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden in die staatliche Sozialpolitik ist weitgehend institutionalisiert: Sei es in Ausschüssen, Anhörungen, Kommissionen oder Arbeitsgemeinschaften; hinzu kommt eine Vielzahl informeller Kooperationen und personeller Verflechtungen zwischen Verbänden und Sozialstaat. Für den Sozialstaat ergibt sich hieraus, dass ihm eine begrenzte Zahl verlässlicher und ressourcenstarker Verhandlungspartner gegenübersteht.

Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Mitgliedsorganisationen sind in vielen Bereichen sozialer Dienste, etwa für Kranke, Alte, Behinderte, Kinder und Jugendliche, die dominanten Leistungsanbieter: "So befinden sich rund 62 Prozent aller Alten- und Behindertenheime in freigemeinnütziger Trägerschaft . . . In der Jugendhilfe werden 47 Prozent aller Angebote von den Wohlfahrtsverbänden getragen . . . In der stationären medizinischen Versorgung befinden sich über 40 Prozent der Allgemeinen Krankenhäuser in freigemeinnütziger Trägerschaft." [19] Der damit einhergehende hohe arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Stellenwert der Freien Wohlfahrtspflege wird deutlich, wenn man bedenkt, dass in diesem Bereich 1996 bereits rund 1,12 Millionen Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen beschäftigt waren, wobei Caritas und Diakonie die - mit Abstand - größten Wohlfahrtsverbände sind [20] (siehe Graphik).

Wohlfahrtsverbände und ihre Mitgliedsorganisationen verfügen damit in sozialpolitisch wichtigen Domänen über ein interessenpolitisch wichtiges Repräsentationsmonopol und haben aufgrund ihrer dominanten Position als Leistungsanbieter einen nennenswerten Einfluss im Politik- und Gesetzgebungsprozess. Die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege sind kein homogener Block, sondern ein Kooperationsgefüge rechtlich eigenständiger Organisationen mit zum Teil divergierenden Interessen [21] . Auf Bundes- und Landesebene vertreten die Spitzenverbände in erster Linie ihre verbandspolitischen Interessen im Politik- und Gesetzgebungsprozess. Die kommunalen Verbandsgliederungen hingegen sind vor allem Leistungsanbieter, zugleich aber auch in kommunalpolitisch relevanten Ausschüssen vertreten.

3. Interessenverbände



Für die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege gestaltet sich die Interessenaggregation nicht einfach, da die multiplen Interessen heterogener Mitgliedsorganisationen bei in der Regel machtpolitisch eher schwachen Spitzenverbänden die gemeinsame Interessenfindung, -repräsentanz und -durchsetzung gegenüber relativ homogenen sozialstaatlichen Akteuren erschwert. Die Spitzenverbände sind folglich darauf angewiesen, dass sie der Sozialstaat in ihrer Funktion als Spitzenverbände und verlässliche sozialstaatliche Verhandlungspartner mittels sozialrechtlicher Privilegien und finanziellen Ressourcen nachhaltig stärkt.

Mit der Übertragung öffentlicher Sozialaufgaben und entsprechender Entscheidungskompetenzen verleiht der Sozialstaat Wohlfahrtsverbänden in den übernommen Bereichen so etwas wie einen "öffentlichen Status" [22] . Dieser besondere Status erleichtert es Wohlfahrtsverbänden, ihre Interessen in ihren jeweiligen Domänen durchzusetzen und ihre Mitgliedsorganisationen aus einer Position relativer Stärke auf die zwischen Spitzenverbänden und Sozialstaat erzielten politischen Verhandlungsergebnisse zu verpflichten. Aus einer gesellschaftspolitischen Perspektive betrachtet, können derartige Formen eines private interest government [23] einerseits den Radius staatlicher Steuerung erweitern und gesellschaftliche Stabilität sicherstellen, andererseits aber auch zu Konflikten zwischen unzureichend legitimierten Privatinteressen und dem Gemeinwohl führen [24] .

Im Rahmen ihrer Satzungsmacht können die Spitzenverbände selbst festlegen, was der Begriff "Freie Wohlfahrtspflege" bedeutet und wer zum "Club" dazugehört. So konnten die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege auf den Boom und die bisweilen massive Verbändekritik selbstorganisierter Initiativen, Gruppen und Vereine angesichts ihrer Satzungsmacht relativ gelassen reagieren und die neuen Initiativen auf die Möglichkeit der Mitgliedschaft im - weltanschaulich offenen und sich als Dachverband verstehenden - Paritätischen Wohlfahrtsverband verweisen. Um in den Genuss der politischer Einflussmöglichkeiten und öffentlichen Fördermittel der Freien Wohlfahrtspflege zu gelangen, war für viele selbstorganisierte Initiativgruppen der Beitritt zu einem Spitzenverband in der Regel unumgänglich. Einen letzten großen Erfolg ihrer Definitionsmacht konnten die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege bei den Verhandlungen über den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland erzielen. Der Bestand und die öffentliche Förderverpflichtung zugunsten der (westdeutschen) Institution der Freien Wohlfahrtspflege wurde in Art. 32 des Einigungsvertrages festgeschrieben und im Sinne einer rechtlichen Statussicherung auf die neuen Bundesländer ausgedehnt [25] .

Für die Wohlfahrtsverbände schafft die fortschreitende Inkorporation in den Sozialstaat erhebliche Managementanforderungen, um eine Balance zwischen den Interessen der Mitgliedsorganisationen und den Forderungen sozialstaatlicher Akteure herzustellen [26] . Unter den Bedingungen sozialstaatlichen Wachstums war diese Aufgabe bis Anfang der neunziger Jahre als ein Positivsummenspiel relativ leicht zu bewältigen. Angesichts stagnierender öffentlicher Sozialausgaben sehen sich die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege einerseits massiven Bestandssicherungsinteressen ihrer Mitgliedsorganisationen und andererseits forcierten sozialstaatlichen Konsolidierungsstrategien gegenüber. Die fragile Balance zwischen Mitgliederinteressen und sozialstaatlichen Anforderungen könnte dabei aus dem Gleichgewicht geraten und mit ihr würden die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege politischen Einfluss verlieren.

4. Dienstleistungsanbieter



Wohlfahrtsverbände unterscheiden sich aber nicht nur in ihrer Mitgliederstruktur von klassischen Interessenverbänden, denn Wohlfahrtsverbände sind in erster Linie nicht die Interessenvertreter ihrer Mitgliedsorganisationen, sondern Dienstleistungsorganisationen [27] . In ihrer Funktion als Dienstleistungsanbieter sind sie sehr viel stärker als reine Interessenverbände in die staatliche Sozialpolitik eingebunden. Die Mehrzahl der von der Freien Wohlfahrtspflege erbrachten Aufgaben sind sozialgesetzlich vorgesehene Aufgaben, mit deren Erbringung freigemeinnützige Leistungsanbieter von öffentlichen Kostenträgern beauftragt werden. Damit sind Wohlfahrtsverbände nicht nur in den sozialstaatlichen Politik- und Gesetzgebungsprozess sondern - verbändepolitisch folgenreich - auch in die öffentliche Daseinsvorsorge einbezogen. Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihre Mitgliedsorganisationen verfügen damit einerseits über einen institutionalisierten politischen Einfluss und eine dauerhafte Ressourcenzufuhr, anderseits sind ihre politische Autonomie und Strategiefähigkeit durch diese doppelte Inkorporation in den Sozialstaat nachhaltig eingeschränkt. Im Unterschied etwa zu Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften können Wohlfahrtsverbände als Interessenverbände und Leistungsanbieter mit öffentlichem Auftrag in ihrem politischen Handlungsreservoir nicht einfach von Konsens- zu Konfliktstrategien übergehen. Bis Anfang der neunziger Jahre wurde der daraus resultierende Verlust interessenpolitischer Handlungsspielräume durch eine gesicherte Zufuhr öffentlicher Ressourcen überdeckt. Die Inkorporierung der Freien Wohlfahrtspflege in die sozialstaatliche Leistungserbringung hat aber eben auch eine sukzessive Preisgabe verbandspolitischer Autonomie zur Folge [28] .

5. Subsidiaritätspolitik



Der Erfolg der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege als politische Akteure und Dienstleistungsanbieter gründet in ihrer Inkorporierung in den Sozialstaat und ihrer rechtlichen Privilegierung. Deutlich wird die begünstigte Position der Freien Wohlfahrtspflege im sogenannten sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis zwischen Kostenträgern, Leistungsanbietern und Leistungsnehmer. Die öffentlichen Kostenträger haben sozialrechtlich garantierte Leistungsansprüche zu gewährleisten und beauftragten in der Vergangenheit bevorzugt Wohlfahrtsverbände mit der Leistungserbringung. Wohlfahrtsverbände wiederum erbrachten gegenüber den anspruchsberechtigten Bürgern Sachleistungen, deren Kosten vom öffentlichen Träger durch weitgehend kostendeckende Zuwendungen beglichen wurden. Somit wurden über die Mengen und Preise öffentlicher Sozialleistungen in bilateralen und wettbewerbsfreien Verhandlungen zwischen öffentlichen Kostenträgern und freigemeinnützigen Leistungsanbietern vereinbart. Eine derartige Verhandlungssituation war unter den Bedingungen eines expandierenden Sozialstaates für Wohlfahrtsverbände ein sicherer Wachstumspfad, wenngleich derartige Subventionen organisatorische Trägheit und Autonomieverluste nach sich ziehen können [29] .

6. Verfassungs- und sozialrechtliche Privilegierung



Bereits mit dem Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung wurde der Bestand der Verbände der Freien Wohlfahrtspflege verfassungsrechtlich abgesichert. Dieser Bestandsschutz galt für die Kirchen und den ihnen angehörenden Organisationen, wie etwa die kirchlichen Wohlfahrtsverbände. Im Sinne einer rechtlichen Gleichstellung konnten sich auch die anderen nicht-kirchlichen Reichsspitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege auf diesen Bestandsschutz berufen. In den relevanten Sozialgesetzen, wie dem Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und der Reichsfürsorgepflichtverordnung (1924) - dem Vorläufergesetz des heutigen Bundessozialhilfegesetzes - wurde Wohlfahrtsverbänden als Leistungsanbietern ein bedingter Vorrang gegenüber öffentlichen Trägern eingeräumt und der Sozialstaat verpflichtete sich zugleich zu einer institutionellen Förderung der Reichsspitzenverbände.

Das Grundgesetz (GG) der Bundesrepublik Deutschland knüpft in Art. 7 GG in Verbindung mit Art. 140 GG an diese verfassungsrechtliche Tradition der Weimarer Republik an: Der Bestand und die Autonomie der kirchlichen Wohlfahrtsverbände Caritas und Diakonie wird verfassungsrechtlich garantiert, wobei sich auch die nicht-konfessionellen Spitzenverbände auf diesen Rechtsstatus berufen können. Im Gesetzgebungsprozess zum Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und zum Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG) war die christdemokratische Bundesregierung bestrebt, den bedingten Vorrang freigemeinnütziger Leistungsanbieter weiter zu stärken. Während in der Reichsfürsorgepflichtverordnung freigemeinnützigen Leistungsanbietern nur dann ein bedingter Vorrang eingeräumt wurde, wenn sie bereits über entsprechende Dienste und Einrichtungen verfügten, konnten freigemeinnützige Organisationen laut der 1962 in Kraft getretenen Fassung des BSHG dieses subsidiaritätspolitische Privileg bereits dann schon für sich in Anspruch nehmen, wenn sie ihre schlichte Bereitschaft zur Übernahme einer entsprechenden öffentlichen Aufgabe erklärten.

Diese rechtliche Privilegierung brachte die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege in eine relativ komfortable Situation, da sie als Institution öffentlich gefördert und bei der Erbringung öffentlicher Sozialaufgaben bevorzugt wurden. In der legendären Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahre 1967 zu den Kompetenzen öffentlicher Träger im Rahmen des neuen JWG, wurde die Bevorzugung freigemeinnütziger Jugendhilfeorganisationen gegenüber öffentlichen Leistungsanbeitern grundsätzlich bestätigt. Gleichwohl wurde in dieser Entscheidung darauf hingewiesen, dass es nicht um ein Betätigungsverbot zu Lasten öffentlicher Jugendhilfeträger, sondern um eine effektive Arbeitsteilung zwischen freigemeinnützigen Leistungsanbietern und öffentlichen Gewährleistungsträgern geht. Diese Vorstellung von einer funktionalen Arbeitsteilung fand auch Eingang in das 1975 in Kraft getretene Sozialgesetzbuch (SGB I). In § 17 SGB I wurden die öffentlichen Träger zur effektiven "Zusammenarbeit mit gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen" zum Wohle der Leistungsempfänger verpflichtet. Mit der Formulierung "gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen" deutet sich im SGB bereits eine Abkehr vom verbändezentrierten Subsidiaritätsverständnis an, die aber erst mit Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG) im Jahre 1990 konkrete Gestalt annahm: Dem KJHG zufolge sollen aus der gesamten Bandbreite freigemeinnütziger Leistungsanbieter, die von selbstorganisierten Gruppen bis hin zu Verbänden reicht, diejenigen bei der Erbringung öffentlicher Sozialaufgaben bevorzugt werden, die den fachpolitischen Leitorientierungen des KJHG am ehesten entsprechen [30] .

Die Phase wohlfahrtsstaatlichen Wachstums bis Anfang der neunziger Jahre ist somit von einer verfassungs- und sozialrechtlichen Privilegierung der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und ihrer Mitgliedsorganisationen und einer entsprechenden institutionellen und leistungsbezogenen Förderung der Freien Wohlfahrtspflege durch öffentliche Träger gekennzeichnet. Eine derartige Privilegierung in Zeiten wohlfahrtsstaatlichen Wachstums kann folgenreich sein:

- Die Inkorporierung von Wohlfahrtsverbänden in die staatliche Sozialpolitik, die rechtliche Absicherung ihres Status, steigende öffentliche Sozialausgaben und entsprechend kontinuierlich wachsende Zuwendungen können auf seiten freigemeinnütziger Leistungserbringer das Entstehen einer Subventionsmentalität begünstigen und Innovationen verhindern [31] .

- Unter der Voraussetzung, dass Wohlfahrtsverbände sowohl korporative als auch autonome Akteure sind, wäre davon auszugehen, dass sie diese günstigen Ausgangsbedingungen dazu nutzen, ihre spezifischen Organisationspotenziale und -profile weiter zu entwickeln.

Fußnoten

12.
Vgl. K. von Beyme (Anm. 2).
13.
Vgl. Wolfgang Streeck, Staat und Verbände: Neue Fragen. Neue Antworten?, in: ders. (Hrsg), Korporatismus in Deutschland. Zwischen Nationalstaat und Europäischer Union, Frankfurt am Main - New York 1999, S. 280-309.
14.
Vgl. Niklas Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, München 1981.
15.
Vgl. Roland Czada, Konjunkturen des Korporatismus: Zur Geschichte eines Paradigmenwechsels in der Verbändeforschung, in: Wolfgang Streeck (Hrsg.), Staat und Verbände, Opladen 1994, S. 37-64.
16.
Vgl. R. Czada (Anm. 15); Bernhard Weßels, Die deutsche Variante des Korporatismus, in: Max Kaase/Günther Schmid (Hrsg.), Eine lernende Demokratie. 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1999. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von Bernhard Weßels in diesem Heft.
17.
Vgl. Helmut Wiesenthal, Die konzertierte Aktion im Gesundheitswesen, Frankfurt am Main - New York 1981.
18.
Vgl. R. G. Heinze/T. Olk (Anm. 6).
19.
Vgl. Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (Hrsg.), Gesamtstatistik der Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, Bonn 1997, S. 8.
20.
Vgl. ebd., S. 7; Eberhard Goll, Die freie Wohlfahrtspflege als eigener Wirtschaftsfaktor. Theorie und Empirie ihrer Verbände und Einrichtungen, Baden-Baden 1991; Thomas Rauschenbach/Matthias Schilling, Die Dienstleistenden: Wachstum, Wandel und wirtschaftliche Bedeutung des Personals in Wohlfahrts- und Jugendverbänden, in: Thomas Rauschenbach/Christoph Sachße/Thomas Olk (Hrsg.), Von der Wertgemeinschaft zum Dienstleistungsunternehmen. Jugend- und Wohlfahrtsverbände im Umbruch, Frankfurt am Main 1995, S. 321-355.
21.
Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (www.bagfw.de); Arbeiterwohlfahrt (www.awo.org); Deutscher Caritasverband (www.caritas.de); Deutsches Rotes Kreuz (www.rotkreuz.de); Diakonisches Werk (www.diako-nie.de); Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (www.pa-ritaet.org).
22.
Vgl. Claus Offe, The Attribution of Public Interest Groups: Observations on the West German Case, in: Suzanne Berger (Hrsg.), Organizing Interests in Western Europe, Cambridge u. a. 1981, S. 123-158.
23.
Vgl. Wolfgang Streeck/Philippe C. Schmitter, Gemeinschaft, Markt, Staat - und Verbände?, in: Journal für Sozialforschung, 25 (1985) 2, S. 133-157.
24.
Vgl. Claus Offe, Korporatismus als System nichtstaatlicher Makrosteuerung?, in: Geschichte und Gesellschaft, 10 (1984) 2, S. 234-256; Renate Mayntz (Hrsg.), Verbände zwischen Mitgliederinteressen und Gemeinwohl, Gütersloh 1992.
25.
Vgl. S. Angerhausen u. a. (Anm. 10).
26.
Vgl. Wolfgang Streeck, Vielfalt und Interdependenz. Überlegungen zur Rolle intermediärer Organisationen in sich ändernden Umwelten, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 39 (1987) 2, S. 452-470.
27.
Vgl. Holger Backhaus-Maul/Thomas Olk, Von Subsidiarität zu "outcontracting": Zum Wandel der Beziehungen von Staat und Wohlfahrtsverbänden in der Sozialpolitik, in: Wolfgang Streeck (Hrsg.), Staat und Verbände, Opladen 1994, S. 100-135; Rolf G. Heinze/Josef Schmid/Christoph Strünck, Zur Politischen Ökonomie der sozialen Dienstleistungsproduktion, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 49 (1997) 2, S. 242-271.
28.
Vgl. Volker Neumann, Freiheitsgefährdung im kooperativen Sozialstaat. Rechtsgrundlagen und Rechtsformen der Finanzierung der freien Wohlfahrtspflege, Köln u. a. 1992.
29.
Vgl. Volker Neumann, Subventionen oder Leistungsentgelte? - Drei Anmerkungen zum Leistungserbringungsrecht des SGB VIII, in: Beiträge zum Recht der sozialen Dienste und Einrichtungen, (1996) 31, S. 42-60.
30.
Vgl. Johannes Münder u. a., Frankfurter Lehr- und Praxiskommentar zum KJHG/SGB VIII, Münster 1998.
31.
Vgl. Wolfgang Seibel, Funktionaler Dilettantismus. Erfolgreich scheiternde Organisationen im "Dritten Sektor" zwischen Markt und Staat, Baden-Baden 1992.