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22.5.2002 | Von:
Günter Erbel

Die öffentliche Sicherheit im Schatten des Terrorismus

II. Begriff und Systematik der öffentlichen Sicherheit

Der Begriff "Sicherheit", der nach dem 11. September - zusammen mit dem Begriff "Terrorismus" - die öffentlichen Diskussionen beherrscht, ist ein vieldeutiger Begriff, [14] der im Rahmen dieser Abhandlung jedoch nur in der Sinnvariante einer tatsächlichen Befindlichkeit, eines Zustandes interessiert, in dem bestimmte Güter und Werte (relativ) wirksam gegen Schäden oder vor Gefahren geschützt sind [15]

Der demokratische Rechtsstaat unterscheidet wegen rechtlich verbriefter Freiheit der Bürger bei der Sicherheit in diesem Sinne die "private", die der Einzelne im individuellen Interesse erstrebt und in Freiheit und Selbstverantwortlichkeit nach eigenen Maßstäben bestimmt, und die "öffentliche", die der Staat (vor allem durch die Polizei) im öffentlichen Interesses nach Maßgabe des objektiven Rechts zu gewährleisten hat. [16] Ein Beispiel: Ob der Bürger nach den Anschlägen auf die Luftsicherheit in risikoreicher Zeit wieder das Flugzeug als Verkehrsmittel wählt, liegt im Rahmen seiner persönlichen Entscheidungsfreiheit. Ob in den Flugzeugen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten Polizeibeamte mitfliegen, ist eine Frage des öffentlichen Interesse, die der Staat zu entscheiden berufen ist. Bei der privaten Selbstvorsorge für die eigene Sicherheit ist der Bürger in Zeiten besonderer Gefahren - man denke an das Risiko, Empfänger von Post mit Milzbranderregern zu werden -, in einem hohen Maße auf staatliche Gefahrenaufklärungsaktionen und rechtzeitige Warnungen angewiesen.

Die im öffentlichen Interesse zu schützende Sicherheit (im weiteren Sinne) umfasst alle Sicherheitsbelange eines Gemeinwesens. [17] Nach der Schutzrichtung unterscheidet man die "äußere" und die "staatsinterne" Sicherheit, die sich auffächert in Verfassungssicherheit, Staatssicherheit, gesellschaftliche Sicherheit (einschließlich der individuellen Sicherheit), ökonomische und monetäre Stabilität, soziale Sicherheit, ökologische Sicherheit und die Rechtssicherheit in doppeltem Sinne: Schutz vor Rechtsbruch und Berechenbarkeit/Zuverlässigkeit rechtlicher Regelungen. Die sog. "Innere Sicherheit" (als Schutzgegenstand der Sicherheitsbehörden) umfasst querschnittartig die Sicherheitsfelder aus dem Kreis interner Stabilitätsbereiche, die in die sachliche Zuständigkeit der Polizei, der Verfassungsschutz- und Katastrophenschutzbehörden fallen. [18] Grundsätzlich außerhalb der Zuständigkeiten der Sicherheitsdienste liegen die ökonomische, monetäre und soziale Sicherheit (die "wohlfahrtsstaatlichen" Sicherheiten) sowie die Rechtssicherheit als eine Qualität des Rechts (für die der Gesetzgeber verantwortlich ist). Dagegen liegt die Rechtssicherheit als Schutz vor Rechtsbruch im Zentrum der polizeilichen Aufgabenstellung, wie die Definition der "öffentlichen Sicherheit" im engeren, polizeigesetzlichen Sinne belegt: "Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie des Bestandes, der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates". [19]

Diese allgemein anerkannte Sicherheitsdefinition ist terminologisch revisionsbedürftig, weil Sicherheit ein faktischer Zustand ist und der Begriff "Unverletzlichkeit" die irrige Auffassung nähren kann, das Polizeirecht erstrebe oder verheiße absolute Sicherheit. Die Umschreibung ist auch inhaltlich verbesserungsfähig. In ihr sollten wegen der hohen polizeilichen Bedeutung der Sicherheitsidee die aufgelisteten Positionen näher konkretisiert und ergänzt werden. Die individuellen Rechte sollten beim Namen genannt (Menschenwürde, Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit) und verfassungsmäßige Werte wie Ehe und Familie sowie die Güter der Natur sollten aufgelistet werden. [20]

Die öffentliche Sicherheit im weiteren Sinne hat transnationale Dimensionen. Auf internationaler Ebene gibt es mannigfache Sicherheitsverbundsysteme, z. B. in Form der Gemeinschaftssicherheit der Europäischen Union und des Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit in Gestalt der NATO. Als Reaktion auf den 11. September ist erstmals ein tendenziell globaler Sicherheitsverbund geschaffen worden durch die weltweite Allianz gegen den Terrorismus, der zudem die Elemente der äußeren Sicherheit mit solchen der inneren (Polizei, Nachrichtendienste) verknüpft. Alle Dimensionen und Bereiche der öffentlichen Sicherheit sind ineinander verwoben und funktionell voneinander abhängig. Der Anschlag vom 11. September hat äußere und innere Sicherheit erschüttert und die praktische Untrennbarkeit dieser beiden Sicherheitsdimensionen aufgezeigt. Die hochgradige Abhängigkeit zwischen den polizeilichen und polizeiübergreifenden Sicherheitsbereichen wurde an den Folgen der Anschläge deutlich, die durch eine Destabilisierung der militärisch und polizeilich zu schützenden Sicherheit die Wirtschaft und die Finanzmärkte auf eine Talfahrt zwangen.

Die Interdependenzen der Sicherheitsfelder und die Idee transnationaler Sicherheitsverbundsysteme sind Gegebenheiten, die auch die Strukturen der Sicherheitspolitik bestimmen müssen, mit der dem Terrorismus Einhalt geboten wird. Die Gemeinschaft der abwehrbereiten Staaten setzt denn auch zunehmend auf eine kooperativ angelegte Sicherheitspolitik, die Bundeskanzler Schröder - schon 1999 - instrumental so umschrieben hat: "Die politische, wirtschaftliche, soziale, ökologische und auch militärische Dimension müssen zusammengedacht, aber auch zusammengebracht werden." [21] Es geht also um das Erfordernis einer Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen, [22] selbstverständlich unter Einschluss der polizeilich zu gewährleistenden Sicherheit.

Spezifische Ansätze in diese Richtung liefern auch die - in der öffentlichen Diskussion zu wenig beachteten - von der Vollversammlung der Vereinten Nationen bereits am 17. 12. 1996 angenommenen "Measures to eliminate international terrorism" [23] . In diesem Maßnahmenkatalog zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus werden alle Akte, Methoden und Praktiken des Terrorismus als kriminelle und nicht zu rechtfertigende Machenschaften eingestuft. Des Weiteren werden das technische Angriffspotenzial der Terroristen bis hin zu biologischen und chemischen Waffen beschrieben und Maßnahmen skizziert, welche die internationale Staatengemeinschaft, kooperierend und koordinierend, zur Gefahrenabwehr ergreifen solle. Die vielfältigen Abwehrstrategien reichen von der Polizeitechnik über die Sicherheitsgesetzgebung bis hin zur Austrocknung der Finanzströme, aus denen Terroristen ihre Geldmittel schöpfen. Die Spannweite der in diesem Dokument avisierten erweiterten Sicherheitspolitik wird deutlich in der Einbeziehung der Zielvorstellung einer Friedenskultur, einer "Culture of peace".

Das herkömmliche Verständnis des Sicherheitsbegriffs und seine Systematik sind in die Geschichte der Sicherheitsidee eingebunden, die ein Spiegelbild der Entwicklung der Staatsidee ist. [24] Die Sicherheitsidee als Wesenselement der Staatlichkeit hat sich in drei Stufen entwickelt: 1. Sicherheit als Verhinderung zwischenmenschlicher (privater) Gewalt, garantiert von einer starken Staatsmacht (Thomas Hobbes: "Leviathan Staat"), 2. Sicherheit als Schutz bürgerlicher Freiheit vor Erdrückung durch den übermächtigen Staat (John Locke: Sicherheit vor dem Hüter der Sicherheit), 3. Sicherheit als (gesetzlich fundierte) soziale Absicherung der Menschen gegen die Risiken aus gelebter Freiheit (Sozialstaatsidee). Im modernen Staat demokratischer Prägung sind diese drei Sicherheitsaspekte zu einer umfassenden Sicherheitsidee verschmolzen. Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland drückt dies durch die Staatsstrukturbestimmungen aus: "demokratischer und sozialer Rechtsstaat" (Art. 28 und Art. 20 des Grundgesetzes).

Insbesondere in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg ist diese dreistufige Sicherheitsidee um eine vierte Stufe erweitert worden, nämlich um die Konzeption einer militärischen, später auch polizeilichen "transnationalen" Sicherheit als Gemeingut und Aufgabe aller friedliebenden Staaten. Organisatorischen Ausdruck fand die Konzeption transnationaler Sicherheit in Institutionen wie der UNO, der NATO, der KSZE (Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) und der OSZE (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa), wobei gerade die letztgenannte Organisation Sinnbild für einen erweiterten, neuen Sicherheitsbegriff geworden ist.

Speziell mit Blick auf die polizeiliche Sicherheit ist deren transnationale Ausrichtung schon seit langem durch Existenz und Wirken von Interpol (gegründet 1923) belegt, in den letzten Jahrzehnten aber noch wesentlich vergrößert und verstärkt worden. Inzwischen können wir von einem "transnationalen Polizeirecht" [25] , ansatzweise auch von einem "europäischen Polizeirecht" [26] sprechen. Das Europäische Gemeinschaftsrecht hat auch zu einer Vergemeinschaftung zentraler Felder der polizeilichen Sicherheit geführt. Die Europäische Union ist als gemeinsamer "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" angelegt, der den Unionsbürgern "ein hohes Maß an Sicherheit" bieten soll (Art. 29 des EU-Vertrages, Amsterdamer Fassung vom 19. 6. 1997). Diese objektiv-rechtliche Sicherheitsgarantie wird inzwischen durch ein subjektives Unions-Grundrecht auf "Freiheit und Sicherheit" (Art. 6 der Grundrechts-Charta der EU) flankiert. Die Bekämpfung der Schwerstkriminalität, insbesondere der Organisierten Kriminalität und des Terrorismus, ist Gemeinschaftsaufgabe geworden. Die zentralen Institutionen der europäischen Inneren Sicherheit sind Europol und die im Aufbau begriffene Strafverfolgungsbehörde Eurojust.

Dass der Ausbau von Europol nach dem 11. September erst recht zur Bekämpfung des Terrorismus energisch vorangetrieben werden sollte, ist klar. Aber die Umstrukturierung von Europol zu einer echten, mit Eingriffsmacht ausgestatteten Kriminalpolizei - einem europäischen "BKA" - ist derzeit (leider) immer noch nicht in greifbarer Nähe. [27] Das Gerangel um einen einheitlichen europäischen Haftbefehl ist ein trauriger Beweis für die zahlreichen nationalen Sandkörner, die immer noch das europäische Getriebe in Sachen Sicherheit bremsen.

Fußnoten

14.
Vgl. Franz-Xaver Kaufmann, Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem, Stuttgart 19732.
15.
Vgl. ders., ebd., S. 208 ff.
16.
Zur Abgrenzung vgl. Erhard Denninger, Polizeiaufgaben, in: H. Lisken/E. Denninger (Anm. 2), S. 209 ff.
17.
Versuche von Systematisierungen bei F.-X. Kaufmann (Anm. 14), S. 49 ff.
18.
Vgl. Programm Innere Sicherheit, Fortschreibung 1994 (durch die Innenminister/-senatoren der Länder und des Bundesministers des Innern), Bonn 1994.
19.
E. Denninger (Anm. 16), S. 205.
20.
Vgl. G. Erbel (Anm. 4), S. 1720.
21.
Bundeskanzler Gerhard Schröder, Rede vor der Münchener Konferenz für Sicherheitspolitik, 1999, zitiert nach Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Anm. 3), S. 27.
22.
Vgl. Hans Frank, Sicherheitdspolitik in neuen Dimensionen, in: Bundesakademie für Sicherheitspolitik, ebd., S. 15 ff.
23.
Abgedruckt in: Kurt Schelter, Innere Sicherheit in Deutschland und Europa, Starnberg, Stand: 1. 1. 1999, Nr. 5/5.
24.
Vgl. dazu Josef Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, Berlin - New York 1983.
25.
Manfred Baldus, Transnationales Polizeirecht, Baden-Baden 2001.
26.
Vgl. Reinhard Mokros, Polizeiliche Zusammenarbeit in Europa, in: H. Lisken/E. Denninger (Anm. 2), S. 1207 ff.
27.
Vgl. das Interview mit Europol-Direktor Jürgen Storbeck, in: Der Spiegel, 49/2001, S. 200.