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22.5.2002 | Von:
Günter Erbel

Die öffentliche Sicherheit im Schatten des Terrorismus

III. Terrorismusbekämpfung als Sicherheitsproblem

Bei dem Problem, wie der Terrorismus zu bekämpfen ist, stellt sich die Frage nach den zuständigen Sicherheitsorganen und nach der Wahl der richtigen (legalen und zwecktauglichen) Mittel. Die Zuständigkeit der Sicherheitsorgane bestimmt sich nach der Definition des Terrorismus, [28] nach dessen spezifischer Ausprägung und Angriffsweise. Prägend für den Terrorismus sind folgende Kriterien:

- Die Nichtanerkennung den Kampf einschränkender rechtlicher oder moralischer Grenzen.

- Das Ziel der Zerstörung des Widersachers als Verkörperung einer falschen politischen oder religiösen Wertordnung, die durch eine neue, "allein richtige" ersetzt werden soll.

- Geheime Organisationsformen und verdeckt-konspiratives Vorgehen.

Von der Organisierten Kriminalität (OK), [29] mit der er sich zwar in den Bereichen Rauschgifthandel und Diamantenschmuggel überschneidet, jedoch nicht insgesamt deckt, unterscheidet der Terrorismus sich durch seine politische oder religiöse Zielsetzung und die Zerstörungsabsicht. Die OK ist unpolitisch, gewinnorientiert und darauf ausgerichtet, die staatlich-gesellschaftlichen Strukturen, ohne sie zu zerstören, parasitenähnlich auszunutzen.

Soweit Terroristen - wie bei den Anschlägen vom 11. September - den Angriff nach Technik und Schädlichkeitspotenzial auf einer kriegsähnlichen Ebene führen, werden innere und äußere Sicherheit in einer Gemengelage angegriffen. Bei evidenter Überforderung des polizeitechnischen Abwehrinstrumentariums geht die Gefahrenabwehraufgabe auf die Streitkräfte über. Zwar mag sich eine solche terroristische Attacke vom klassischen militärischen Angriff insofern unterscheiden, als es nicht direkt Streitkräfte eines fremden Staates sind, die die Attacke vortragen. Zur Begründung der militärischen Abwehrzuständigkeit muss im Selbstverteidigungsnotstand aber das Bestehen einer polizeilich nicht zu meisternden Gefahrenlage ausreichen. [30]

Die in der Bundesrepublik Deutschland aufgeworfene Frage, ob die Streitkräfte darüber hinaus zur Abwehr terroristischer Gefahren staatsintern polizeiunterstützend oder polizeientlastend eingesetzt werden könnten, [31] beantwortet sich zum Teil aus dem Grundgesetz, das (z. B. in Art. 35) solche Einsätze im Fall des inneren Notstandes vorsieht. Weitergehende Verwendungen der Bundeswehr in notstandsähnlichen Lagen und für deren Dauer könnten im Wege einer Verfassungsergänzung ermöglicht werden, wenn und soweit sie zur Erhaltung der Sicherheit unverzichtbar sind.

Sieht man im Terrorismus (so wie in der OK) letztlich auch einen Angriff auf die freiheitliche Lebensform der demokratischen Gesellschaften - eine Sichtweise, die ich für richtig halte [32] -, so ist es konsequenterweise zulässig, auch die Verfassungsschutzämter mit ihren nachrichtendienstlichen Funktionen in die Terrorismusbekämpfung einzuschalten. Bayern setzt schon seit 1994 seinen Verfassungsschutz gegen die OK ein. [33] Der Bundesnachrichtendienst ist bereits durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz vom 28. 10. 1994 mit der Aufklärung terroristischer Gefahrenquellen betraut worden. [34] Für die gegenüber dem Terrorismus dringend gebotene präventive Sicherheitspolitik ist es unerlässlich, dass die Geheimdienste eingesetzt werden und vor allem, dass sie als "Frühwarnsysteme" auch wirklich funktionieren. Dass die amerikanischen Dienste, trotz vieler Vorboten terroristischer Gewalt, einen Anschlag wie den vom 11. September nicht "vorausgesehen" haben, war ein verhängnisvoller Fehler. Auch die Organisation und Vorgehensweise von Terroristen, die in verdeckten Netzwerken wie "Geheimagenten" arbeiten, lässt den Einsatz der Nachrichtendienste gegen sie als unverzichtbar erscheinen.

Soweit die öffentliche Sicherheit jenseits der Kompetenzfelder des Militärs und der Nachrichtendienste durch den Terrorismus gefährdet oder durch Straftaten gestört wird, ist die Polizei als Sicherheitsgarant gefragt - sowohl in ihrer präventiven (gefahrenabwehrenden) wie auch in ihrer repressiven (strafverfolgenden) Funktion. Angesichts der immens hohen Schadensrisiken, die von terroristischer Seite drohen, kommt der Prävention ein besonders hoher Stellenwert zu. Effiziente Prävention setzt voraus, dass die sicherheitsrelevanten Informationen von der Polizei erhoben werden können, ihr auch von anderen Stellen (Nachrichtendienste, Europol) vollständig und rechtzeitig zufließen, und dass die Polizei personell und technisch so ausgestatet wird, dass sie für die Abwehr der gravierenden Gefahren gerüstet ist. [35] Im Rahmen der Prävention sind insbesondere auch diejenigen Polizeifunktionen zu aktivieren, die sich aus den in der neueren Polizeigesetzgebung festgeschriebenen erweiterten Aufgabenkreisen der Polizei ergeben: die (schon) "vorbeugende" Bekämpfung von Straftaten (z. B. durch Observation verdächtiger Gruppierungen) und Vorbereitung für die Hilfeleistung und das Handeln in Gefahrenfällen. [36] Die Unberechenbarkeit, wann, wo und wie Terroristen zuschlagen könnten oder werden, stellt die Polizei bei der Prävention vor schwierigste Aufgaben, deren Erfüllung höchste Sachkompetenz, besondere Planungsphantasie und große Einsatzflexibilität erfordert. Der Schwierigkeitsgrad der Aufgabe steigt noch wegen der Risiken, dass Terroristen oder Trittbrettfahrer das Spektrum realer Gefahren um Varianten von Anscheinsgefahren (Beispiel: Briefe mit Backpulver, die den Anschein einer Milzbranderregergefahr hervorrufen) erweitern können. Mit solchen bösartig oder leichtfertig produzierten Anscheinsgefahren lässt sich das öffentliche Leben vielfältig lähmen und die Einsatzkraft der Polizei im Bereich der echten Gefahrenabwehr erheblich herabsetzen.

Zu der notwendigen Vorbereitung auf künftige Gefahrenabwehr muss vor allem auch gehören, dass sich die Sicherheitsbehörden auf mögliche Anschläge auf die Informationstechnik oder mittels dieser einstellen und solchen Anschlägen, die im Extremfall Staat, Verwaltung und Wirtschaft funktionsunfähig machen könnten, vorbeugen. [37]

Aufgabe der Sicherheitsgesetzgebung ist es, den Sicherheitsorganen die Handlungsgrundlagen und Kooperationsmöglichkeiten zu geben, die für eine erfolgreiche Bekämpfung des Terrorismus erforderlich und mit den Prinzipien des demokratischen Rechtsstaates vereinbar sind. Besonderes Augenmerk ist auf folgende Sicherheitsfelder [38] zu lenken: Identifikationspapiere/Visa, Ausländer- und Asylrecht, Mechanismen zur Aufdeckung verdächtiger Personen/Gruppen (Beispiel: Rasterfahndung), Kontrolle des Vereinswesens (Stichwort: Missbrauch des Religionsprivilegs), Aufspüren und Blockieren der Finanzkanäle der Terroristen, Luftsicherheit, Vorsorge gegen Einsätze von A-/B-C-Waffen, Katastrophenschutz.

Bis Ende 2001 lagen zwei "Anti-Terrorpakete" der Bundesregierung vor. Das erste "Paket" beinhaltete u. a. die Streichung des Religionsprivilegs im Vereinsrecht, die es ermöglicht, Vereine, die unter missbräuchlicher Berufung auf ihre Religion zur Gewalt oder zum Umsturz der freiheitlichen Grundordnung auffordern, zu verbieten. Der Bundesinnenminister hat die neue Möglichkeit schon ausgeschöpft durch ein Verbot des islamischen Kölner "Kalifenstaates" (im Dezember 2001). Das zweite "Paket" erweitert die Informationserhebungsrechte der Verfassungsschutzbehörden (z. B. hinsichtlich von Banken, Luftverkehrsunternehmen, Post und Kommunikationsdienstleistern) sowie Strafverfolgungskompetenzen des BKA, das jetzt auch gegen Anhänger ausländischer Terrororganisationen vorgehen kann. Ferner werden die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen, um biometrische Daten (Fingerabdruck, Bild der Augeniris) in den Personalausweis aufzunehmen.

Im Zusammenhang mit den Diskussionen um die neuen gesetzlichen Sicherheitspakete hat der Bund Deutscher Kriminalbeamter die Forderung erhoben, eine Kriminalpolizei des Bundes zu schaffen. Diese Forderung halte ich für sicherheitspolitisch verfehlt. Das Bundeskriminalamt, wie es jetzt (als Sonderpolizeibehörde) besteht, leistet als Zentralstelle - im Verbund mit den Länderkriminalpolizeien - eine effiziente Arbeit in Sachen Verbrechensbekämpfung. Für die Bekämpfung des Terrorismus und anderer schwerster Kriminalität ist statt auf einzelstaatliche Zentralisierung der Kriminalpolizei auf Europäisierung der Kriminalpolizei, d. h. auf den Ausbau von Europol zu setzen!

Im Rahmen der bestehenden und verbesserten (bzw. weiter zu verbessernden) gesetzlichen Vorgaben kann und muss die Polizei spezifische verwaltungspraktische Sicherheitskonzeptionen entwickeln, mit denen sie speziell den terroristischen Bedrohungen begegnen kann. Dabei kann sie auch auf insoweit verwertbare konzeptionelle Elemente derjenigen Sicherheitsstrategie zurückgreifen, die in den letzten Jahren - nach amerikanischem Vorbild - bundesweit unter der Bezeichnung "Aktion Sicherheitsnetz" [39] eingeführt und praktiziert worden ist. Vor allem die in der Konzeption wirksame Idee eines "Community Policing" mit enger Zusammenarbeit zwischen Polizei, Ordnungsbehörden, Kommunalverwaltung und Bürgerschaft liefert ein für das Management besonderer Krisen nützliches Sicherheitsmodell.

Die Einbeziehung der Bürgerschaft als Gemeinschaft sicherheitsbewusster, wachsamer Menschen, die mitverantwortlich zur Sicherheit beitragen, dürfte bei der Bewältigung der Terrorismusgefahren ein besonderer sicherheitpolitischer Gewinn sein. Das der "Aktion Sicherheitsnetz" immanente Prinzip "zero tolerance" (keine Nachsicht), bislang auf ‘normale‘ Sicherheits- und Ordnungsstörungen zugeschnitten, lässt sich hochstufen auf die Ebene der Abwehr terroristischer Gefahren, die es erst recht schon im Ansatz und hart zu bekämpfen gilt. Das entspräche auch der kriminalpolitischen Zielsetzung des Beschlusses der Innenministerkonferenz vom 2. 2. 1998 zu einer "Partnerschaft für mehr Sicherheit in unseren Städten und Gemeinden", [40] der ein entschlossenes Vorgehen gegen kriminelle Handlungen und auch gegen die Ursachen der Kriminalität empfiehlt und Kriminalitätsprävention als gesamtgesellschaftliche Aufgabe ausweist.

Fußnoten

28.
Zu den verschiedenen Begriffsbestimmungen vgl. B. Hoffmann (Anm. 7), S. 13 ff.
29.
Zur Beschreibung dieses schwer erfassbaren Phänomens vgl. u. a. Hans-Werner Hamacher, Tatort Bundesrepublik - Organisierte Kriminalität, Hilden 1986, S. 7 ff.; W. Hetzer (Anm. 3).
30.
Der im Rahmen der NATO in Afghanistan militärisch geführte Verteidigungskrieg fand darin seine Rechtfertigung.
31.
Vgl. dazu die Beschlüsse der Innenministerkonferenz vom 18. 9., 2001, abgedruckt in: Die Polizei, (2001) 11, S. 340.
32.
Vgl. G. Erbel (Anm. 4), S. 1724 (betreffend OK).
33.
Vgl. Bayrisches Verfassungsschutzgesetz, Art. 1 und 3.
34.
Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit vgl. BVerfGE, Bd. 100, S. 313 ff.
35.
Zur prekären Sicherheitslage und Überforderung der Polizei in Berlin vgl. Focus, 49/2001, S. 46.
36.
Vgl. z. B. §1 des Polizeigesetzes NRW (vom 24. 2. 1990).
37.
Das Problem war Gegenstand des Seminars "Informationstechnologie und Sicherheitspolitik", durchgeführt von der Bundesakademie für Sicherheitspolitik am 21./22. 11. 2001 in Bonn. Vgl. dazu auch Reinhard Hutter, Angriffe auf Informationstechnik und Infrastrukturen - Realität oder Science Fiction?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 41 - 42/2000, S. 31 ff.
38.
Vgl. den Überblick in den Beschlüssen der Innenministerkonferenz (Anm. 31).
39.
Vgl. G. Erbel (Anm. 4), S. 1721 ff.; Anne-Marie Kappeler, Öffentliche Sicherheit durch Ordnung, Stuttgart 2001, S. 29 ff., 41 ff.
40.
Pressestelle des IMK-Vorsitzenden, Presseinformation vom 2. 2. 1998.