APUZ Dossier Bild

30.11.2004 | Von:
Roland Johne

Bundesrat und parlamentarische Demokratie

Die Länderkammer zwischen Entscheidungshemmnis und notwendigem Korrektiv in der Gesetzgebung

Reformen

Dem bundesstaatlichen Gefüge sind in seiner derzeitigen Ausprägung strukturelle Entscheidungshemmnisse immanent. Ziel von Reformen muss die Erhöhung der Entscheidungsfähigkeit des Systems und damit der politischen Steuerungsfähigkeit des Staates sein. Eine Reform der bundesstaatlichen Ordnung bedarf dabei nicht einer völligen Neukonzeption. Es geht vielmehr darum, an bestimmten Stellschrauben zu drehen und dadurch das Potenzial an Veto- und Blockadepositionen zu verringern, das Aufeinander-angewiesen-Sein von Bund und Ländern zu entzerren und die Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems durch eine stärkere Trennung der Entscheidungsverantwortung zwischen Bund und Ländern zu erhöhen. Die Analyse des Entscheidungsprozesses im parlamentarischen Bundesstaat hat gezeigt, dass Entscheidungshemmnisse insbesondere dadurch entstehen, dass eine zunehmend große Zahl von Gesetzgebungsvorhaben dem Diktum des Konsenses unterstellt ist: dem Konsens zwischen Bund und Ländern, dem Konsens zwischen Regierungsparteien und Opposition. Zur Erhöhung der Entscheidungs- und Steuerungsfähigkeit des Staates ist die Balance zwischen parlamentarischer Wettbewerbsdemokratie und bundesstaatlicher Verhandlungs- und Konsensdemokratie wieder stärker in Richtung Wettbewerbsdemokratie zu verschieben.

Diese Verschiebung soll zweierlei bewirken: Zum einen soll sie der Regierung und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit wieder mehr alleinige Entscheidungskompetenz zu geben. Dies setzt eine Verminderung der Ländermitsprache an bundespolitischen Entscheidungen voraus, mithin eine Zurückführung der Zustimmungserfordernisse des Bundesrates in der Gesetzgebung. Zum anderen bedeutet Stärkung der Wettbewerbsdemokratie, neben der Bundesebene auch die parlamentarischen Regierungssysteme der Länder wieder mit mehr Eigenständigkeit und Kompetenzen auszustatten. Die dazu erforderliche Entflechtung von Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern stärkt nicht nur die Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems durch Abbau von Vetopositionen, sondern ermöglicht ein Innovationspotenzial durch die Konkurrenz alternativer Politikmodelle zwischen Bund und Ländern sowie unter den Ländern selbst. Kurzum: Es gilt, den Wettbewerbsgedanken auch im Föderalismus wieder stärker zur Geltung zu bringen. In diesem Sinne käme eine der ursprünglichen Ideen des Föderalismus wieder zum Vorschein: Föderalismus heißt Konkurrenz, nicht Konsens.

Mit einer Entflechtung von Kompetenz- und Entscheidungsstrukturen geht eine Erhöhung der Transparenz von Entscheidungsprozessen einher. Es wird auch für den Wähler klarer sichtbar, wer für welche Entscheidungen verantwortlich ist. Unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips erhalten die Parlamente in Bund und Ländern wieder eine zentralere Stellung im politischen System. Eine Re-Parlamentarisierung in diesem Sinne gibt den Parlamentswahlen respektive dem Wählervotum wieder die potenzielle Chance, eine Richtungsentscheidung zu sein.

Eine Entflechtung der bundesstaatlichen Strukturen wird in Wissenschaft und Publizistik breit diskutiert.[11] Vorschläge der Regierungen von Bund und Ländern, aber auch der Landesparlamente, zeigen weitgehende Übereinstimmung in der grundsätzlichen Zielsetzung einer klareren Kompetenztrennung und Zuordnung von Verantwortlichkeiten.[12] Das Bundesverfassungsgericht hat in jüngsten Entscheidungen deutliche Tendenzen in Richtung einer klareren Trennung von Verantwortung zwischen Bund und Ländern erkennen lassen. So hat das Verfassungsgericht der von Bayern, Baden-Württemberg und Hessen angestrengten Klage gegen den geltenden Länderfinanzausgleich zum Teil Recht gegeben.[13] Der grundsätzliche Anspruch der Länder auf ein gewisses Maß an Finanzautonomie, die durch den Finanzausgleich nicht vollends nivelliert werden dürfe, wurde bestätigt. Auch in seiner Entscheidung zum Altenpflegegesetz[14] hat das Bundesverfassungsgericht eine Stärkung der legislativen Kompetenzen der Länder vorgenommen, indem es die Kriterien der Erforderlichkeitsklausel in Art. 72 GG für die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes sehr restriktiv interpretiert hat. So ermächtigt das Kriterium der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" den Bundesgesetzgeber erst dann zu einer gesetzlichen Regelung, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. Zur "Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit" darf der Bundesgesetzgeber bundeseinheitliche Regelungen erst erlassen, wenn die Gesetzesvielfalt der Länder eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen darstellt. Insbesondere hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Altenpflegeentscheidung die Justitiabilität der Erforderlichkeitsklausel, entgegen früherer Rechtsprechung, wiederhergestellt. In seinem Urteil zur "Juniorprofessur"[15] hat es an diese die Länderrechte betonende Rechtsprechung angeknüpft. Der Bundesgesetzgeber habe mit dem, durch das Urteil für verfassungswidrig erklärten, fünften Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes durch weitgehende Detailregelungen seine Gesetzgebungskompetenz aus Art. 75 GG überschritten, da in der Rahmengesetzgebung den Ländern "ein eigener Bereich politischer Gestaltung von substanziellem Gewicht" verbleiben müsse. Die Rahmengesetzgebung des Bundes sei "auf inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt". Mit diesem Urteil hat das Bundesverfassungsgericht die 1994 eingefügte Klarstellung in Art. 75 Abs. 1 GG, dass Rahmenvorschriften des Bundes grundsätzlich zur Ausfüllung an den Landesgesetzgeber gerichtet sind, für die Gesetzgebungspraxis nochmals betont und angemahnt.

Die von Bundestag und Bundesrat im Oktober 2003 eingesetzte "Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung"[16] hat sich der Neujustierung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung grundlegend angenommen. Nachdem die Grundgesetz-Reform nach der Deutschen Einheit[17] - neben der verfassungsrechtlichen Absicherung der Länder-Mitsprache in der Europapolitik (Art. 23 GG) - in Bezug auf die Kompetenzordnung lediglich Arrondierungen erbracht hat, soll hier der Durchbruch gelingen. Ein zentraler Ansatzpunkt in der laufenden Föderalismusreform-Debatte ist die Rückverlagerung von Kompetenzen aus dem Bereich derkonkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen (Art. 74, 74a GG) auf die Länder. Maßstab ist die kritische Überprüfung, ob es tatsächlich in allen dort genannten Gesetzgebungsmaterien einer bundeseinheitlichen gesetzlichen Regelung bedarf.

Die Rahmengesetzgebung des Bundes (Art. 75 GG) hat sich in der Praxis allzu oft nicht auf die Setzung eines Rahmens für eine darauf aufbauende Detailgesetzgebung der Länder beschränkt, sondern hat sich als Einfallstor für eine detaillierte Bundesgesetzgebung erwiesen. Die Rahmengesetzgebung - hier geht es unter anderem um das öffentliche Dienstrecht, das Hochschulwesen und den Naturschutz - sollte auf eine echte Grundsatzgesetzgebung zurückgeführt bzw. als Gesetzgebungskategorie vollends abgeschafft werden.

Hinzu kommt eine Entflechtung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, 91b GG, insbesondere Hochschulbau und regionale Wirtschaftsförderung). In diesen Gemeinschaftsaufgaben manifestiert sich der hohe Verhandlungs- und Konsensbedarf, mithin die Schwerfälligkeit der Entscheidungsprozesse sowie die Verwischung von Verantwortlichkeiten.

Ein auslösendes Moment des Zustimmungserfordernisses des Bundesrates ist die Regelung von Verwaltungsverfahren als Teil des Gesetzes, selbst wenn dessen materieller Regelungsgehalt die Zustimmung des Bundesrates nicht erfordern würde. Das Zustimmungserfordernis erstreckt sich dann auf das gesamte Gesetz (Einheitstheorie des Bundesverfassungsgerichts). Hier empfiehlt es sich, dieses die Zustimmungsbedürftigkeit auslösende Moment der Art. 84, 85 GG auf substanzielle Änderungen der Verwaltungsorganisation oder die Errichtung neuer Verwaltungseinheiten zu begrenzen.

Eine Ergänzung bzw. Modifizierung der bestehenden Verfassungssystematik ist in einem Zugriffsrecht der Länder zu sehen, bestehende bundesgesetzliche Regelungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung durch Landesrecht zu ersetzen, welches der Bundesregelung vorgeht.[18] Würde einerseits die Experimentierfreudigkeit im bundesstaatlichen System gestärkt, so erforderte eine solche Verfassungsregelung andererseits die zumindest teilweise Aufgabe des Verfassungsgrundsatzes des Vorrangs der Bundesgesetzgebung.

Eine Neujustierung der bundesstaatlichen Struktur knüpft in der wissenschaftlichen und politischen Debatte zumeist an das Erfordernis von Grundgesetzänderungen an. Dies ist zunächst richtig und geboten, um grundlegende Reformen zu erreichen. Zu wenig Aufmerksamkeit erfährt demgegenüber das Entflechtungspotenzial, welches unterhalb der Ebene der Verfassungsänderung liegt.

Ein solches Element zur Stärkung eigener Gestaltungsfreiheit der Länder sind die so genannten Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen. Öffnungsklauseln können den Ländern Raum für freie Gestaltung eröffnen oder vom Bundesgesetz abweichende, alternative Landesregelungen ermöglichen (Experimentierklauseln).

Eine Entflechtung der Kompetenzordnung unterhalb der Schwelle von Verfassungsänderungen würde schlicht auch durch Verzicht auf bundesgesetzliche Regelungen ermöglicht. Genau hier gibt es allerdings ein Grundproblem, wie es sich in der politischen und gesetzgeberischen Praxis vielfach gezeigt hat: die mangelnde Bereitschaft der Akteure zu Veränderungen. Die Debatte des letzten Jahres um die Rückübertragung der Gesetzgebungszuständigkeit für die Vermögenssteuer auf die Länder, deren Ertrag ohnehin ausschließlich den Ländern zufließt, ist nur eines der Beispiele. Das Ergebnis war die Beibehaltung des Status quo einer bundesgesetzlichen Regelung. Die seinerzeitige politische Auseinandersetzung um die Öffnung der Beamtenbesoldung für die Gesetzgebung der Länder, soweit es die Bediensteten der Landesverwaltung betrifft, ist ein weiteres. Herausgekommen ist ein Kompromiss, der sich auf die Freigabe für Landesregelungen in Bezug auf das Weihnachts- und Urlaubsgeld beschränkt. Es bleibt abzuwarten, ob der Bundesstaatskommission hier der Durchbruch gelingt. Nun ist die Frage, ob bundeseinheitliche Regelung oder Freigabe für die Länder, jeweils sachbezogen abzuwägen; eine bemerkenswerte Erkenntnis dieser Debatten besteht jedoch darin, dass die Auseinandersetzung über diese Frage nicht ausschließlich zwischen Bund und Ländern verläuft, jeweils für sich die gesetzgeberische Zuständigkeit zu reklamieren, sondern mindestens ebenso zwischen den Ländern selbst. Es tritt neben den klassischen Bund-Länder-Konflikt um Zuständigkeiten der Konflikt der Länder untereinander. Unter den Ländern ist der Wille, bestimmte Sachbereiche in die eigene Zuständigkeit zu übernehmen, oftmals nicht mehrheitsfähig.

Als Motivation einer solchen Haltung unter den Ländern erweist sich die Befürchtung, bei einer Öffnung des Wettbewerbs anderen Ländern zu unterliegen. Dabei geht es nicht nur um den Schutz vor eigenen Nachteilen, sondern auch um die Verhinderung von Gestaltungsspielraum andernorts. Plakativ gesprochen: Wenn das eigene Land einen zusätzlichen Gestaltungsspielraum nicht zum eigenen Vorteil nutzen kann, so sollen andere Länder diesen auch nicht nutzen dürfen. Die Beibehaltung des Status quo hoher Politikverflechtung, des Aufeinander-angewiesen-Seins von Bund und Ländern und der Länder untereinander, wird so zum Instrument, den Wettbewerb alternativer Politikmodelle möglichst zu verhindern. Es bestätigt sich hier die in der Wissenschaft als Folge des hohen Verflechtungsgrades formulierte "Politikverflechtungs-Falle"[19], nach der die beteiligten politischen Akteure Veränderungen solange zu verhindern suchen, wie sie sich als Profiteure des bestehenden Zustandes sehen, und sei es im negativen Sinne der Verhinderung von Gestaltungsfreiheit andernorts.

Nun mag es gute Gründe für eine solche Reserviertheit der Länder geben. Sie liegen vor allem in der asymmetrischen Struktur des deutschen Föderalismus begründet. So wird aus der Unterscheidung von so genannten "armen" und "reichen" Ländern eine unterschiedliche Leistungsfähigkeit abgeleitet, die angesichts der generellen Finanzlage fragwürdig erscheint. Zum anderen ergibt sich ein Leistungsgefälle zwischen den alten und neuen Bundesländern, welches die Bereitschaft zum Wettbewerb seitens der neuen Länder nicht sonderlich ausgeprägt erscheinen lässt. Die aufgezeigte Haltung vieler Länder, Wettbewerb eher zu scheuen, trifft sicherlich nicht für alle Politikbereiche zu. Sie kann aber als ernüchterndes Indiz dafür gelten, wie weit föderale Entflechtung realisierbar erscheint.

Eine auf mehr Eigenständigkeit zielende Reform des Bundesstaates muss deshalb an den gegebenen Strukturen ansetzen, d.h. Ungleichheiten der Leistungsfähigkeit der Länder berücksichtigen. Eigenständigkeit und Wettbewerb unter den Ländern bietet sich deshalb dort an, wo alternative Politikentwürfe gegenübergestellt werden können, ohne dass ein ruinöser Wettbewerb um Finanzierungsquellen erfolgt. Zwar gilt es auch, die finanzielle Eigenständigkeit der Länder zu erhöhen, ein Grundniveau an bundesstaatlichem Finanzausgleich muss gleichwohl erhalten bleiben. Ziel der Modernisierung des Föderalismus kann es von daher nicht sein, einen Paradigmenwechsel vom nivellierenden Verbundföderalismus hin zum "Jedem-das-Seine"-Föderalismus zu vollziehen. Ziel muss es vielmehr sein, einen solidarischen Wettbewerbsföderalismus zu etablieren, der Eigenständigkeit und solidarischen Ausgleich verbindet. In dieser Balance kann das Wettbewerbspotenzial, das sich aus einer Änderung der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung ergibt, sich aber auch unterhalb der Verfassungsebene bereits jetzt erschließen lässt, als Chance gesehen werden; auch von Ländern, die einer solchen Entwicklung mit Vorbehalten begegnen. Eine solche Reform hat direkte Auswirkungen auf den Gesetzgebungsprozess im Bundesstaat. Die Stellung und Funktion des Bundesrates im politischen System, die Verringerung des Blockadepotenzials und die Erhöhung der Entscheidungsfähigkeit des Systems stehen in unmittelbarer Abhängigkeit von diesen Veränderungen.


Fußnoten

11.
Vgl. Udo Margedant, Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, in: APuZ, B 29 - 30/2003, S. 6 - 13; Markus Möstl, Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern - Hintergrund, Stand und Bewertung der aktuellen Reformdiskussion, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, (2003) 4, S. 297 - 315; Volker Haug, Die Föderalismusreform, in: DÖV, (2004), S. 190 - 197.
12.
Vgl. Grundsatzbeschlüsse der Ministerpräsidentenkonferenz vom 27. 3. 2003 und 6. 5. 2004. Zur Position der Bundesregierung vgl. Bundesjustizministerin Brigitte Zypries, Reform der bundesstaatlichen Ordnung im Bereich der Gesetzgebung, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, (2003), S. 265 - 268; zu den Reformvorschlägen der Landesparlamente: "Lübecker Erklärung" des Föderalismuskonvents der Landesparlamente vom 31. März 2003; "Quedlinburger Erklärung" der Landtagspräsidentenkonferenz vom 18. 5. 2004, in: Hessischer Landtag, Drs. 16/2414.
13.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. 11. 1999, BVerfGE 101/158; dazu in: NJW, (2000), S. 1097.
14.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. 10. 2002, BVerfGE 106/62; dazu in: NJW, (2003), S. 41; Heike Jochum, in: NJW, (2003), S. 28; Otto Depenheuer, Vom "Bedürfnis" zur "Erforderlichkeit", in: Zeitschrift für Gesetzgebung, (2003) 2, S. 177 - 189.
15.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. 7. 2004, 2 BvF 2/02, Urteil unter: (www.BVerfG.de).
16.
Dokumente und Protokolle zur Bundesstaatskommission unter: (www.Bundesrat.de); zur Arbeit der Kommission und den Konfliktpunkten im Überblick, vgl. Wolfgang Renzsch, Was macht die Föderalismuskommission? In: FAZ vom 8. 3. 2004, S. 8; Michael Kloepfer, Bemerkungen zur Föderalismusreform, in: DÖV, (2004), S. 566 - 571.
17.
Vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, Bundestags-Drs. 12/6000 vom 5. 11. 1993. Zur damaligen Verfassungsdebatte vgl. die Dokumentation von Kirsten Schmalenbach (Hrsg.), Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik Deutschland. Die Reform des Grundgesetzes von 1994, Schriften des Landtags Nordrhein-Westfalen, Band 10, Düsseldorf 1998.
18.
Vgl. Grundsatzbeschlüsse (Anm. 12); ein solches Zugriffsrecht findet sich ebenfalls bereits in den Empfehlungen der Kommission "Verfassungspolitik und Regierungsfähigkeit" der Bertelsmann-Stiftung, Entflechtung 2005 - Zehn Vorschläge zur Optimierung der Regierungsfähigkeit im deutschen Föderalismus, Gütersloh 2000.
19.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), (1985), S. 323 - 356.