APUZ Dossier Bild

30.11.2004 | Von:
Roland Johne

Bundesrat und parlamentarische Demokratie

Die Länderkammer zwischen Entscheidungshemmnis und notwendigem Korrektiv in der Gesetzgebung

Parlamentarische Demokratie und Bundesstaat

Die politische Entscheidungsfindung im parlamentarischen Bundesstaat folgt zwei divergierenden Systemen: den bundesstaatlichen Aushandlungserfordernissen zwischen Bund und Ländern einerseits, dem Parteienwettbewerb der parlamentarischen Demokratie andererseits.[2] Beide Entscheidungssysteme folgen unterschiedlichen Handlungslogiken: der Verhandlung auf der einen, der Konkurrenz auf der anderen Seite.

Die bundesstaatliche Entscheidungsstruktur erfordert den Interessenausgleich zwischen Bund und Ländern. Die Verflechtung von Kompetenzen, der Steuerverbund, die Mischfinanzierungen, die eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung implizieren, erfordern Abstimmungs- und Einigungsprozesse zwischen den staatlichen Ebenen, die in zahllosen Bund-Länder-Arbeitsgruppen bis hin zu den Fachministerkonferenzen von Bund und Ländern erfolgen. Auch der Gesetzgebung des Bundes geht in weiten Teilen ein solcher Vorabstimmungsprozess voraus. Bereits im Erarbeitungsstadium von Gesetzen auf der Referentenebene erfolgen erste fachliche Abgleichungen von Bund- und Länderinteressen, die ihre Fortsetzung im Bundesratsverfahren, nach Einbringung des Entwurfs in den Gesetzgebungsprozess, finden. Hier zeichnet sich bereits ab, ob Gesetzentwürfe unter den Ländern mehrheitsfähig sind, es werden Dissonanzen und ggf. weiterer Verhandlungsbedarf zwischen Bund und Ländern deutlich. Gesetzgebung ist damit Teil der für den Bundesstaat charakteristischen Verhandlungsdemokratie. Der Bundesrat ist deren konstitutioneller Teil im Gesetzgebungsprozess. Werden Bundestag und Bundesrat von unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten dominiert, tritt neben die Bund-Länder-geprägten Verhandlungen zusätzlich die parteipolitische Dimension.[3] Notwendig ist eine Einigung zwischen Regierungsparteien und Opposition. Die bundesstaatliche Verhandlungsdemokratie wird so durch Einbeziehung zumindest der beiden großen Volksparteien zur Konsensdemokratie.

Dieses für den Bundesstaat deutscher Prägung charakteristische Strukturprinzip der Verhandlungs- und Konsensdemokratie steht in einem Spannungsverhältnis zum parlamentarischen Strukturmerkmal des Parteienwettbewerbs. Dessen Gestaltungsprinzip ist die Umsetzung des mit Wählervotum ausgestatteten Regierungsprogramms und letztlich die Ergebnisverantwortung der parlamentarischen Mehrheit. Kernelement ist die parlamentarische Mehrheitsregel, deren Wesen darin besteht, dass für politische Entscheidungen gerade kein Konsens der politischen Lager erforderlich ist.

Die Virulenz dieses Spannungsverhältnisses ist auch eine Folge der Verfassungsentwicklung. Die Entwicklung des föderativen Systems in den vergangenen Jahrzehnten hat sowohl das institutionelle Arrangement zwischen den Verfassungsorganen auf Bundesebene als auch das Verhältnis zwischen Bund und Ländern verschoben. War der Bundesstaat in der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes von 1949 noch auf eine weitgehende Trennung von Bund und Ländern in der Kompetenzverteilung und Aufgabenwahrnehmung angelegt,[4] so ist seither eine Wandlung des föderativen Systems hin zur Unitarisierung festzustellen. Die wesentlichen, gesetzgeberisch gestaltenden Aufgaben werden heute auf Bundesebene unter Mitwirkung der Länder wahrgenommen. Zahlreiche Änderungen des Grundgesetzes, in denen Kompetenzen von den Ländern auf den Bund übertragen wurden, die Verlagerung der Steuergesetzgebung auf den Bund, die Einführung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a und 91b GG), sowie die ausufernde Mischfinanzierung von Bund und Ländern sind Ausdruck dieser Entwicklung. Hinzu kommt die extensive Wahrnehmung der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG). Dieser Prozess hat zu einer zunehmenden Einschränkung eigenständiger Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Länder geführt. Im Gegenzug haben sich die Länder diese Kompetenzerweiterung des Bundes stets mit einer verbindlichen Mitsprache über den Bundesrat entgelten lassen. Die Länderkammer, deren Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung in Form von zustimmungspflichtigen Gesetzen zu Beginn des Grundgesetzes auf wenige Bereiche begrenzt war, hat so in der bundesrepublikanischen Verfassungsgeschichte eine beispiellose Karriere gemacht. Der Handlungsschwerpunkt der Länder verlagerte sich im Zuge dieses Veränderungsprozesses zunehmend von eigenständiger landespolitischer Gestaltungsfreiheit hin zur Beteiligung an Entscheidungen des Bundes. Die Entwicklung von der Autonomie zur Partizipation ist das dominante Merkmal dieses Veränderungsprozesses des bundesdeutschen föderativen Gefüges.

Augenfällig wird die gewachsene Vetomacht des Bundesrates bei der Veränderung des Verhältnisses von Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen. Der Verfassungsgeber von 1949 ist von Einspruchsgesetzen als Normalität und von der Zustimmungsbedürftigkeit als Ausnahme ausgegangen. Heute sind rund 60 Prozent der Gesetze zustimmungsbedürftig, wobei darin die wesentlichen, politisch bedeutsamen Gesetzesvorhaben enthalten sind.[5]


Fußnoten

2.
Vgl. Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat - Regelsysteme und Spannungslagen im Institutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland, Opladen-Wiesbaden 20003.
3.
Vgl. Sven Leunig, "Öl" oder "Sand" im Getriebe? Der Einfluss der Parteipolitik auf den Bundesrat als Veto-Spieler im Gesetzgebungsprozess, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), (2003) 4, S. 778 - 791. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag des Autors in dieser Ausgabe.
4.
Vgl. Hartmut Bauer, Entwicklungstendenzen und Perspektiven des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, in: Die öffentliche Verwaltung (DÖV), (2002), S. 837 - 845.
5.
Vgl. Rudolf Dolzer, Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat - Entwicklungsstand und Reformbedarf, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 58 (1999), S. 14f.