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Funktionen des Bundes-Verfassungsgerichts

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Funktionen des Bundes-Verfassungsgerichts Eine politikwissenschaftliche Analyse

Uwe Kranenpohl

/ 18 Minuten zu lesen

Dem Bundesverfassungsgericht wird in Meinungsumfragen höchstes Vertrauen entgegengebracht. Worin bestehen die vielfältigen Funktionen der Verfassungsrechtsprechung aus politikwissenschaftlicher Sicht?

Einleitung

Dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) wird in Meinungsumfragen - und nahezu unbeeinflusst von der öffentlichen Diskussion um kontroverse Entscheidungen des Gerichts - unter den staatlichen Institutionen stets das höchste Vertrauen entgegengebracht. Doch nicht allein durch diese außergewöhnliche Legitimation ist das BVerfG als Verfassungsorgan ein so bedeutsamer Akteur im zentralen politischen Entscheidungssystem der Bundesrepublik Deutschland, dass - etwas provokant - bereits die "Karlsruher Republik" beschworen wurde.

Trotz dieser zutreffenden Beschreibung des zentralen Stellenwerts der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland bleiben die eigentlichen Aufgaben des BVerfG im politischen System seltsam schemenhaft. Auch ein Blick über die Grenzen offenbart, dass zwar die Verfassungsrechtsprechung inzwischen in den meisten liberalen Demokratien ein potenter politischer Akteur ist, doch konstatieren Martin Shapiro und Alec Stone - beide auf diesem Gebiet als führend ausgewiesen - lakonisch: "Indeed, comparativists rarely know anything about law and courts."

Es ist also zu klären, welche Funktionen der Verfassungsgerichtsbarkeit im politischen System Deutschlands zuzuschreiben sind. In der folgenden Untersuchung wird ein politikwissenschaftlicher Ansatz vertreten. Aus staatsrechtlicher Perspektive wird man manchen Befund möglicherweise anders bewerten.

Aufgabenbereiche des BVerfG

Ein erster Ansatzpunkt, die Funktionen des BVerfG zutreffend zu beschreiben, besteht darin, Karlsruhe zwischen den Polen "Recht" und "Politik" zu verorten. Dabei wird in der Staatsrechtslehre zwar die politische Beschaffenheit der zu entscheidenden Fragen eingeräumt, aber zugleich der "unpolitische" Gerichtscharakter der Institution - und daraus folgend das "unpolitische" Wesen der Entscheidungsverfahren selbst - betont. In ähnliche Richtungen weisen auch Funktionszuschreibungen wie "Hüter der Verfassung".

Doch verdeutlichen zahlreiche Studien zur "Verrechtlichung", "Justizialisierung" und "Juridifizierung" von Politik sowie zum Problem der "Politisierung der Justiz", dass der Ort des BVerfG durch eine Trennung der Sphären "Recht" und "Politik" nicht empirisch zutreffend beschrieben werden kann. Dieser Versuch ist zum Scheitern verurteilt: Einerseits versuchen politische Akteure (z.B. die im Gesetzgebungsverfahren unterlegene Opposition) oftmals, politische Streitfragen im Gewande der Verfassungsstreitigkeit weiterzuführen. Andererseits schieben diese Akteure mitunter unpopuläre Entscheidungen "vor sich her" und warten auf "Programmformulierungen" durch das BVerfG.

Schlüssig hat Konrad Hesse postuliert, das BVerfG habe "Anteil an der Staatsleitung", was in der Staatsrechtslehre heftig kritisiert wurde. Aber die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit ist gerade nicht mit der einer Fachgerichtsbarkeit für ein spezifisches Rechtsgebiet gleichzusetzen, da es im verfassungsprozessualen Verfahren letztlich ums "große Ganze", den Rahmen allen staatlichen Handelns, die Steuerung des gesamten Gemeinwesens geht. Die im Begriff "Staatsleitung" angesprochene Mitsteuerungsfunktion der Verfassungsrechtsprechung ist somit auch empirisch festzustellen. Sogar die mitunter anzutreffende Kritik, Karlsruhe drohe seinen institutionellen Charakter als Gericht zu "sprengen", verweist implizit auf diese "Mitsteuerungsfunktion". Ein politikwissenschaftlicher Funktionenkatalog für die Verfassungsrechtsprechung vermag deshalb durchaus Anleihen bei anderen Strukturen des politischen Systems und den ihnen zugeschriebenen Aufgaben zu nehmen.

Kontrolle

Kontrolle ist die offensichtliche Funktion der Verfassungsrechtsprechung. Sie hat als "Hüter der Verfassung" die Aufgabe, die Einhaltung derselben zu kontrollieren. Primärer Adressat der Kontrolle sind die politischen Akteure. Deutlich ist dies bei den Verfahrensarten des Organstreits oder der föderativen Streitigkeiten, in denen Verfassungsorgane bzw. Bund und Länder miteinander über die Verletzung ihrer Rechte streiten. Politische Akteure sind aber auch bei den Normenkontrollen sowie bei den direkt oder indirekt gegen ein Gesetz gerichteten Verfassungsbeschwerden Hauptadressaten der Kontrolle, wenn die Verfassungsgerichtsbarkeit das Handeln des Gesetzgebers auf seine Verfassungsmäßigkeit untersucht.

Angesichts ihrer umfassenden Kontrollkompetenzen - insbesondere in Form der Normverwerfung - lässt sich die Verfassungsrechtsprechung unschwer als mächtiger Vetospieler identifizieren. Allerdings widerlegen die meisten Studien zum BVerfG die These einer über den Einzelfall hinausgehenden "Politisierung" und erklären die "reformkritische" Entscheidungspraxis der siebziger Jahre primär als Resultante der von Karlsruhe verwandten Interpretationsmethoden und seiner vorhergehenden Entscheidungspraxis, an der es aus "organisatorischem Konservativismus" festhielt.

Allerdings beschränkt sich die Kontrollfunktion des BVerfG nicht auf die Kontrolle des Gesetzgebers. Ähnliches erfolgt - trotz der unablässig wiederholten Formel, das BVerfG sei keine "Superrevisionsinstanz" - auch gegenüber der Rechtsprechung der Fachgerichte. Daneben werden auch gesellschaftliche Akteure einer Kontrolle ihres Handelns unterzogen (etwa durch die "Drittwirkung der Grundrechte"). Der Zugriff erfolgt hier aber üblicherweise durch das Handeln bzw. Unterlassen staatlicher Organe (d.h. der Verwaltung, v. a. aber der Gerichtsbarkeit).

Dabei ist die Kontrollfunktion aber kein Zweck an sich, sondern dient dazu, unangemessene Eingriffe in individuelle Freiheiten zu unterbinden. Ihr Zweck ist damit primär das Offenhalten des politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses und der Schutz der Verfassungsordnung. Dabei beschränkt sich die Erfüllung der Funktion nicht auf Kontrolle durch nachträgliche Aufsicht, sondern erfolgt auch antizipativ durch die bloße Existenz der Verfassungsrechtsprechung und die in der Vergangenheit dokumentierte Bereitschaft, ihre Kompetenzen auch auszuschöpfen.

Normbezogene Funktionen

Die bereits angesprochene Normenkontrolle ist differenziert zu betrachten. Einerseits ist zwischen der Kontrolle einfachen Gesetzesrechts am Maßstab der Konstitution und der Auslegung der oft höchst interpretationsbedürftigen Verfassungsnormen zu unterscheiden. Andererseits ist zu beachten, dass sich das BVerfG keineswegs auf die Kontrolle von Normen beschränkt, sondern mitunter auch aktiv an der Fortentwicklung der Rechts- und Verfassungsordnung mitwirkt.

Normkontrolle und -formulierung

Im Verfahren der abstrakten und konkreten Normenkontrolle, aber auch im Zuge zahlreicher Verfassungsbeschwerden prüft das BVerfG formal, ob eine Norm mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Eine umfangreiche Kritik am "Ersatzgesetzgeber" in Karlsruhe, der anstelle der eigentlich zuständigen Institutionen normformulierend tätig werde, verweist aber auch auf die normsetzende Funktion der Verfassungsrechtsprechung.

In wenigen, dafür aber meist aufsehenerregenden Einzelfällen geschieht dies explizit durch Installierung einer Ersatznorm. Oft macht das BVerfG aber von seiner Normverwerfungskompetenz gar keinen Gebrauch, sondern erklärt im Zuge der "verfassungskonformen Auslegung" eine spezifische Interpretation der Norm für verbindlich. Damit wird es letztlich rechtssetzend tätig. Denn Justiz und Verwaltung ist damit vorgegeben, wie die Norm anzuwenden ist, und dem Gesetzgeber ist der mögliche Gestaltungsspielraum, den eine bloße Nichtigerklärung geboten hätte, entzogen. Eine Variante stellen Unvereinbarkeitserklärungen dar, die mit einem Appell an den Gesetzgeber versehen sind, bestimmte Regelungen alsbald zu verabschieden, um einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen. Diese werden in jüngster Zeit mit immer kürzeren Fristen an den Gesetzgeber verbunden. Normformulierend wird Karlsruhe schließlich auch dann tätig, wenn es lediglich einen Vorschlag zur Schlichtung macht.

Dabei sind Normverwerfung und Normformulierung im Bereich der einfachen Gesetzgebung komplementäre Erscheinungsformen der gleichen Funktion. Der rechtssetzende Charakter der verfassungskonformen Auslegung unterstreicht diese Janusköpfigkeit. Aber selbst wenn die Verfassungsrechtsprechung sich darauf beschränkt zu prüfen, ob der Gesetzgeber bei der Verabschiedung der Norm gegen die Verfassung verstoßen bzw. die Bedeutung ihrer Normen "verkannt" hat, vollzieht sie mitunter die Anpassung der Rechtsordnung an einen inzwischen eingetretenen Wandel des Rechtsverständnisses in Gesellschaft, Rechtswissenschaft oder auch im BVerfG selbst.

Verfassungsanpassung

Die Verfassungsgerichtsbarkeit erfüllt neben der bloßen Normenkontrolle auch die Funktion der Verfassungsanpassung, denn jede Verfassung, so kodifiziert und rigide sie auch sein mag, weist eine gewisse Inkohärenz auf:

- Viele ihrer Rechtsbegriffe sind relativ allgemein und deutungsoffen.

- Manche Fragen konnten angesichts der Mehrheitsverhältnisse in den verfassunggebenden Organen nicht entschieden werden, sondern wurden lediglich durch "dilatorische Formelkompromisse" überbrückt.

- Nicht selten ergeben sich zwischen einzelnen Verfassungsnormen logische Inkonsistenzen oder gar Widersprüche.

- Mitunter sind auch ganze Problembereiche nicht geregelt, weil die Fragen bei der Verabschiedung der Verfassung noch gar nicht bekannt waren oder sie bewusst "ausgeklammert" wurden.

Im politischen Prozess können somit Situationen eintreten, in denen solche offen gebliebenen Fragen entschieden, d.h. Normkonkurrenzen geklärt bzw. Verfassungslücken geschlossen werden müssen. Eine Anpassungsbedürftigkeit der Verfassung kann sich darüber hinaus auch durch sozialen Wandel, also veränderte Konstellationen in Gesellschaft, Politik oder Rechtssystem, ergeben. Dies kann sowohl in der Änderung von "objektiven" Problemlagen als auch in der Modifikation von Werturteilen der Akteure begründet sein.

Politische Systeme mit kodifizierter Verfassung können dies nur begrenzt durch veränderte Staatspraxis, stattdessen bietet sich üblicherweise der Weg einer formellen Verfassungsänderung an. Je nach Rigidität der Verfassung ist dieser aber mitunter kaum praktikabel (so etwa in den USA, wo die Hürden so hoch sind, dass die Verfassung seit 1791 lediglich 19-mal geändert wurde). Der hierdurch verursachte Druck, andere Wege der Verfassungsanpassung zu entwickeln, mag dazu beigetragen haben, dem Supreme Court die Rolle eines "immerwährenden Verfassungskonvents" als Repräsentationsorgan "aufgeklärter Präferenzen" zuzuschreiben.

Für das relativ rigide Grundgesetz übernimmt neben dem verfassungsändernden Gesetzgeber vor allem das BVerfG die Funktion der Verfassungsanpassung. Diese erfolgt auf vierfachem Wege:

- Durch die Konkretisierung von Verfassungsnormen werden Lücken geschlossen und die Bedeutungsvariabilität eingeschränkt. Dies ist insbesondere bei Kompetenz- und Verfahrensvorschriften der Staatsorgane der Fall, etwa beim "Wesentlichkeitsgrundsatz".

- Fortbildung im Sinne einer Öffnung von Normen für neue Bedeutungen praktiziert das BVerfG dagegen besonders bei Regelungen, die das gesellschaftliche Leben betreffen, etwa bei der Herleitung eines Grundrechts auf "informationelle Selbstbestimmung" aus dem Schutz der Menschenwürde.

- Eine Variante ist die Aktualisierung von Normen im Sinne der Wiederbelebung ihrer Bedeutung durch neue Problemlagen, wenn etwa Fragen der Religionsfreiheit durch (in dieser Deutlichkeit) neu auftretende Glaubensbekundungen oder auch die Minderheitsposition der etablierten Kirchen in Ostdeutschland neue Relevanz gewinnen.

- Nicht übersehen werden darf schließlich die Neuinterpretation von Normen, die den bisher "gültigen" Sinn wegen eingetretener Veränderungen modifiziert und bisweilen in sein Gegenteil verwandelt. Dabei wird ein Wandel meist mit tatsächlichen Änderungen begründet, obwohl ihm eigentlich eine Wertungsänderung durch Gesellschaft und BVerfG zugrunde liegt.

Aus den vielfältigen Reaktionsmöglichkeiten erklärt sich auch ein gewisser "Vorteil", den die Verfassungsgerichtsbarkeit auf Grund der Verfassungsanpassung gegenüber dem verfassungsändernden Gesetzgeber genießt: Im Zuge der Aktualisierung oder Neuinterpretation kann sie "geschmeidiger" auf Veränderungen reagieren, als es Bundestag und Bundesrat angesichts hoher formaler Hürden oft möglich ist.

Gesellschaftspolitische Funktionen

Schon die Funktion der Verfassungsrechtsprechung, Normen angesichts eingetretener Veränderungen anzupassen, weist deutlich darauf hin, dass ihre Aufgaben über den engeren staatlichen Bereich hinausweisen und in die Gesellschaft hineinwirken. In ihrer Entscheidungspraxis sind deshalb zahlreiche Elemente festzustellen, die sich über den engeren Bereich der Politik hinaus auf das soziale Leben richten.

Integration

Gerade im Gefolge einiger sehr umstrittener Entscheidungen ist dem BVerfG seit Mitte der neunziger Jahre wieder verstärkt die Aufgabe zugewiesen worden, für den "sozialen Kitt" der Gesellschaft Sorge zu tragen. Damit wurde eine ältere, bis auf Rudolf Smend zurückgehende Diskussion über die Absicherung der gesellschaftlichen Wertordnung durch Verfassung und Verfassungsrechtsprechung aufgenommen. In dieser Perspektive hat die Verfassungsgerichtsbarkeit primär die Aufgabe, Wertentscheidungen der Verfassung anhand konkreter Fälle zu "aktualisieren". Rudolf Smends Formel, "das Grundgesetz gilt, wie das BVerfG es auslegt", verweist das Gericht damit auf eine aktive implementierende Rolle.

Dieses "enge" Integrationskonzept hat aber vielfältige Kritik erfahren. Nach Gary S. Schaal ist es deshalb erforderlich, den Integrationsbegriff aus der engen Smend'schen Bedeutung zu lösen und insgesamt vier Integrationsmodi zu unterscheiden:

- Integration qua Wertekonsens: Das auf Smend zurückgehende Wertaktualisierungsmodell sieht gesellschaftliches Zusammenleben in einer Demokratie nur dann als möglich an, wenn durch die Verfassung eine vorkonstitutionelle Wertordnung "kodifiziert" wird. Aufgabe der Verfassung - und der Verfassungsrechtsprechung als ausführender Instanz - ist es, diese Wertentscheidungen durch Aktualisierung in ihrem Wesensbestand zu stabilisieren. Damit bindet sie den politischen Prozess an die normative Basis des Systems, also seine Legitimationsgrundlage, zurück. Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist in dieser Perspektive primär als "Hüter des (vorkonstitutionellen) Wertekonsenses" anzusehen.

- Integration qua Neutralität: Demgegenüber geht die (klassisch-)liberale Perspektive davon aus, die Wertvorstellungen in einer Gesellschaft seien so plural, dass ein gesellschaftlicher Konsens gleichsam nur über einige "Basis-Spielregeln" prozeduraler Art hergestellt werden könne. Diese sichern allein die Offenheit des pluralistischen Willensbildungsprozesses und definieren einige zentrale, nicht entziehbare Individualrechte zum Schutz der individuellen Freiheit. Der Verfassungsrechtsprechung ist hier die Rolle eines "Schiedsrichters" zugewiesen, der - um eine Anleihe beim Fußball zu nehmen -, das Spiel laufen lässt, d.h. mitunter auch kleinere Regelverstöße hinnimmt und nur eingreift, wenn es zu "entgleisen" droht.

- Integration qua Diskurs: Dieser Modus versucht eine Verbindung zwischen den beiden ersten Grundgedanken, indem er die Verfassungsrechtsprechung als Teil eines deliberativen Verfahrens zur (konsensualen) Verständigung über die Wertgrundlagen des Systems versteht. Diese ist somit "Forum" eines konsensorientierten Verständigungsprozesses.

- Integration qua Konflikt: Dieser Modus betont vor allem, dass der vom Diskursmodell unterstellte Konsens bei unüberbrückbaren Differenzen nicht zu erreichen ist. So verbindet er das Diskurs- und das Neutralitätsmodell auf einer zweiten Ebene gleichsam erneut: Zum einen wacht die Verfassungsgerichtsbarkeit über die Einhaltung der Verfahrensregeln, wodurch der Willensbildungsprozess einerseits offen gehalten, andererseits aber auch zum Zwecke der friedlichen Einhegung des Wertekonflikts verregelt wird. Zum anderen ist die Verfassungsrechtsprechung auch ein Forum für den Austrag und die Darstellung jener Wertkonflikte, die nicht konsensfähig und deshalb von Gesellschaft und politischem System "auszuhalten" sind. Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist in dieser Perspektive somit einerseits Schiedsrichter, andererseits stellt sie durch ihre Verfahren auch das Spielfeld bereit.

Alle vier Integrationsmodi können keinen Ausschließlichkeitsanspruch erheben. Sie sind in der Realität kaum analytisch sauber voneinander zu trennen, denn stets ergänzen sich mehrere, wenn nicht alle Modi gegenseitig: So sind die Regeln, die den politischen Prozess offen halten, Kern des Modus "Neutralität", Voraussetzung für die Modi "Diskurs" und "Konflikt", schließlich aber auch als Teil der Legitimationsgrundlage Gegenstand des Modus "Wertekonsens". Diese Vielschichtigkeit erlaubt es dem BVerfG, an der Förderung des Werte- und Verfassungskonsenses mitzuwirken, indem es "integrationsgefährdende" Normen kassiert bzw. "integrationsfördernde" neu oder fortentwickelt.

Zudem kann die Verfassungsrechtsprechung als Institution autoritativer Verfassungsinterpretation durch ihre Entscheidungen integrieren, indem sie Rechtssicherheit herstellt, wenn sie eine mögliche Interpretation als - zumindest vorläufig - "geltend" verbindlich macht. Damit schließt sie den Diskurs aber nicht ab, denn es kann weiterhin kontrovers erörtert werden, ob ihre Entscheidung "richtig" gewesen ist.

Integrativ kann das BVerfG zudem durch den Inhalt seiner Entscheidungen wirken. Besonders deutlich wird dies, wenn es Vermittlungsvorschläge vorlegt. Meist bleibt die vermittelnde Funktion der Entscheidungspraxis dagegen hinter dem kontradiktorischen Charakter der Verfahren verborgen, doch kann eine "ausgleichende" Wirkung auch in vielen Entscheidungen der konfliktreichen siebziger Jahre nachgewiesen werden, da die Position der letztlich unterlegenen Seite oftmals angemessen gewürdigt wurde. Insofern verweist Karlsruhe in seiner Entscheidungspraxis auch auf die im politisch-sozialen Diskurs "auszuhaltenden" Differenzen. Das BVerfG setzt die Integrationsfunktion somit in vielfältiger Weise unter Ansprechung verschiedener Integrationsmodi um, so dass diese unterschiedlichen "Integrationskonzepte" nicht als einander ausschließend betrachtet werden dürfen.

Legitimation

Eher prozedural ist dagegen die Legitimationsfunktion der Verfassungsrechtsprechung angelegt. Denn die Verfassungsgerichtsbarkeit verdeutlicht durch ihre bloße Existenz und Spruchpraxis den rechtsstaatlichen Charakter der Verfassung, deren Vorrang gegenüber den Gesetzen sowie die Einhegung politischer Macht. Auch die allgemeine Meinung in der Bevölkerung, im Falle einer vermeintlichen Ungerechtigkeit immer noch "nach Karlsruhe gehen" zu können, versinnbildlicht dieses Prinzip und dokumentiert zudem eine gewaltige soziale Entlastungsfunktion als gesellschaftliche "Klagemauer". So ist das BVerfG auch Seismograph für soziale Missstände, signalisiert durch seine Verfahren und die Gegenstände, die an es herangetragen werden.

Thematisierung

Schließlich darf nicht übersehen werden, dass die Verfassungsrechtsprechung in starkem Maße die politische und gesellschaftliche Tagesordnung bestimmt. Als Agenda-Setter fungiert das BVerfG gegenüber der Politik z.B. durch die Folgen seiner Entscheidungen, wenn es ein Gesetz aufhebt oder Gesetzgebungsaufträge erteilt. Die politische Tagesordnung vermag es aber auch über Appellentscheidungen, Entscheidungsbegründungen und Sondervoten zu beeinflussen. Schließlich signalisiert es über seine Annahmepraxis auch die Relevanz einer Frage, denn wenn Karlsruhe eine Verfassungsbeschwerde annimmt oder sogar eine mündliche Verhandlung anberaumt, unterstreicht es die Bedeutung des Gegenstandes - unabhängig von der letztendlichen Entscheidung. So vermag das BVerfG dazu beizutragen, dass ein Anliegen die "Aufmerksamkeitsschwelle" des öffentlichen Diskurses überwindet.

Thematisierend wirkt die Verfassungsrechtsprechung aber auch gegenüber dem Rechtssystem und der Verwaltung: nicht allein durch die direkten Folgen seiner Entscheidung, sondern vor allem durch seine Argumentation und damit die Strukturierung des rechtswissenschaftlichen Diskurses bis hin zur Beeinflussung der "herrschenden Meinung" - sogar das Wort vom "Bundesverfassungsgerichtspositivismus" ist schon gefallen. Schließlich kann Karlsruhe durch seine Spruchpraxis auch gegenüber der Gesellschaft die Virulenz eines Problems verdeutlichen. Dies kann bis zu einer verfassungsrechtlichen bzw. -politischen Staatsbürgerkunde reichen, wenn Bürger auch in Phasen allgemeiner Erregung vom Gericht auf die Ziele und Garantien einer freiheitlichen Demokratie hingewiesen werden.

"Intrakonstitutionelle Prärogative" als Reservefunktion

In der Kontroverse um das BVerfG als "Ersatzgesetzgeber" wird mitunter darauf hingewiesen, dass die Verfassungsrechtsprechung bisweilen nur für die eigentlich zum Handeln aufgerufenen Institutionen "in die Bresche" springe und längst überfällige Reformen initiiere. In Anlehnung an John Lockes Charakterisierung der Prärogative als "Power of doing public good without a Rule" soll diese Funktion einer (zumindest perzipierten bzw. behaupteten) Notwendigkeit von "Ersatzgesetzgebung" als "intrakonstitutionelle Prärogative" bezeichnet werden. Es könnte eingewandt werden, die Benennung sei irreführend, da das BVerfG nicht außerhalb der Verfassung handle und diese Funktion - wenn überhaupt - lediglich substitutiv ausgeübt wird. Allerdings ist zu bedenken:

- Einen Ersatzcharakter im Sinne einer Aktivität, wenn die zuständigen Institutionen nicht handeln, hat die Prärogative schon bei Locke, so dass "Substitution" für Prärogative konstitutiv ist - andernfalls handelt es sich um eine absolute Herrschaft. Sie greift ein, wenn andere Organe nicht handeln können oder wollen. Das gilt selbstverständlich erst recht für das BVerfG, denn ohne die Passivität anderer Institutionen ergäbe sich gar kein Gelegenheitsfenster für sein Handeln.

- Wenn das BVerfG entsprechend agiert, handelt es innerhalb der Verfassungsordnung "unbeschränkt". Denn seine Aktivitäten können innerhalb des von der Verfassung konstituierten Institutionengefüges nicht zurückgewiesen, blockiert oder aufgehoben - sehr wohl aber kritisiert - werden.

- Neben der Kritikmöglichkeit begründet eine weitere Tatsache den relativ unproblematischen Charakter dieser intrakonstitutionellen Prärogativgewalt. Da das BVerfG über keinerlei Mittel verfügt, seine Entscheidungen bei fehlender Folgebereitschaft der politischen und gesellschaftlichen Akteure durchzusetzen, ist sie deutlich eingehegt. Insofern muss die Verfassungsrechtsprechung, wenn sie zur Prärogative greift, überzeugen und den Diskurs suchen. Denn ihre einzige, in einem tief greifenden Konflikt aktivierbare und relevante Machtressource besteht - anders als bei Locke - lediglich in der Bereitschaft der der Entscheidung direkt oder indirekt Unterworfenen, dieser Folge zu leisten.

Verknüpfung unterschiedlicher Arenen

Die Kommunikationsfunktion ist eine "Meta-Funktion", denn sie sichert das grundlegende Funktionieren des politischen Systems. Ausgangspunkt ist die Tatsache, dass moderne Gesellschaften hochgradig arbeitsteilig ausdifferenziert sind und sich in ihren Subsystemen eigenständige Kommunikationscodes ausgebildet haben, die sich tendenziell gegeneinander abschotten. Gerade weil die Verfassungsrechtsprechung im "Graubereich" zwischen Recht und Politik agiert, ist es ihre Aufgabe, die beiden Bereiche effizient zu verbinden. Es sorgt für eine sachgerechte "Übersetzung" wechselseitig relevanter Probleme und ermöglicht so erst eine sinnvolle Abstimmung - insofern ist eine strikte Trennung von Recht und Politik auch nicht wünschenswert. Das BVerfG bildet gleichsam eine hocheffiziente Schnittstelle, die politische Konflikte in (verfassungs)rechtliche Diskurse "transkribiert", durch seine Entscheidungen aber auch Inhalte der rechtswissenschaftlichen Debatte in die politische Arena "überspielt". Dabei besitzt die Verfassungsgerichtsbarkeit freilich kein "Übersetzungsmonopol", sondern garantiert nur eine, allerdings hoch effiziente, Kopplung.

Die Verfassungsrechtsprechung verbindet aber nicht allein Recht und Politik, sondern auch das Rechtssystem (Rechtswissenschaft und Gerichtsbarkeit) mit der Gesellschaft. Dagegen tritt die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Kommunikation zwischen Gesellschaft und Politik deutlich zurück, da Parteien, organisierte Interessen und Massenmedien, aber auch die lokal verankerten Parlamentarier diese Übermittlungsleistungen insgesamt erfolgreich bewerkstelligen können. Hier wirkt Karlsruhe vor allem substitutiv als "Dolmetscher" kaum organisierbarer Anliegen ohne Lobby (z.B. von Strafgefangenen) und durch seine gesellschaftliche Seismographenfunktion. So kommuniziert das BVerfG mit der Gesellschaft nur exemplarisch und fast immer medial vermittelt.

Das BVerfG als Mittler zwischen "Recht" und "Politik"

Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass das BVerfG im politischen System Deutschlands vielfältige Funktionen einnimmt (vgl. die Tabelle auf S. 44). Diese beschränken sich nicht allein auf die rechtliche Kontrolle politischen Handelns, sondern wirken über den Bereich des zentralen politischen Entscheidungssystems hinaus auf die Gesellschaft.

So überprüft das BVerfG im Rahmen der Kontrollfunktion zwar primär das Handeln politischer Institutionen (insbesondere im Bereich der Gesetzgebung), verzichtet aber nicht prinzipiell auf die Kontrolle gesellschaftlicher Akteure. Es beschränkt sich auch nicht auf die Überprüfung von Normen auf ihre Verfassungskonformität, sondern wirkt durch ein differenziertes Entscheidungsinstrumentarium aktiv an der Fortbildung der Rechtsordnung mit. Gar nicht zu überschätzen ist - trotz der zahlreichen Änderungen des Grundgesetzes - die Bedeutung des BVerfG bei der Anpassung der Verfassung an veränderte Problemlagen. Zudem übernimmt die Verfassungsrechtsprechung auch eine gesamtgesellschaftliche Integrationsfunktion, indem sie die Offenheit des politischen Prozesses sichert, den Wertekonsens gegebenenfalls reaktualisiert und ein Forum für verfassungspolitische Diskurse bereitstellt. Nicht übersehen werden darf auch die "Entlastungsfunktion", die das BVerfG durch seine Existenz und sein Renommee für das politische System erfüllt. Andererseits vermag es durch seine Thematisierungsfunktion auch Probleme auf die politische, juristische und gesellschaftliche Tagesordnung zu setzen, die bis dahin nicht die Aufmerksamkeitsschwelle des öffentlichen Diskurses zu überwinden vermochten. Mitunter agiert das BVerfG auch als "Ersatzgesetzgeber", wobei aber zu beachten ist, dass es sich dabei nur durchsetzen kann, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: Einerseits muss Untätigkeit oder Entscheidungsunfähigkeit der eigentlich zuständigen Institutionen Karlsruhe ein "Gelegenheitsfenster" geöffnet haben, andererseits ist es noch mehr als andere Institutionen für seine Entscheidungen auf ausreichende Folgebereitschaft in Staat und Gesellschaft angewiesen.

Dieser Funktionenkatalog weist dabei eindeutig über den Bereich des "Rechts" und damit den Charakter der Institution als Gericht hinaus, so dass zu kurz griffe, wer das BVerfG lediglich als "Rechtsprechungsautomaten" für Verfassungsfragen ansähe. Es gehört aber nicht in den Bereich der "Politik", wie dies etwa der Begriff der "Dritten Kammer" suggeriert: Das BVerfG streift den Charakter einer Institution des rechtswissenschaftlichen Diskurses nicht vollständig ab, denn auch weiterhin sind in seinen Verfahren lediglich Argumente "gültig", die auch im rechtswissenschaftlichen Diskurs zulässig sind. Somit besteht die zentrale Funktion der Verfassungsrechtsprechung gerade darin, die in hochdifferenzierten Gesellschaften stets prekäre Kommunikation zwischen den in eigentümlichen Codes kommunizierenden Subsystemen aufrechtzuerhalten und zu intensivieren. Dabei verknüpft sie insbesondere Politik und Rechtssystem (Fachgerichtsbarkeiten und rechtswissenschaftliche Diskurse), aber auch Gesellschaft und Rechtssystem miteinander.

Diese Übersetzungsfunktion kann nur gelingen, wenn die Verfassungsrechtsprechung selbst über ausreichende Legitimation in den Subsystemen verfügt, d.h. als "Vermittlungsinstitution" an- und ernst genommen wird. Das BVerfG hat sich in fünf Jahrzehnten zwar ein großes Renommee erarbeitet, doch haben die Kontroversen der neunziger Jahre auch gezeigt, dass diese Legitimation durch die Spruchpraxis selbst stets latent gefährdet ist. Schon die Erörterungen zur Integrationsfunktion verdeutlichen, dass es sich gleichsam um ein multidimensionales Optimierungsprogramm handelt, dessen Output sich angesichts der sich in ihrer Zielsetzung teilweise gegenseitig ausschließenden Einzelprogramme stets aufs Neue in der sozialen Realität bewähren muss. Jedoch ist es gerade diese "Schwäche", die den Charme und letztlich auch die Stärke der Verfassungsrechtsprechung ausmacht: Denn das BVerfG kann nur dadurch Folgebereitschaft finden, dass es seine Entscheidungen in die unterschiedlichen Diskurse einpasst, d.h. sich "Legitimation durch Kommunikation" verschafft.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Vgl. Hans Vorländer/Gary S. Schaal, Integration durch Institutionenvertrauen?, in: Hans Vorländer (Hrsg.), Integration durch Verfassung, Wiesbaden 2002, S. 357 - 364.

  2. Gary S. Schaal u.a., Die Karlsruher Republik, Bonn 2000.

  3. Vgl. Alexander von Brünneck, Verfassungsgerichtsbarkeit in den westlichen Demokratien, Baden-Baden 1992. Dies gilt auch für solche Systeme, die sich eher in der Traditionslinie einer Volkssouveränität Rousseau'scher Prägung sehen. Vgl. Uwe Kranenpohl, Rousseau vs. Hamilton? Volksgesetzgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit im Widerstreit, in: Karl Schmitt (Hrsg.), Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Baden-Baden 2003, S. 160f.

  4. Martin Shapiro/Alec Stone, The New Constitutional Politics of Europe, in: Comparative Political Studies, 26 (1993/94), S. 397.

  5. Vgl. Axel Görlitz (Hrsg.), Politische Justiz, Baden-Baden 1996; Christoph Gusy, Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht, Berlin 1985; Christine Landfried, Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, Baden-Baden 1984.

  6. Vgl. Klaus Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, Baden-Baden 1997; Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von K. Stüwe in diesem Heft.

  7. Vgl. Rüdiger Voigt, Recht - Spielball der Politik?, Baden-Baden 20004, S. 139 - 181.

  8. Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg 199520, S. 278 (Rn. 669).

  9. So ging auch die deutsche Forschung früh der Frage nach, ob das BVerfG eine "Gegenmacht" zum Gesetzgeber sei. Vgl. Ludger Helms, Entwicklungslinien der Verfassungsgerichtsbarkeit in der parlamentarischen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland, in: Eckhard Jesse/Konrad Löw (Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1999, S. 155 - 157.

  10. Vgl. Ingwer Ebsen, Das Bundesverfassungsgericht als Element gesellschaftlicher Selbstregulierung, Berlin 1985; Göttrik Wewer, Das Bundesverfassungsgericht - eine Gegenregierung?, in: Bernhard Blanke/Hellmut Wollmann (Hrsg.), Die alte Bundesrepublik, Opladen 1991, S. 310 - 335. Deutlich kritischer lediglich: Gerhard Biehler, Sozialliberale Reformgesetzgebung und Bundesverfassungsgericht, Baden-Baden 1990. Einen Sonderfall bildet: Hans Lietzmann, Das Bundesverfassungsgericht, Opladen 1988, der der Verfassung - und somit auch der Verfassungsgerichtsbarkeit - die Aufgabe einer Verschleierung und Pazifizierung gesellschaftlicher Antagonismen zuschreibt.

  11. BVerfGE 7, 198 (207) (Lüth).

  12. Vgl. BVerfGE 39,1 (Schwangerschaftsabbruch I) oder BVerfGE 84, 9 (Ehenamen).

  13. Vgl. BVerfGE 101, 158 (Finanzausgleich III) oder BVerfGE 105, 73 (Pensionsbesteuerung).

  14. Vgl. BVerfGE 104, 305 ("LER"-Schlichtungsvorschlag).

  15. Vgl. Manfred Schwarzmeier, Parlamentarische Mitsteuerung, Wiesbaden 2001.

  16. Carl Schmitt, Verfassungslehre, Berlin 1928, S. 31.

  17. Vgl. Brun-Otto Bryde, Verfassungsentwicklung, Baden-Baden 1982, S. 285 - 289.

  18. Ulrich R. Haltern, Verfassungsgerichtsbarkeit, Demokratie und Mißtrauen, Berlin 1998, S. 253 - 256.

  19. Vgl. B-O. Bryde (Anm. 17), S. 42 - 58.

  20. Die relativ hohen formalen Hürden der Verfassungsänderung in der Bundesrepublik Deutschland gehen allerdings mit einer relativ großen Zahl von erfolgten Änderungen einher. So wurde das GG seit 1949 51-mal geändert, wovon knapp 200 Regelungen betroffen waren. Vgl. Andreas Busch, Das oft geänderte Grundgesetz, in: Wolfgang Merkel/ders. (Hrsg.), Demokratie in Ost und West, Frankfurt/M., S. 553f.

  21. BVerfGE 49, 89 (Kalkar I).

  22. Vgl. B.-O. Bryde (Anm. 17), S. 279.

  23. BVerfGE 65, 1 (Volkszählung).

  24. Vgl. BVerfGE 108, 282 (Kopftuch Ludin) oder BVerfGE 104, 305 ("LER"-Schlichtungsvorschlag).

  25. Vgl. BVerfGE 90, 145 (Cannabis) oder BVerfGE 92, 1 (Sitzblockaden II).

  26. Vgl. B.-O. Bryde (Anm. 17), S. 285f.

  27. Vgl. Gunnar Folke Schuppert/Christian Bumke (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und gesellschaftlicher Grundkonsens, Baden-Baden 2000.

  28. Vgl. Gary S. Schaal, Integration durch Verfassung und Verfassungsrechtsprechung?, Berlin 2000, S. 108 - 135.

  29. Rudolf Smend, Festvortrag zur Feier des zehnjährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts am 26. Januar 1962, in: Bundesverfassungsgericht (Hrsg.), Das Bundesverfassungsgericht 1951 - 1971, Karlsruhe 1971, S. 16.

  30. Vgl. Gary S. Schaal, Vier normative Konzepte von Integration qua Verfassung, in: H. Vorländer/ders. (Anm. 1), S. 71 - 99.

  31. Vgl. Rudolf Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, München 1928.

  32. Vgl. Hans-Peter Schneider, Richter oder Schlichter?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 49/99, S. 9 - 19; Roland Lhotta, Vermitteln statt Richten, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 12 (2002), S. 1073 - 1098.

  33. Vgl. I. Ebsen (Anm. 10); ders., Der Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zum politischen Grundkonsens, in: G. F. Schuppert/Chr. Bumke (Anm. 27), S. 83 - 109.

  34. Erhard Blankenburg, Die Verfassungsbeschwerde - Nebenbühne der Politik und Klagemauer von Bürgern, in: Kritische Justiz, 31 (1998), S. 203 - 218.

  35. Bernhard Schlink, Die Entthronung der Staatsrechtswissenschaft durch die Verfassungsgerichtsbarkeit, in: Der Staat, 28 (1989), S. 162.

  36. Vgl. A. v. Brünneck (Anm. 3), S. 177f.

  37. John Locke, Two Treatises of Government, hrsg. von Peter Laslett, Cambridge 1960, S. 396 (II/ § 166).

  38. Vgl. Niklas Luhmann, Soziale Systeme, Frankfurt/M. 1984, S. 197f.

  39. Vgl. Thomas Gawron/Ralf Rogowski, Drei Seiten des Bundesverfassungsgerichts, in: B. Blanke/H. Wollmann (Anm. 10), S. 341 - 345.

  40. Vgl. R. Voigt (Anm. 7), S. 20.

  41. Rüdiger Zuck, Das Bundesverfassungsgericht als Dritte Kammer, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 11 (1978), S. 189 - 195.

  42. Heinrich Oberreuter, Legitimation durch Kommunikation, in: Jürgen W. Falter u.a. (Hrsg.), Politische Willensbildung und Interessenvermittlung, Opladen 1984, S. 238 - 253.

Dr. phil., geb. 1966; wiss. Assistent an der Universität Passau.
Anschrift: Lehrstuhl für Politikwissenschaft I, Universität Passau, 94030 Passau.
E-Mail: E-Mail Link: kranenpohl@uni-passau.de

Veröffentlichungen u.a.: Mächtig oder machtlos? Kleine Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949 bis 1994, Opladen-Wiesbaden 1999; (zus. mit Heinrich Oberreuter) Die politischen Parteien in Deutschland, München 2000 26 ; (zus. mit Heinrich Oberreuter und Martin Sebaldt) Der Deutsche Bundestag im Wandel. Ergebnisse neuerer Parlamentarismusforschung, Wiesbaden 20022; Verkürzen Verfassungsrichter Volksrechte? in: Geschichte-Wirtschaft-Politik, 52 (2003).