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Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) kommt während der konstituierenden Sitzung des 19. Deutschen Bundestages am 24.10.2017 im Plenarsaal im Reichstagsgebäude in Berlin aus der Wahlkabine.

12.10.2018 | Von:
Gabriele Abels
Petra Ahrens
Agnes Blome

Geschlechtergerechte Repräsentation in historischer und internationaler Perspektive

Deskriptive Repräsentation – Das Zählen von Frauen

"Die mangelnde Heranziehung von Frauen zu öffentlichen Ämtern und ihre geringe Beteiligung in den Parlamenten ist doch schlicht Verfassungsbruch in Permanenz."

(Elisabeth Selbert, 1981)

Aus der deskriptiven Perspektive geht es zunächst darum, den Anteil von Frauen in politischen Institutionen – insbesondere in Parlamenten und Regierungen – zu erfassen und die Gründe für ihre weit verbreitete Unterrepräsentation zu ermitteln. Frauen nahmen bereits mit der ersten Reichstagswahl ihr passives Wahlrecht wahr; von den etwa 310 aufgestellten weiblichen Kandidatinnen wurden 37 in den ersten Reichstag der Weimarer Republik gewählt (später rückten noch vier weitere Frauen nach). Der Anteil von 9,7 Prozent war zur damaligen Zeit ein internationaler Spitzenwert, der in der späteren Bundesrepublik erst nach mehr als 25 Jahren in den 1970er Jahren wieder erreicht wurde. Erst mit dem Einzug der Grünen und der Einführung von Quoten in den Parteien stieg der Frauenanteil im Deutschen Bundestag kontinuierlich an; der Schwellenwert von 30 Prozent wurde erstmals Ende der 1990er Jahre überschritten. In der Volkskammer der DDR lag der Frauenanteil hingegen von Anfang an über 20 Prozent und stieg bis 1986 auf 32,2 Prozent an.[12]

Aus europäischer Perspektive lässt sich kein einheitlicher Trend bei der Höhe des Frauenanteils in Parlamenten erkennen. Auffällig ist, dass er 2018 in allen Ländern – mit Ausnahme von Finnland, Dänemark und Schweden – (zum Teil deutlich) weniger als 40 Prozent beträgt. Der Zeitpunkt, wann das Frauenstimmrecht eingeführt wurde, scheint auf aktuelle Frauenanteile keinen unmittelbaren Einfluss zu haben. Finnland setzte 1906 zeitgleich das allgemeine Wahlrecht für Frauen und Männer ein; Norwegen gewährte Frauen 1907 zunächst das passive (!) und ab 1913 auch das aktive Wahlrecht; Dänemark und Island folgten 1915. Neben Deutschland verabschiedeten in der Zwischenkriegszeit auch Österreich, Polen, Luxemburg, die Niederlande, Schweden und Großbritannien[13] das Frauenwahlrecht. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg folgten Frankreich, Bulgarien und Slowenien, Italien, Malta, Belgien, Griechenland und verzögert die Schweiz (1971), Portugal (1974) und Liechtenstein (1984).[14] Länder, in denen Frauen früh das Wahlrecht erhielten, weisen heute nicht notwendigerweise höhere Frauenanteile in den Parlamenten auf. So haben Nachzügler wie Portugal, Schweiz oder Belgien ähnliche Anteile von rund 30 bis 35 Prozent wie die Vorreiter Österreich oder Deutschland, während einige osteuropäische Länder – trotz früher Verabschiedung des Frauenstimmrechts – geringe Anteile aufweisen. Bemerkenswerterweise haben aber, selbst unter den Nachzüglern, insgesamt 21 EU-Mitgliedstaaten einen höheren Frauenanteil unter ihren Abgeordneten im Europäischen Parlament vorzuweisen als im nationalen Parlament; dies betrifft etwa auch Deutschland (31 versus 37 Prozent) oder Rumänien, Frankreich, Großbritannien – und selbst den europäischen Spitzenreiter Finnland.[15] Insgesamt liegt der Frauenanteil im Europäischen Parlament derzeit bei 36,1 Prozent.[16]

Bund, Länder, Quoten
Auch 100 Jahre nach der Einführung des Wahlrechts sind wir noch weit von Parität in den Parlamenten entfernt, und es hat, wie erwähnt, bis 1998 gedauert, die "kritische Masse" von 30 Prozent im Deutschen Bundestag zu erreichen (Abbildung 1). Für eine Steigerung des Frauenanteils spielen die nach und nach eingeführten parteiinternen Quotenregelungen für Wahllisten eine zentrale Rolle, die weiter unten ausführlicher diskutiert werden. Mit 36,5 Prozent war der Frauenanteil während der 18. Legislaturperiode (2013–2017) am höchsten, sank aber mit der Wahl 2017 auf 30,9 Prozent – ein Effekt des Rechtsrucks im Deutschen Bundestag und der niedrigen Frauenanteile in den Fraktionen der AfD (10,6 Prozent), der CDU/CSU (20 Prozent) und der FDP (22,5 Prozent). Im Kontrast dazu kommt die Fraktion der SPD auf 42 Prozent, die der Linken auf 54 Prozent und die der Grünen auf 58 Prozent Frauenanteil.[17]

Frauenanteil im Deutschen Bundestag, 1949–2017, in ProzentFrauenanteil im Deutschen Bundestag, 1949–2017, in Prozent. (© Der Bundeswahlleiter, Ergebnisse früherer Bundestagswahlen. Informationen des Bundeswahlleiters, Wiesbaden 2017. Daten für 2017 unter bundestag.de (2018).)

Ein Erklärungsfaktor für die niedrigen weiblichen Abgeordnetenanteile ist der Frauenanteil an den Parteimitgliedern. Die Politikwissenschaftlerin Louise Davidson-Schmich zeigt, dass die Parteien teilweise durchaus Kandidatinnen gemäß dem Anteil ihrer Mitglieder aufstellen – aber der liegt in allen Parteien unter 50 Prozent.[18] Die AfD hat lediglich 16 Prozent weibliche Parteimitglieder, die CSU ein Fünftel, die FDP 23 Prozent, die CDU ein Viertel, die SPD ein knappes Drittel. In der Linken und bei den Grünen stellen sie 37 beziehungsweise 39 Prozent.[19] Diejenigen Parteien, die einen höheren weiblichen Mitgliederanteil haben (Grüne, Linke und SPD), haben somit sogar einen deutlich höheren Frauenanteil bei den Abgeordneten als unter den Parteimitgliedern. CDU/CSU und die AfD hingegen haben anteilig weniger Frauen im Parlament als weibliche Parteimitglieder. Nur bei der FDP entspricht der (niedrige) Frauenanteil bei den Parteimitgliedern dem der Abgeordneten. Dieses Links-Rechts-Muster in Bezug auf Frauenanteile findet sich auch im Europäischen Parlament.[20]

Auch in der Bundesregierung waren Frauen erst spät und lange Zeit gering vertreten. Erst im fünften Bundeskabinett wurde 1961 eine Frau (Elisabeth Schwarzhaupt, CDU) Bundesministerin – natürlich für ein "Frauenressort" (Gesundheit). Auch wenn mit Angela Merkel seit 2005 erstmals eine Bundeskanzlerin im Amt ist, deren Wirken gleichstellungspolitisch nicht unterbewertet werden sollte,[21] so gab es bisher kein Bundeskabinett, das geschlechterparitätisch besetzt war.[22] Im Gegenteil: Die jüngste Diskussion um die Besetzung zentraler Funktionen in den Bundesministerien zeigt, dass Deutschland weit von Geschlechterparität in den politischen Leitungsfunktionen entfernt ist – auch wenn die Bundeskanzlerin selbst eine paritätische Besetzung gefordert hat.[23]

Frauenanteile in deutschen Landesparlamenten, 2004–2018, in ProzentFrauenanteile in deutschen Landesparlamenten, 2004–2018, in Prozent. (© European Institute for Gender Equality (EIGE), Gender Statistics Database, 1. 7. 2018, http://eige.europa.eu/gender-statistics/dgs.)

Eine ähnlich große Heterogenität wie im internationalen Vergleich lässt sich auch in den deutschen Landesparlamenten finden (Abbildung 2). 2018 variieren die Anteile zwischen 24 Prozent in Sachsen-Anhalt und 41 Prozent in Brandenburg, wobei keineswegs ein kontinuierlicher Anstieg, sondern in 9 von 16 Ländern zwischen 2004 und 2018 sogar ein Rückgang des Frauenanteils zu verzeichnen ist. Dieser hängt in einigen Fällen von neuen parteipolitischen Konstellationen in den Landtagen ab (unter anderem Einzug der AfD), jedoch gibt es kein generelles Muster, das die Entwicklungen erklären könnte.[24]

Der Überblick über die Entwicklung der deskriptiven Repräsentation von Frauen verdeutlicht, dass weder auf Bundes- noch auf Landesebene (kontinuierlich) mehr als ein Drittel der Abgeordneten weiblich sind. Dieses Muster setzt sich auf kommunaler Ebene fort, wo derzeit sogar nur 25 Prozent Mandatsträgerinnen und nur 10 Prozent (Ober-)Bürgermeisterinnen und Landrätinnen sind.[25] Auf lokaler Ebene treffen Bewerberinnen für politische Ämter auf besondere strukturelle Schwierigkeiten wie vergeschlechtlichte Parteiinstitutionen[26] und ungleich verteilte Handlungsressourcen.[27] Andere sprechen aufgrund der diskontinuierlichen Entwicklung auch von einem "Sättigungspunkt", der in Deutschland deutlich vor der Geschlechterparität erreicht ist. International vergleichende Studien bestätigen, dass der Frauenanteil selten 30 Prozent übersteigt.[28] Schweden, Dänemark und Finnland gelten als Ausnahmen.

Quotenregelungen in deutschen ParteienQuotenregelungen in deutschen Parteien. (© bpb, Eigene Zusammenstellung.)

Dabei werden weltweit seit Jahrzehnten verschiedene Instrumente für eine bessere deskriptive Repräsentation genutzt, unter anderem verschiedenste Quotenarten: gesetzlich festgelegte Quoten (wie in Argentinien, Frankreich), Parteiquoten (wie in Österreich, Südafrika) und reservierte Mandate (wie in Marokko, Uganda).[29] In Deutschland sind (freiwillige) Parteiquoten das vorherrschende Instrument, wenngleich die Parteien diese sehr unterschiedlich ausgestalten (Tabelle).

Quoten sind ein weitverbreitetes Instrument und führen zu sehr unterschiedlichen Resultaten: In manchen Ländern entspricht der Anteil der Frauen im Parlament der Quotenvorgabe, bei manchen liegt der Frauenanteil höher, bei anderen niedriger. Deutschland gehört zu den Ländern, in denen Parteiquoten verabschiedet wurden, hinsichtlich des Frauenanteils im Parlament nicht unter den ersten zwanzig und liegt im weltweiten Ranking aktuell nur auf Platz 46.[30] Da es sich in Deutschland um freiwillige Parteiquoten (mit schwachen Sanktionen) handelt, wird immer wieder diskutiert, ob nicht ähnlich wie in Frankreich, Irland oder Belgien gesetzliche Quoten eingeführt werden sollten. Verfassungsrechtlich ist eine gesetzlich vorgeschriebene geschlechtergerechte Nominierung für alle staatlichen (nicht nur die legislativen) Ämter der Parteien durchaus begründbar.[31]

Angesichts der begrenzten Erfolge stellt sich die Frage nach Alternativen. So könnten beispielsweise Maximalquoten etwa von 70 Prozent für Männer festgelegt werden, damit deren permanente Überrepräsentation sichtbarer wird und sich die Wahrnehmung ändert.[32] Denkbar sind auch interne Parteiregeln wie "Twinning" bei Direktmandaten, bei denen Kanditat*innen gleiche Anteile an Kandidaturen in "sicheren" und "umkämpften" Bezirken erhalten. Bisher werden Frauen, wenn sie denn überhaupt als Direktkandidatin aufgestellt werden, häufig immer noch in umkämpften, um nicht zu sagen: aussichtslosen Bezirken platziert.[33] Ähnlich funktionieren Doppellisten, bei denen Wahlbezirke zusammengelegt werden und es für die zwei zu vergebenen Mandate jeweils eine Frauen- und eine Männerliste gibt – Frankreichs Parité-Gesetz hat eine vergleichbare Systematik.[34] In manchen Ländern werden Sonderfonds (durch Zivilgesellschaft, Parteien, Staat) für Kandidatinnen oder für gleichstellungsorientierte Kandidat*innen, eingerichtet, mit denen Kampagnen, Kinderbetreuung und persönliche Sicherheit (Stichwort Bedrohungen, sexuelle Belästigung) finanziert werden können.[35]

Davon unberührt bleibt die Frage, wie eine gleichberechtigte Repräsentation in den Führungspositionen der öffentlichen Verwaltung und des Parlaments gewährleistet werden könnte, da beispielsweise auch die parlamentarischen Ausschüsse häufig nicht die Frauen- und Männeranteile im Parlament beziehungsweise in der Gesellschaft widerspiegeln.[36] In dieser Hinsicht ist wiederum das Europäische Parlament relativ fortschrittlich. So sind 6 der 14 Vizepräsident*innen (42,9 Prozent) und 50 Prozent der Ausschussvorsitzenden weiblich. In den Ausschüssen selbst schwankt der Frauenanteil allerdings zwischen 16,5 Prozent im Haushaltskontrollausschuss und 78,4 Prozent im Ausschuss für die Rechte der Frau und Gleichstellung der Geschlechter.[37]

Auch parteiübergreifende Organisationen innerhalb des Parlaments, sogenannte Women’s Caucuses (Frauenarbeitskreise), haben nachhaltig zu steigender deskriptiver Repräsentation beigetragen. Damit wird zumindest, so die Annahme, eine positive Voraussetzung auch für substanzielle Repräsentation geschaffen. Gleichwohl sollte, um zukunftsweisend und angemessen zu sein, deskriptive Repräsentation nicht nur entlang von Geschlechterbinarität gedacht werden. Weitere sich überlagernde und gegenseitig formende Strukturkategorien wie beispielsweise Ethnie, soziale Klasse, Alter, sexuelle Orientierung und Ähnliches prägen in unterschiedlichster Weise die Chance, Repräsentationsfunktionen in der Politik zu übernehmen.[38] So sind etwa auch Musliminnen im Bundestag unterrepräsentiert und ihre Chancen, zu kandidieren, teils eingeschränkt.[39]

Fußnoten

12.
Vgl. Rita Pawlowski, Unsere Frauen stehen ihren Mann: Frauen in der Volkskammer der DDR 1950–1989, Berlin 2008.
13.
1918 erhielten nur Frauen ab dem 30. Lebensjahr unter bestimmten Bedingungen das Wahlrecht, während es für Männer ab dem 21. Lebensjahr galt; eine Angleichung fand erst 1928 statt.
14.
Vgl. Hedwig Richter/Kerstin Wolff (Hrsg.), Frauenwahlrecht: Demokratisierung der Demokratie in Deutschland und Europa, Hamburg 2018.
15.
Europäisches Parlament, Frauen im Europäischen Parlament, 22.7.2018, S. 6, http://www.europarl.europa.eu/germany/resource/static/files/service/l008519-bro-a4-de-dgpers-women-in-the-ep_web.pdf«.
16.
Vgl. ebd., S. 5.
17.
Vgl. http://www.bundestag.de«, Stand: 3.7.2018.
18.
Vgl. Louise K. Davidson-Schmich, Addressing Supply-Side Hurdles to Gender-Equal Representation in Germany, in: Femina Politica 2/2018 (i.E.).
19.
Vgl. Oskar Niedermayer, Parteimitglieder in Deutschland: Version 2017, Arbeitshefte aus dem Otto-Stammer-Zentrum 27/2017.
20.
Vgl. Europäisches Parlament (Anm. 15).
21.
Vgl. Joyce M. Mushaben, The Reluctant Feminist: Angela Merkel and the Modernization of Gender Politics in Germany, in: Femina Politica 2/2018 (i.E.).
22.
Vgl. Arnd Henze, Kaum Frauen in Führungspositionen, 8.6.2018, https://faktenfinder.tagesschau.de/inland/frauen-ministerien-101.html«.
23.
Vgl. Joyce M. Mushaben, Squaring the Gender Circle: Merkel, Men, and the CDU/CSU "Master Plan" Crisis, 20.8.2018, http://www.aicgs.org/2018/08/squaring-the-gender-circle-merkel-men-and-the-cdu-csu-master-plan-crisis«.
24.
Vgl. Corinna Kroeber et al., Still a Glass Ceiling? Tracing the Limits to Women’s Representation in Elected Office, in: Comparative European Politics 2018, S. 1–20.
25.
Vgl. Uta Kletzing, Ausschluss trotz Einschluss. Ungleiche Handlungsressourcen von Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern, in: Femina Politica 2/2018 (i.E.).
26.
Vgl. Davidson-Schmich (Anm. 18).
27.
Vgl. Kletzing (Anm. 25).
28.
Vgl. Kroeber et al. (Anm. 24); Pamela Paxton/Melanie M. Hughes, Women, Politics, and Power. A Global Perspective, Los Angeles u.a. 20163.
29.
Vgl. für eine detaillierte Übersicht Susan Franceschet/Mona L. Krook/Jennifer M. Piscopo (Hrsg.), The Impact of Gender Quotas, Oxford 2012, sowie zu aktuellen Daten http://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas« und die Inter-Parliamentary Union, http://www.ipu.org«.
30.
Vgl. http://archive.ipu.org/wmn-e/classif.htm«.
31.
Vgl. Cara Röhner, Relationale Demokratie. Das verfassungsrechtliche Demokratieprinzip und gerechte Staatlichkeit, in: Femina Politica 2/2018 (i.E.).
32.
Vgl. Rainbow Murray, Quotas for Men: Reframing Gender Quotas as a Means of Improving Representation for All, in: American Political Science Review 3/2014, S. 520–532.
33.
Vgl. Louise K. Davidson-Schmich/Isabelle Kürschner, Stößt die Frauenquote an ihre Grenzen? Eine Untersuchung der Bundestagswahl 2009, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2011, S. 25–34.
34.
Vgl. Rainbow Murray, Parity and Legislative Competence in France, in: Franceschet/Krook/Piscopo (Anm. 29), S. 27–42.
35.
Vgl. Mona L. Krook/Pippa Norris, Beyond Quotas: Strategies to Promote Gender Equality in Elected Office, in: Political Studies 1/2014, S. 2–20.
36.
Vgl. Christina Fiig, Gendered Segregation in Danish Standing Parliamentary Committees 1990–2015, in: Femina Politica 2/2018 (i.E.).
37.
Vgl. Europäisches Parlament (Anm. 15), S. 7, S. 10.
38.
Vgl. Davidson-Schmich (Anm. 18).
39.
Vgl. Anne Jenichen, Zur politischen Unterrepräsentation von Musliminnen in Deutschland: eine intersektionale Perspektive auf politische Rekrutierungsprozesse, in: Femina Politica 2/2018 (i.E.).
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