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30.11.2004 | Von:
Roland Johne

Bundesrat und parlamentarische Demokratie

Die Länderkammer zwischen Entscheidungshemmnis und notwendigem Korrektiv in der Gesetzgebung

Strukturelle Entscheidungshemmnisse

Die bundesstaatliche Ordnung begründet sich heute weniger aus der traditionellen Sicht einer die regionalen, landsmannschaftlichen und kulturellen Eigenarten bewahrenden Organisationsform. Ihre Rechtfertigung und Legitimation basiert vielmehr auf ihren freiheitssichernden, durch Gewaltenteilung Macht begrenzenden, Vielfalt und Flexibilität ermöglichenden Funktionen. Die dezentrale Organisationsstruktur des Staates gewährleistet größere Sachnähe politischer Entscheidungen. Die Verteilung von Kompetenzen auf Bund und Länder ermöglicht flexible Problemlösungsstrategien; durch Wettbewerb und Experimentierfreude für alternative Politikinhalte soll Innovationspotenzial erschlossen werden.[6]

Die Realität dieser Vorzüge bundesstaatlicher Organisation erscheint unter den vorherrschenden strukturellen Gegebenheiten zumindest fragwürdig. Die Vermischung von Kompetenzen ermöglicht kaum eine Zuordnung von politischer Verantwortung. Der hohe Verflechtungsgrad des föderalen Verbundsystems führt zur Schwerfälligkeit des Entscheidungsprozesses. Hohe politische Entscheidungskosten, ausgedrückt in zeitlichem und administrativem Aufwand sowie in Abstrichen an inhaltlicher Reichweite der gefundenen Kompromisse, sind die Folge. Der Problemlösungsdruck, aufgrund des wirtschaftlichen und sozialen Anpassungsbedarfs an die Herausforderungen von Binnenkonjunktur, EU-Osterweiterung und Globalisierung ohnehin hoch und von den Parteien infolge eines sich überbietenden Wettbewerbs um die besten Konzepte weiter angeheizt, übersteigt sehr schnell die Verarbeitungskapazitäten des politisch-administrativen Entscheidungssystems. Dem Handlungsbedarf und der Erwartungshaltung in der Bevölkerung kann angesichts der Konsenshürden des bundesstaatlichen Systems oft nur unzureichend Rechnung getragen werden.[7]

So beziehen sich die Erfolgsmeldungen nach zähen Verhandlungen im Vermittlungsausschuss, wie Ende 2003 nach dem gefundenen Kompromiss über das "größte Paket", das jemals dem Vermittlungsausschuss vorlag, auch weniger auf die Reichweite des verabschiedeten Gesetzespaketes. Als Erfolg gilt vielmehr bereits, dass überhaupt eine Entscheidung möglich war. Dieser wird allerdings von keiner Seite der Beteiligten uneingeschränkt Qualität attestiert. Der Kompromiss des Vermittlungsausschusses ist oftmals einer, der von den politischen Lagern gerade noch tragbar ist. Der der Verhandlungs- und Konsensdemokratie zugeschriebene Wert, sie gewährleiste, dass die wesentlichen politischen Lager einbezogen würden und dadurch gesellschaftliche Akzeptanz für politische Entscheidungen in höherem Maße gegeben sei, ist zumindest zweifelhaft.

Die Verhandlungen im Vermittlungsausschuss sind Gesetzgebung hinter verschlossenen Türen. Unter dem Gesichtspunkt der Transparenz von Gesetzgebung wird dies umso fragwürdiger, je mehr der Vermittlungsausschuss an Relevanz gewinnt. Ein Wesenszug des Verhandelns im Vermittlungsausschuss ist das Schnüren von Gesamtpaketen, das Zusammenführen mehrerer Gesetzesvorhaben zu einer Verhandlungsmasse. Die Entscheidungsfindung folgt dem Modus von Tauschgeschäften.

Das Kompromisspaket ist in der Regel nur in Gänze mehrheitsfähig; ein Aufschnüren ist nicht mehr möglich. Die Paketlösung bedeutet in vielen Fällen, dass das Paket, bestehend aus mehreren Gesetzen, zwar die Gesetzgebungshürden in Bundestag und Bundesrat nimmt, jedes einzelne Gesetz für sich genommen aber nicht von vornherein mit einer Mehrheit beider Kammern hätte rechnen können. Die politischen und parlamentarischen Mehrheiten sind von daher nicht in jedem Fall Mehrheiten aus fachlicher und politischer Überzeugung.

In die Verhandlungsmasse des Vermittlungsausschusses werden oft auch nicht zustimmungsbedürftige Gesetze hineingezogen. Das Regierungslager kann sich dem nicht immer entziehen, wenn die Gegenseite dies zur Bedingung für eine Kompromissfindung bei den zustimmungspflichtigen Vorlagen macht. Die Zahl der Gesetzesvorlagen, die nicht ohne Zustimmung des Bundesrates zustande kommen, erfährt damit faktisch eine Erweiterung.

Eine Gegenstrategie des Regierungslagers gegen eine immer weiter ausgreifende Mitbestimmung des Bundesrates besteht darin, Gesetzesvorlagen, bei denen eine Einigung mit den Ländern aussichtslos erscheint, in ihre zustimmungspflichtigen und nicht zustimmungspflichtigen Teile aufzusplitten. Bei absehbarem Scheitern der Gesamtvorlage im Bundesrat kann so zumindest der nicht zustimmungspflichtige Teil gegen den Willen der Länderkammer verabschiedet werden. Markantes Beispiel aus dem Regierungsprogramm der rot-grünen Bundesregierung ist das Lebenspartnerschaftsgesetz. Mit ihm sollte die gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaft der Ehe annähernd gleichgestellt werden. Der Gesetzentwurf, ursprünglich eine in sich geschlossene, alle Aspekte bis hin zu Erbansprüchen und steuerlicher Besserstellung enthaltende Gesetzesvorlage, wurde bereits zu Beginn des Bundesratsverfahrens in zwei Gesetzesvorlagen aufgespalten, von denen die eine die zustimmungspflichtigen Regelungen, die andere die zustimmungsfreien enthielt. Zur Gesetzeskraft gelangte schließlich nur der nicht-zustimmungspflichtige Gesetzentwurf, mit dem im Wesentlichen das Rechtsinstitut der gleichgeschlechtlichen Lebenspartnerschaft als solches geschaffen wurde. Der andere Teil, der weiter gehende rechtliche Folgewirkungen enthielt, wanderte in den Vermittlungsausschuss, wo er zum Ende der letzten Wahlperiode des Bundestages der Diskontinuität zum Opfer fiel. Dieses Beispiel macht deutlich, dass sich die Vetoposition des Bundesrates nicht nur in Zustimmungsverweigerung am Ende eines Gesetzgebungsverfahrens zeigt, sondern dass sie bereits im Vorfeld wirkt, bei der Frage, in welcher Form und mit welcher inhaltlichen Reichweite ein Gesetzesvorhaben überhaupt auf den Weg gebracht wird. Letztlich wirkt dies auch bis zum Unterlassen von Gesetzgebungsinitiativen der Bundesregierung. Von daher sind Statistiken über im Bundesrat verabschiedete oder gescheiterte Gesetze nur wenig aussagekräftig.

Ist der Vorwurf des Missbrauchs des Bundesrates als Mittel zur Blockade gerechtfertigt? Dem parlamentarischen Parteienwettbewerb liegt zugrunde, dass die Parteien alternative programmatische Lösungen erarbeiten und diese als Forderungen formulieren. Es entspricht dem Auftrag der Parteien, dass sie ihre Programmatik unter Inanspruchnahme der institutionellen Möglichkeiten umzusetzen versuchen. Dass die Oppositionsparteien des Bundestages dazu den Bundesrat nutzen, sofern sie dort über eine Mehrheit verfügen, entspricht der Handlungslogik des parlamentarischen Parteienwettbewerbs, der hier institutionell in die Verhandlungs- und Konsensdemokratie des Bundesstaates übergreift. Auf diesen institutionellen Übergriff sind die Parteien systemimmanent verwiesen, wollen sie ihrem Anspruch, im Parteienwettbewerb politische Alternativen durchzusetzen, gerecht werden. Die Grundanlage des Bundesrates, Interessenvertretung der Länder zu sein, nicht der Parteien, tritt gegebenenfalls hinter diese Handlungslogik zurück. Der Vorwurf missbräuchlicher Blockade durch den Bundesrat geht von daher sowohl politisch als auch verfassungsrechtlich fehl. Verfassungsrechtlich ist die Inanspruchnahme des Bundesrates als Instrument der Opposition nicht zu beanstanden.[8] Die in ihm handelnden Akteure der Länder sind zugleich Vertreter ihrer Parteien; unter dieser Prämisse sind sie in ihren Ländern gewählt worden. Für deren Handeln im Bundesrat die parteipolitische Komponente ausblenden zu wollen, hieße, die gegebenen Verfassungsspielräume zu verkennen. Das Blockadepotenzial resultiert vielmehr verfassungsimmanent aus dem Spannungsverhältnis zwischen parlamentarischer Konkurrenz- und bundesstaatlicher Verhandlungsdemokratie.

Unter diesem Blickwinkel des verfassungsimmanenten Verwiesenseins auf nichtkongruente Handlungslogiken wird auch das schlichte Argument, die Parteien sollten endlich zusammenfinden und gemeinsam zur Lösung der Probleme beitragen, den strukturell bedingten Handlungsprinzipien der Parteien nicht gerecht. Ein Sich-zusammenfinden von Regierungs- und Oppositionsparteien, unter mehr oder weniger weit gehendem Hintanstellen eigener Programmatik, widerspricht der Grundanlage des parlamentarischen Parteienwettbewerbs. Schon jetzt wird beklagt, dass die Parteien in ihrer Programmatik zu wenig unterscheidbar seien. Zu Recht wird darauf verwiesen, dass in Wahlen nicht mehr über grundlegende Weichenstellungen entschieden wird, sondern nur noch über Nuancen einer faktischen Großen Koalition, worin auch einer der Gründe für allgemein niedrige Wahlbeteiligung zu suchen sei.[9]


Fußnoten

6.
Vgl. H. Bauer (Anm. 4), S. 838.
7.
Vgl. Roland Lhotta, Zwischen Kontrolle und Mitregierung. Der Bundesrat als Oppositionskammer?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 43/2003, S. 16 - 22.
8.
Vgl. R. Dolzer (Anm. 5), S. 16; Roland Sturm, Zur Reform des Bundesrates. Lehren eines internationalen Vergleiches der Zweiten Kammern, in: APuZ, B 29 - 30/2003, S. 25f.
9.
Vgl. H.-J. Papier (Anm. 1).