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Das parlamentarische System in den Ländern – Adäquate Regierungsform oder Auslaufmodell?

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Das parlamentarische System in den Ländern – Adäquate Regierungsform oder Auslaufmodell?

Frank Decker

/ 19 Minuten zu lesen

Durch die Einführung der Direktwahl der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister ist heute überall in den Kommunen eine präsidentielle Regierungsform vorzufinden. Das präsidentielle System sollte ebenso auf die Länderebene übertragen werden.

Länderverfassungsrecht im unitarischen Föderalismus

Mit Blick auf den unitarischen Charakter des deutschen Föderalismus ist es nicht weiter verwunderlich, dass auch die Verfassungen und Regierungsformen der Gliedstaaten eine nur geringe Variationsbreite aufweisen. Dies gilt zumindest, wenn man die Bundesrepublik mit Ländern wie den USA oder der Schweiz vergleicht, in deren föderalen Systemen der Gedanke der Vielgestaltigkeit eine weitaus größere Rolle spielt und bundesstaatliche Traditionen fest verankert sind. Die Homogenitätsthese muss allerdings sogleich eingeschränkt werden: Bezogen auf den Bund trifft sie nur auf das parlamentarische Regierungssystem der Länder und nicht auf die direktdemokratischen Verfahren zu, die heute in allen 16 Bundesländern verfassungsrechtlich festgeschrieben sind. Weniger dramatisch sind die Unterschiede im Bereich des Wahlrechts, in dem sich sämtliche Länder innerhalb des bundesgesetzlichen Verhältniswahlsystems bewegen, unterhalb dieser Ebene aber ebenfalls zahlreiche Variationen anzutreffen sind.

Dass die Länder rechtlich über einen durchaus weiten Spielraum bei der Gestaltung des eigenen Regierungssystems verfügen, ergibt sich aus demso genannten Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, das ihre verfassungsmäßige Ordnung lediglich an die allgemeinen Grundsätze des "republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates" bindet. Die Einführung weiter gehender direktdemokratischer Elemente, als sie das Grundgesetz in Art. 29 vorsieht, ist durch diese Bestimmung ebenso gedeckt wie der mögliche Wechsel von der Verhältnis- zu einer reinen Mehrheitswahl. Strittiger ist, ob das auch für eine Abkehr von der bestehenden parlamentarischen Regierungsform gilt. Das Bundesverfassungsgericht hat dies in einem frühen Urteil so bestätigt, das der ganz überwiegenden Auffassung der Staatsrechtslehre entspricht. Gestützt wird seine Interpretation dadurch, dass Art. 17 der Weimarer Reichsverfassung das parlamentarische System für die Gliedstaaten seinerzeit ausdrücklich vorgeschrieben hat. Die Angleichung der institutionellen Strukturen der Länderpolitik wurde und wird in Deutschland also weniger durch die Verfassungsnorm als durch deren Praxis erzwungen. Die freiwillige Unitarisierung folgt hier dem, was auch in den materiellrechtlichen Bereichen ausschließlicher Länderzuständigkeit - zum Beispiel in der Schulpolitik - als "Parallelgesetzgebung" der Länder geläufig ist.

Eigenarten der Länderpolitik

Verfassungsrechtler wie Brun-Otto Bryde oder Hans Herbert von Arnim konstatieren mit Blick auf die Verwaltungslastigkeit eine größere Nähe der Länderpolitik zur kommunalen als zur Bundesebene, die sich auch in der Organisation der Regierungssysteme ausdrücken müsse. Dieses Argument, das von Wilhelm Hennis und Theodor Eschenburg in ähnlicher Form bereits in den fünfziger Jahren vorgetragen wurde, hat an Plausibilität nichts eingebüßt. Nachdem die großen Komplexe der Landesgesetzgebung - die Organisation der Landesverwaltung und Gemeinden, des Rundfunks und des Schulwesens - seit langem abgearbeitet sind, ist die Neigung der Länder sogar noch gewachsen, in solche (Rand)gebiete der Gesetzgebung vorzustoßen, deren Regelung man getrost den Kommunen überlassen könnte.

Hennis und Eschenburg hatten die Eigenart der verwaltungsbezogenen Länderpolitik seinerzeit daran festgemacht, dass sie der parteipolitischen Auseinandersetzung auf weite Strecken entzogen sei. Hennis' Diktum, wonach es "keinen christlich-demokratischen Straßenbau und keine sozialdemokratische Wasserwirtschaft" gebe, sollte den Sachverhalt auf den Punkt bringen. In dieser Generalisierung ist seine These zweifellos verfehlt. Erstens sind auch Verwaltungsentscheidungen ihrem Wesen nach nicht durchweg unpolitisch oder bloß technokratisch, so wie es der Begriff des "Vollzugs" suggeriert. Vielmehr erfordern sie sachliche oder zeitliche Prioritätensetzungen, die den zuständigen Organen manche Gestaltungsfreiheit eröffnen. Zweitens gilt für einen Teil der den Ländern verbliebenen legislativen Restkompetenzen - insbesondere für die Schulpolitik -, dass sie sogar eminent politischen Charakter tragen und in der Vergangenheit stark ideologisiert worden sind. Die Folgen zeigen sich in den unterschiedlichen Schulsystemen bis heute. Und drittens lassen sich auch in anderen Bereichen der Landesgesetzgebung (etwa in der Struktur- oder Arbeitsmarktpolitik) unterschiedliche Profile ausmachen, je nachdem, ob die Regierungen von der Union oder der SPD gestellt werden.

Dennoch bleibt es im Großen und Ganzen richtig, dass sich Bund und Länder vom politischen Charakter ihres Aufgabenzuschnitts deutlich unterscheiden. Der Grad der parteipolitischen Durchdringung ist in der Landespolitik geringer, was eine umstandslose Übertragung des parlamentarischen Wettbewerbsmodells auf die Länderebene schwierig macht. Die Analogie zur kommunalen Politik liegt hier in der Tat auf der Hand. Besonders schlagend ist sie in den drei Stadtstaaten, die als Bundesländer zugleich Gemeinden sind und damit eine nochmals andere Aufgabenstruktur aufweisen als die Flächenländer. Von daher drängt sich die Frage auf, ob die Kommunen auch bei der Gestaltung des Regierungssystems ein geeignetes Vorbild sein könnten.

Betrachtet man dessen drei Hauptmerkmale - die Volksgesetzgebung, das Wahlrecht und das Verhältnis von Regierung und Parlament -, so zeigen sich die größten Übereinstimmungen zwischen den heutigen Länder- und Kommunalverfassungen im ersten Bereich: bei der direkten Demokratie. Hier liegt zugleich die größte Differenz zur Bundesebene, auf der man sich auf die Einführung des direktdemokratischen Instruments bislang nicht einigen konnte. Ausschließlich dem Modell des Bundes verpflichtet bleiben die Länder hingegen bei der Gestaltung des Verhältnisses von Regierung und Parlament. Während die Kommunen nach dem Siegeszug der Süddeutschen Ratsverfassung sämtlich zur präsidentiellen Regierungsform übergegangen sind, hat das parlamentarische System hier weiterhin festen Bestand.

Das parlamentarische System in den Ländern: Divergenzen und Konvergenzen

Alle Landesverfassungen konstituieren heute rein parlamentarische Regierungssysteme mit einem Einkammerparlament und geschlossener Exekutive. Allein Bayern bildete hiervon bis 1998 eine Ausnahme, indem es sich neben dem Landtag einen Senat als Zweite Kammer leistete. Überlegungen, eine Zweite Kammer einzuführen, waren von den Verfassungsgebern auch in anderen Ländern (Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein) angestellt worden, blieben aber allesamt ohne Erfolg. Dasselbe gilt für die in dem ursprünglichen rheinland-pfälzischen Verfassungsentwurf vorgesehene Einführung einer exekutiven Doppelspitze, die sich am semipräsidentiellen System der Weimarer Republik orientierte. Eine generelle Abkehr vom parlamentarischen System wurde nur in Baden-Württemberg kurzzeitig erwogen, das bei seiner Gründung 1952 bereits auf die Erfahrungen in anderen Bundesländern zurückblicken konnte. Hier hatte Theodor Eschenburg als damaliger Staatsrat im baden-württembergischen Innenministerium den Plan entwickelt, das Regierungssystem des neuen Südweststaates entlang einer Präsidialverfassung umzugestalten, deren Herzstück die Direktwahl des Ministerpräsidenten sein sollte. Die CDU machte sich dies in den Verfassungsberatungen zu Eigen, konnte mit dem Vorschlag aber letztlich nicht durchdringen.

Nimmt man allein die Verfassungsnorm, waren die Unterschiede in den Regierungsformen der Länder zunächst durchaus beträchtlich. Erst später sollte es im Zuge der übereinstimmenden Verfassungspraxis durch Verfassungsreformen zu einer Angleichung kommen. Siegfried Mielke hat in einer frühen Arbeit zum Länderparlamentarismus vier Modelle der parlamentarischen Regierungsform unterschieden, von denen sich drei - die Parlamentsregierung, die "echte" parlamentarische Regierung und der "disziplinierte" (abgeschwächte) Parlamentarismus - in den ursprünglichen Länderverfassungen wiederfanden. Grundlage der Unterscheidung ist das Machtverhältnis zwischen Parlament und Regierung, das nach Mielke von folgenden Bedingungen abhängt: den Modalitäten der Parlamentsauflösung (durch die Regierung oder nur als Selbstauflösung), der Bestellung und Entlassung der Minister bzw. Senatoren (mit oder ohne Zustimmung des Parlaments) sowie der Möglichkeit des Regierungschefs, auch nach einem Misstrauensvotum oder einer verlorenen Landtagswahl im Amt zu bleiben. Es ist merkwürdig, dass diese Einteilung in einer neueren Veröffentlichung desselben Autors fast wortgleich übernommen wurde, obwohl sie von der Realität längst überholt ist. So haben zum Beispiel inzwischen alle Länderverfassungen das Selbstauflösungsrecht eingeführt, wobei diese entweder mit absoluter (fünf Länder) oder mit Zweidrittelmehrheit erfolgen muss (elf Länder).

Etwas unübersichtlicher ist das Bild bei der Bestellung und Entlassung der Regierungsmitglieder. Abweichend vom Modell des Grundgesetzes sehen hier die meisten Verfassungen weiterhin eine Bestätigung des gesamten Kabinetts durch das Parlament vor; auch die Entlassung der Minister ist in einigen Fällen an dessen Zustimmung gebunden (so in Bayern, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und im Saarland). In Berlin und Bremen müssen die Senatoren vom Parlament vor ihrem Amtsantritt sogar einzeln bestätigt werden. (In Hamburg gilt dies seit der Verfassungsreform 1996 nur noch für im Laufe der Legislaturperiode neu bestellte Regierungsmitglieder.) Bremen und Hamburg sahen ursprünglich nicht einmal die Wahl des Senatspräsidenten bzw. Ersten Bürgermeisters durch die Bürgerschaft vor; dieser wurde vielmehr erst nach der Wahl des gesamten Senats als primus inter pares aus dessen Mitte bestellt. Die 1994 bzw. 1996 beschlossenen Verfassungsreformen haben mit dieser Tradition gebrochen.

Unterschiedliche Regelungen gibt es auch beim Misstrauensvotum. In den meisten Ländern richtet sich dieses wie im Bund allein gegen die Person des Regierungschefs, mit dessen Abwahl die Amtszeit aller übrigen Regierungsmitglieder endet. Dabei ist in der Regel die gleichzeitige Wahl eines Nachfolgers erforderlich (Ausnahmen in Berlin und Bremen). In fünf Ländern (Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Rheinland-Pfalz, Saarland) ist ein Misstrauensvotum auch gegen einzelne Minister möglich, was man nach den negativen Weimarer Erfahrungen für das Grundgesetz ausdrücklich ausschließen wollte. Am anderen Ende der Skala steht Bayern, dessen Verfassung überhaupt kein förmliches Misstrauensvotum kennt. Allerdings muss der Ministerpräsident auch hier zurücktreten, "wenn die politischen Verhältnisse ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten zwischen ihm und dem Landtag unmöglich machen" (Art. 44 Abs. 3 der Bayerischen Verfassung).

Die bayerische Regelung ist insofern interessant, als die Verfassung des Freistaates dem Ministerpräsidenten nicht die anderswo übliche Richtlinienkompetenz einräumt, was ansonsten nur noch in Bremen und Berlin der Fall ist. Daran lässt sich zum einen ablesen, dass zwischen den Modalitäten der Bestellung bzw. Abberufung und der Richtlinienbefugnis kein zwingender Sachzusammenhang besteht; einige Landesverfassungen verweigern dem Regierungschef sogar die mit der Richtlinienkompetenz normalerweise einhergehende Organisationsgewalt, die hier entweder bei der gesamten Regierung liegt (Bremen, Hamburg) oder durch Regierung bzw. Regierungschef und Landtag gemeinsam ausgeübt wird (Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hessen, Rheinland-Pfalz). Zum anderen macht es die überragende Bedeutung der Verfassungspraxis deutlich, in der sich die Prärogative des Regierungschefs auch gegen den Wortlaut der Verfassungen behauptet hat. So hatte zum Beispiel Hamburgs Bürgermeister Henning Voscherau das Recht, die Senatoren selbst auszuwählen, bereits vor der Verfassungsreform 1996 für sich beansprucht, die insofern nur die Konsequenzen aus der bestehenden Praxis zog. Umgekehrt kommen die Ministerpräsidenten dort, wo sie über dieses Recht von Verfassungs wegen verfügen, nicht umhin, bei der Zusammenstellung des Kabinetts auf die Wünsche des Parlaments und der Abgeordneten Rücksicht zu nehmen. Auch hier reicht ihr faktischer Einfluss - wie man weiß - heute nur noch bis an die Grenze der eigenen Partei und Fraktion. Die Koalitionspartner sind bei der Besetzung der ihnen zugesprochenen Ressorts weitgehend souverän.

Parteiensystem und Regierungsformate

Damit wendet sich der Blick zur politischen Praxis. Wenn die Variationen der Regierungsform in der Verfassungswirklichkeit wenig sichtbar geworden sind, so liegen die Gründe dafür vor allem bei den Parteien, die das Funktionieren des parlamentarischen Systems in der Bundesrepublik im Sinne eines einheitlichen - am britischen Westminster-Parlamentarismus geschulten - Regierungsmodells geprägt und die bestehenden verfassungsrechtlichen Unterschiede darüber abgeschliffen haben.

Das mehrheitsdemokratische Modell, wie es in annähernder Reinform in Großbritannien vorzufinden ist, basiert auf dem Prinzip der alternierenden Regierung. Dass es sich auch in der Bundesrepublik frühzeitig durchsetzen konnte, lag nicht ursächlich in der Konzeption des Grundgesetzes begründet, im Gegenteil: Die Beratungsprotokolle des Parlamentarischen Rates belegen, wie fremd der "neue Dualismus" den Verfassungsgebern seinerzeit gewesen ist. Entscheidend war vielmehr die Entwicklung des Parteiensystems, die bereits 1949 die Bildung einer Kleinen Koalition ermöglichte. Bei diesem Standardmodell der Regierung ist es auf der Bundesebene bis auf zwei Ausnahmen geblieben (absolute Mehrheit der Union 1957 bis 1961 und Große Koalition von Union und SPD von 1966 bis 1969). Ganz anders verlief die Entwicklung anfangs in den Ländern. Von den 35 Regierungen, die hier im Zeitraum 1946 bis 1955 existierten, wurden nur fünf von einer Partei gestellt, während in neun Fällen eine Kleine Koalition amtierte. Dem standen jedoch zehn Große Koalitionen und elf (!) Allparteienregierungen ohne numerisch ernst zu nehmende Opposition gegenüber, die dem Prinzip der alternierenden Regierung widersprachen. Vor diesem Hintergrund war es nachvollziehbar, dass Autoren wie Hennis und Eschenburg die Weisheit des parlamentarischen Systems auf der gliedstaatlichen Ebene in Zweifel zogen und stattdessen die Einführung eines Proporz- oder Präsidialsystems propagierten, um alle relevanten Kräfte an der Wahrnehmung der Regierungsfunktion zu beteiligen.

Der Kritik an den vermeintlich "systemwidrigen" Regierungsformaten wurde die Grundlage entzogen, als die Großen Koalitionen und Allparteienregierungen ab Mitte der fünfziger Jahre in rascher Folge verschwanden. Ihrem Höhepunkt strebte diese Entwicklung im April 1972 zu. Nach dem Ende der Großen Koalition in Baden-Württemberg gab es ab diesem Zeitpunkt in den Ländern nur noch Einparteienregierungen (acht Fälle) oder Kleine Koalitionen (drei Fälle), die alle entweder dem Regierungs- oder Oppositionslager des Bundes zuzurechnen waren. Zu einer "gemischten" Koalition kam es erst wieder 1977 (CDU/FDP in Niedersachsen), zu einem vom mehrheitsdemokratischen Modell abweichenden Regierungsformat sogar erst 1981 (CDU-Minderheitssenat in Berlin).

Die Entwicklung des Parteiensystems hat dafür gesorgt, dass sich das auf dem Gegenüber von regierender Mehrheit und Opposition basierende Parlamentarismusverständnis des Westminster-Systems in der Bundesrepublik auch normativ durchsetzte. Angesichts der immer noch wirkungsmächtigen Tradition des konstitutionellen Gleichgewichtsdenkens war das keineswegs selbstverständlich. Die Rechtfertigung des neuen Dualismus bleibt bis heute eine notorische Herausforderung, der sich insbesondere die Politologen mit bewundernswerter Ausdauer stellen. Sie hat aber auch unter den Staatsrechtlern das Bedürfnis nach normativer Konkretisierung geweckt. Die Verfassungsreformprozesse in den Ländern boten dazu Gelegenheit. Nachdem sich Hamburg bereits 1971 entschlossen hatte, im neu eingefügten Art. 23a seiner Landesverfassung die Rolle der Opposition als "wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Demokratie" anzuerkennen, wurden ab 1990 in weiteren elf Ländern - darunter alle neuen Bundesländer - entsprechende Klauseln eingefügt. Lediglich Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und das Saarland folgen hier weiter dem Grundgesetz, das auf eine solche Klarstellung bis heute verzichtet.

Es ist nicht ohne Ironie, dass die Verfassungsänderungen zu einem Zeitpunkt erfolgten, als das bundesdeutsche Parteiensystem in eine neue Phase der Fragmentierung eintrat. Die Erweiterung der alten Zweieinhalbparteienstruktur um Grüne und PDS sowie die gelegentlichen Wahlerfolge rechtsextremer bzw. -populistischer Parteien führten dazu, das die Bildung einer Mehrheitskoalition nach dem vertrauten Muster in den neunziger Jahren schwieriger wurde. Existierten in der Hochzeit der Stabilität in den siebziger Jahren gerade mal drei Regierungsformate, so waren es von 1990 bis 2004 bereits zwölf. Von den insgesamt 224 Regierungsjahren in den Ländern entfielen in diesem Zeitraum 79 auf Unions- bzw. SPD-Alleinregierungen, 103 auf Kleine Koalitionen (in sieben verschiedenen Varianten), 34 auf Große Koalitionen und 8 auf Minderheitsregierungen. Die abweichenden Regierungsformate machten damit immerhin knapp ein Fünftel aller Fälle aus. Die Pluralisierung schlug sich auch darin nieder, dass in 65 Regierungsjahren "gemischte" Koalitionen im Amt waren, die nicht den Mehrheitskonstellationen auf Bundesebene entsprachen.

Die Oppositionsregelungen in den Länderverfassungen nehmen sich vor diesem Hintergrund problematisch aus, gehen sie doch alle implizit von einer Einparteienregierung oder Kleinen Koalition als Regierungsmodell aus. Anderweitige Formate wie die Große Koalition oder eine parlamentarisch gestützte Minderheitsregierung lassen sich durch sie nicht einfangen. Bei der Großen Koalition fehlt es der Opposition an Masse, um ihre Alternativfunktion wahrzunehmen, da sie keine realistische Chance hat, die Regierung nach der kommenden Wahl abzulösen. Im Falle der Minderheitsregierung besteht das Problem darin, dass sich nicht alle Teile des Parlaments dem Lager der Regierung oder Opposition klar zuordnen lassen. Die in den meisten der Oppositionsartikel enthaltenen Legaldefinitionen charakterisieren Letztere scheinbar eindeutig als diejenigen Fraktionen und Mitglieder des Landtages, welche die Regierung nicht tragen bzw. stützen. Was "stützen" bedeutet, ist in diesem Zusammenhang jedoch keineswegs klar. Versteht man darunter eine wie auch immer geregelte Form der Kooperation, würde der Oppositionsbegriff in der Tat keinen Sinn ergeben. Wie aber verhält es sich, wenn der betreffende Teil die Regierung bloß "duldet", indem er auf die Einbringung eines Misstrauensvotums verzichtet bzw. ein solches nicht befürwortet? In dieser Situation könnte die Regierung keineswegs sicher sein, dass sie für ihre Gesetzgebungsvorhaben im Parlament immer die notwendige Unterstützung findet.

Die Mehrheitsfixierung des bundesdeutschen Parlamentarismus, die sich in den Oppositionsklauseln ausdrückt, ist verständlich, wenn man an die instabilen Regierungsverhältnisse der Weimarer Republik zurückdenkt. Minderheitskabinette wie in Skandinavien oder das in Südeuropa gelegentlich gepflegte Regieren mit wechselnden Mehrheiten sind der parlamentarischen Kultur der Bundesrepublik bis heute fremd geblieben. Einen schlagenden Beweis dafür lieferte das Schicksal der 1994 gebildeten Minderheitsregierung in Sachsen-Anhalt. Die von manchen Politologen gehegte Hoffnung, das "Magdeburger Modell" könne eine Art Zukunftsmodell des parlamentarischen Systems in Ostdeutschland sein (mit möglichen Rückwirkungen auch auf die westlichen Bundesländer), hat sich bekanntlich nicht erfüllt. Für die Dogmatiker der Mehrheitsdemokratie lag im Scheitern des Experiments zweifellos eine Genugtuung, markierte eine lediglich geduldete Minderheitsregierung in ihren Augen doch den Sündenfall des parlamentarischen Systems schlechthin. Wenn dies der Fall wäre, würde sich allerdings die Frage stellen, warum das Modell in den europäischen Ländern so weit verbreitet ist und die normalen Mehrheitsregierungen zahlenmäßig sogar überwiegt. Der Haupteinwand gegen das Duldungsmodell lautet, dass es die Zurechenbarkeit politischer Verantwortung erschwere, die im parlamentarischen System durch das klare Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition gewährleistet sei. Gewiss stellt es ein Problem dar, wenn die tolerierende Partei für die Politik der von ihr mitgetragenen Regierung nicht voll in Haftung genommen werden kann. Dieses Problem fällt aber auf der Länderebene nicht allzu schwer ins Gewicht, weil die verwaltungslastigen Aufgaben hier einen konsensuellen Politikstil eher gestatten als die ideologisch stärker polarisierte Bundespolitik. Dem stehen auf der anderen Seite die unbezweifelbaren Vorteile des Duldungsmodells gegenüber. Versäumt es die Minderheitsregierung, eine feste, koalitionsähnliche Zusammenarbeit mit einer oder mehreren Oppositionsparteien zu verabreden, so muss sie die parlamentarische Unterstützung für ihre Politik von Fall zu Fall erreichen. Dies führt dazu, dass der Einfluss der Fraktionen und einzelner Abgeordneter zunimmt. Der Effekt ist also derselbe wie in einem präsidentiellen System, in dem das Parlament durch seine unabhängige Stellung in der Lage ist, der Exekutive im Gesetzgebungsprozess auch faktisch Paroli zu bieten.

Alternativen zur parlamentarischen Regierungsform

Unter den möglichen Alternativen zum parlamentarischen System werden in der Literatur zwei besonders hervorgehoben: das Proporzmodell schweizerischer oder österreichischer Provenienz und das US-amerikanische Präsidialsystem. Das Proporz- oder Konkordanzmodell, das auf die Bildung einer Allparteienkoalition hinausläuft, wurde von Wilhelm Hennis bereits in den fünfziger Jahren als Regierungsform für die Gliedstaaten ins Spiel gebracht. Tatsächlich hatte es damals in einigen Ländern - am längsten in Baden-Württemberg - Bestand, ehe sich der mehrheitsdemokratische Parlamentarismus überall durchsetzte. Dass Hennis an seinem Vorschlag auch später festhielt, weist ihn als streitbaren Kritiker aus, ist aber nicht unbedingt überzeugend. Schwierigkeiten, eine Mehrheitskoalition nach üblichem Muster zu bilden, die durch die Entwicklung des Parteiensystems erzeugt werden, ändern daran ebenso wenig wie die in den Ländern zwischenzeitlich eingeführten Verfahren der Volksgesetzgebung. Erstere heben die Wettbewerbslogik des parlamentarischen Systems ja noch nicht auf, und Letztere sind in den Verfassungen zu restriktiv ausgestaltet, als dass sie eine vergleichbare konsensuelle Wirkung auf die Entscheidungsprozesse entfalten könnten wie zum Beispiel in der Schweiz. Eine Allparteienregierung unter solchen Bedingungen würde das demokratische Prinzip praktisch suspendieren.

Eine besser geeignete Alternative zur parlamentarischen Regierungsform hält das präsidentielle Modell bereit. Hier kann man nicht nur auf die Vorschläge zurückgreifen, die Eschenburg seinerzeit für die baden-württembergische Landesverfassung gemacht hatte, sondern auch auf die Erfahrungen in den Kommunen, in denen die Direktwahl der Bürgermeister in den neunziger Jahren flächendeckend eingeführt worden ist. Für die Übertragung des präsidentiellen Systems auf die Länderebene lassen sich vor allem demokratische Gesichtspunkte ins Feld führen. Wenn die Hauptfunktion der Länder in der Durchführung der Bundesgesetze bzw. des europäischen Rechts liegt, scheint es nur folgerichtig, die Bürger an der Bestellung der mit den Verwaltungsaufgaben betrauten Exekutive unmittelbar zu beteiligen. Die Direktwahl der Ministerpräsidenten verspricht aus dieser Sicht zwei Vorteile. Zum einen würde sie die ehrliche Konsequenz aus der bestehenden Verfassungslage ziehen, die den Länderregierungschefs bereits heute eine herausgehobene Position zuweist. Zum anderen wäre sie mit einer Stärkung des - ja ebenfalls direkt gewählten - Parlaments verbunden, das den Regierungschef nun nicht mehr im Amt halten müsste und ihm somit unbefangener als bisher gegenübertreten könnte. Das präsidentielle System würde es den Abgeordneten also ermöglichen, einen Teil ihrer verloren gegangenen Kontrollfunktionen zurückzugewinnen. Dies hätte auch eine Wiederbelebung des unter dem Druck der "Fraktionsdisziplin" verkümmerten freien Mandates zur Folge. Und wo sie über legislative Restkompetenzen verfügen, wären die Landtage nicht mehr genötigt, die faktische Gesetzgebungsarbeit allein der Regierung zu überlassen.

Die Funktionsweise des deutschen "Parteienbundesstaates" hat allerdings zur Folge, dass die parlamentarische Abhängigkeit der Regierung auch bei einer Direktwahl des Ministerpräsidenten nicht restlos beseitigt werden kann. Die anzustrebende Regierungsform in den Bundesländern weist insofern in Richtung eines präsidentiell-parlamentarischen Mischsystems. Ihr Ziel müsste es sein, durch geeignete institutionelle Vorkehrungen einen annähernden politischen Gleichklang zwischen Exekutive und Legislative zu ermöglichen. Der Regierungschef wird zwar direkt gewählt, bleibt aber in den Willen der jeweiligen Parlamentsmehrheit eingebunden. Dies könnte zum einen dadurch erfolgen, dass die Legislative das Recht behält, die Regierung(smitglieder) vor ihrem Amtsantritt zu bestätigen. Zum anderen sollte der Regierungschef, wie beim kommunalen recall heute schon der Fall, auch aus politischen Gründen abberufen werden können - dies allerdings unter höheren Hürden als im normalen parlamentarischen System. Vorstellbar wären zum Beispiel ein spezielles Quorum und/oder eine automatische Verknüpfung von Abberufung und Parlamentsauflösung (mit anschließenden Neuwahlen). Letztere Vorkehrung findet man ebenfalls bereits bei Eschenburg. Ihre Konsequenz wäre auch, dass das heutige Selbstauflösungsrecht der Landtage nach Einführung der Direktwahl fallen müsste; stattdessen könnte man die Abwahl- bzw. Auflösungsbefugnis dem plebiszitären Instrument überantworten. Im Übrigen sind sowohl das Proporzmodell als auch die präsidentielle Regierungsform mit den bestehenden Einrichtungen der Volksgesetzgebung in den Ländern besser kompatibel als das parlamentarische System - dies gilt zumindest für dessen mehrheitsdemokratische Variante. Ausschlaggebend dafür ist der durch sie beförderte Konsensualismus der parlamentarischen Entscheidungsprozesse, der den Funktionsweisen der direkten Demokratie entspricht. Eine Einführung der Direktwahl würde also keine Änderung bei den plebiszitären Verfahren erforderlich machen.

Auf absehbare Zeit wird der Direktwahlvorschlag sicherlich keine Realisierungschancen haben. Auch in der wissenschaftlichen Diskussion wurde die Idee ja erst in den neunziger Jahren wieder entdeckt und von Hans Herbert von Arnim öffentlich lanciert. Die unter der Federführung von Arnims zustande gekommene "Frankfurter Intervention" fand jedoch wenig Widerhall und blieb deshalb weitgehend folgenlos. Außerdem erfolgte sie zu einem Zeitpunkt, als man die Weichenstellung zugunsten des parlamentarischen Regierungssystems in den neuen Bundesländern, in denen die Gelegenheit für eine Reform noch am ehesten bestanden hätte, längst vorgenommen hatte. An der schwachen Resonanz konnte auch der Siegeszug des präsidentiellen Modells auf der kommunalen Ebene nichts ändern. Ob sich die Verfassungsdiskussion in den neuen Ländern anders entwickelt hätte, wenn die Präsidentialisierung der Kommunalverfassungen im Westen früher erfolgt wäre, ist schwer zu sagen. Ein einziger Vorreiter hätte hier womöglich genügt, eine Welle auszulösen, und andere zur Nachahmung des präsidentiellen Modells animiert. So wie beim Wahlrecht und den plebiszitären Verfahren stützen die Reformer ihren Optimismus heute vornehmlich auf die direkte Demokratie. Die größten Chancen dürften sich dabei in den Stadtstaaten bieten, deren Affinität zur kommunalen Politik am stärksten ausgeprägt ist. So käme zum Beispiel die Dreieinhalbmillionen-Stadt Berlin automatisch in den Geltungsbereich der "präsidentiellen" Kommunalverfassung eines gemeinsamen Bundeslandes Berlin-Brandenburg, wenn die Fusion mit dem Nachbar im zweiten Anlauf gelänge. Auch in Bremen und Hamburg lassen die Umstände der jüngsten Bürgerschaftswahlen, deren Ausgang primär von der Persönlichkeit der beiden Bürgermeister (Henning Scherf und Ole von Beust) bestimmt wurde, den Übergang zu einem Präsidialsystem als folgerichtig erscheinen.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Vgl. Stefan Storr, Verfassungsgebung in den Ländern. Zur Verfassungsgebung unter den Rahmenbedingungen des Grundgesetzes, Stuttgart u.a. 1995, S. 257ff.

  2. BVerfGE 9, 281.

  3. Vgl. Jörg Menzel, Landesverfassungsrecht. Verfassungshoheit und Homogenität im grundgesetzlichen Bundesstaat, Stuttgart u.a. 1995, S. 256.

  4. Vgl. Brun-Otto Bryde, Verfassungsreform der Länder unter bundesstaatlichem Unitarisierungsdruck, in: Hans Eichel/Klaus Peter Möller (Hrsg.), 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen, Opladen-Wiesbaden 1997, S. 433 - 444; Hans Herbert von Arnim, Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung - am Volk vorbei, München 2000.

  5. Vgl. Wilhelm Hennis, Parlamentarische Opposition und Industriegesellschaft. Zur Lage des parlamentarischen Regierungssystems, in: Gesellschaft-Staat-Erziehung, 1 (1956), S. 205 - 222, auch in: ders., Regieren im modernen Staat. Politikwissenschaftliche Abhandlungen I, Tübingen 1999, S. 1 - 23.

  6. Vgl. Theodor Eschenburg, Parlamentarische Regierung in den Ländern, in: ders., Zur politischen Praxis in der Bundesrepublik. Kritische Betrachtungen 1957 bis 1961, München 1964, S. 223 - 227.

  7. Vgl. Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, Opladen 2001, S. 73.

  8. So bereits Klaus P. Siegloch, Kritik und Alternativen zum parlamentarischen Regierungssystem in den Bundesländern, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 3 (1972) 3, S. 370ff.

  9. Vgl. Frank Decker, Die Regierungssysteme in den Ländern, in: ders. (Hrsg.), Föderalismus an der Wegscheide?, Wiesbaden 2004, S. 176ff.

  10. Vgl. Sigrid Koch-Baumgarten, Der Landtag von Rheinland-Pfalz. Vom Entscheidungsträger zum Politikvermittler?, in: Siegfried Mielke/Werner Reutter (Hrsg.), Länderparlamentarismus in Deutschland, Wiesbaden 2004, S. 332f.

  11. Vgl. Theodor Eschenburg, Verfassung und Verwaltungsaufbau des Südweststaates, Stuttgart 1952, S. 59ff.

  12. Siegfried Mielke, Länderparlamentarismus, Bonn 1971, S. 14f.

  13. Vgl. ders./Werner Reutter, Länderparlamentarismus in Deutschland - eine Bestandsaufnahme, in: dies. (Anm. 10), S. 36f.

  14. Vgl. Andrea Stiens, Chancen und Grenzen der Landesverfassungen im deutschen Bundesstaat der Gegenwart, Berlin 1997, S. 149ff.

  15. Vgl. Julia von Blumenthal, Freie und Hansestadt Hamburg. Das letzte Feierabendparlament, in: S. Mielke/W. Reutter (Anm. 10), S. 216. Dies bedeutet keineswegs, dass die verbleibenden Unterschiede in der formalen Ausgestaltung der parlamentarischen Systeme allesamt irrelevant wären. Jenseits der genannten, die Regierungsbestellung und -abberufung betreffenden Merkmale differieren die Länderverfassungen z.B. in der Länge der Wahlperioden, den parlamentarischen Kontrollrechten, der Kompatibilität von Amt und Mandat, den Querverbindungen von parlamentarischer und Volksgesetzgebung sowie der Professionalisierung des Parlamentsbetriebs, um nur einige Beispiele zu nennen. Insofern ergibt sich ein durchaus vielfältiges Bild des deutschen Länderparlamentarismus, das die Betrachtung lohnt.

  16. Vgl. Eberhard Schütt-Wetschky, Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 28/2000, S. 5 - 12.

  17. Vgl. W. Hennis (Anm. 5).

  18. Dazu jetzt ausführlich Frank Decker, Konstitutionelles versus parteiendemokratisches Parlamentarismusverständnis? Bemerkungen zu einer überholten Dichotomie, in: Stefan Brink/Heinrich Amadeus Wolff (Hrsg.), Gemeinwohl und Verantwortung. Festschrift für Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, Berlin 2004, S. 533 - 554.

  19. Vgl. Werner J. Patzelt, Ein latenter Verfassungskonflikt? Die Deutschen und ihr parlamentarisches Regierungssystem, in: Politische Vierteljahresschrift, 39 (1998) 4, S. 725 - 757.

  20. Vgl. Pascale Cancik, Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen. Eine verfassungsrechtliche Analyse der neuen Oppositionsregelungen, Berlin 2000, S. 80ff.

  21. Vgl. Sabine Kropp, Oppositionsprinzip und Mehrheitsregel in den Landesverfassungen. Eine Analyse am Beispiel des Verfassungskonflikts in Sachsen-Anhalt, in: ZParl, 28 (1997) 3, S. 373 - 390.

  22. So Werner J. Patzelt/Roland Schirmer, Parlamentarismusgründung in den neuen Bundesländern, in: APuZ, B 27/96, S. 28.

  23. Vgl. Sven Thomas, Zur Handlungsfähigkeit von Minderheitsregierungen am Beispiel des "Magdeburger Modells", in: ZParl, 34 (2003) 4, S. 792.

  24. Vgl. Nicole Bolleyer, Minderheitsparlamentarismus - eine akteurszentrierte Erweiterung der Parlamentarismus-Präsidentialismustypologie, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 11 (2001) 4, S. 1519 - 1546.

  25. Vgl. Wilhelm Hennis, Die Chance einer ganz anderen Republik. Zur Verfassung des zukünftigen Deutschland, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 10. 3. 1990, auch in: ders., Auf den Weg in den Parteienstaat. Aufsätze aus vier Jahrzehnten, Stuttgart 1998, S. 93 - 106.

  26. Einzelheiten bei Frank Decker, Direktwahl der Ministerpräsidenten?, in: Recht und Politik, 37 (2001) 3, S. 152 - 161.

  27. In Eschenburgs Verfassungsentwurf für Baden-Württemberg ist sogar eine förmliche Wahl der Minister durch das Parlament vorgesehen, was in die Nähe der schweizerischen Kollegialregierungen führen würde. Vgl. Th. Eschenburg (Anm. 11), S. 66f.

  28. Vgl. Hans Herbert von Arnim, Wege aus der Krise des Parteienstaates. Thesen der "Frankfurter Intervention", in: Recht und Politik, 31 (1995) 1, S. 16 - 26.

  29. Vgl. Carsten Giersch, Föderalismus und Länderparlamentarismus nach der deutschen Einheit, in: Peter R. Weilemann/Günter Buchstab/Hanns Jürgen Küsters (Hrsg.), Macht und Zeitkritik. Festschrift für Hans-Peter Schwarz zum 65. Geburtstag, München-Wien-Zürich 1999, S. 637 - 648.

  30. Vgl. Frank Decker, Direkte Demokratie auf hanseatisch. Warum das parlamentarische Regierungssystem im Stadtstaat überholt ist, in: MUT. Forum für Kultur, Politik und Geschichte, 442 (2004), S. 14 - 17.

Dr. rer. pol., Dipl.-Politologe, geb. 1964; Professor für Politische Wissenschaft an der Universität Bonn.
Anschrift: Seminar für Politische Wissenschaft, Lennéstr. 27, 53113 Bonn.
E-Mail: E-Mail Link: Frank.Decker@Uni-Bonn.De

Veröffentlichungen u.a.: (Hrsg.) Föderalismus an der Wegscheide?, Wiesbaden 2004; Der neue Rechtspopulismus, Wiesbaden 2004.