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30.11.2004 | Von:
Roland Johne

Bundesrat und parlamentarische Demokratie

Die Länderkammer zwischen Entscheidungshemmnis und notwendigem Korrektiv in der Gesetzgebung

Welche Auswirkungen hat die Stellung des Bundesrates auf die Praxis des Gesetzgebungsverfahrens? Entspricht der Blockadevorwurf an die Parteien der Wahrheit?

Einleitung*

Der Bundesstaat steht auf dem Prüfstand. Spätestens seit dem zähen Ringen im Vermittlungsausschuss Ende 2003 um die Reformen auf dem Arbeitsmarkt, die Steuerreform und die Kommunalfinanzen richtet sich der Veränderungsdruck auch auf die Entscheidungsstrukturen im Bundesstaat. Die lange Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern um das Zuwanderungsgesetz und die Reform der Sozialversicherungssysteme sind weitere Beispiele für die Schwerfälligkeit des Systems. Die schon lange geübte Kritik an den Entscheidungsstrukturen des bundesstaatlichen Systems kulminiert angesichts des Reformstaus.[1]




Die gegenseitige Abhängigkeit von Bund und Ländern im Gesetzgebungsprozess führt dazu, dass weder der Bund noch die Länder zu eigenständiger Politikgestaltung in der Lage sind. Die wesentlichen politischen und gesetzgeberischen Entscheidungen in der Bundesrepublik Deutschland bedürfen heute der Zustimmung des Bundesrates. Insbesondere dann, wenn die Oppositionsparteien des Bundestages über eine Mehrheit in der Länderkammer verfügen, wird Gesetzgebung zunehmend zu einem Regierungs- und Oppositionsparteien übergreifenden Aushandlungsprozess zwischen Bund und Ländern; dies sowohl im Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat als auch, bei absehbaren Dissonanzen, bereits in Verhandlungsrunden der Parteien im Vorfeld der Gesetzgebung.

* Der Beitrag gibt die persönliche Auffassung des Autors wieder.

Der Bundesrat im Verfassungsgefüge

Der Bundesrat ergänzt das parlamentarische Regierungssystem auf Bundesebene um die bundesstaatliche Komponente. Institutionell stellt er dem im Bundestag sich manifestierenden Demokratieprinzip das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes zur Seite.

Verfassungsprinzipien ergänzen einander, stehen aber auch in einem immanenten Spannungsverhältnis zueinander. So hat das Bundesstaatsprinzip eine die Demokratie erweiternde Wirkung, indem es eine zusätzliche politische Ebene konstituiert, in der den Wahlbürgern zusätzliche Teilhabe und Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess in Form von Wahlen zu den Landesparlamenten eröffnet wird. Das Bundesstaats- oder föderale Prinzip schränkt andererseits aber auch den aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten Anspruch auf Durchgriff des Volkswillens in politische Entscheidungen ein: Dort, wo für die Bundesgesetzgebung die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist und dieser sie versagt, kann der durch den Bundestag artikulierte demokratische Wille des Wahlvolkes nicht zur Wirkung gelangen. Diese wechselseitige Einschränkung von Verfassungsprinzipien entspricht unserer Verfassung.

Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates in der Gesetzgebung sind Ausdruck seiner von der Verfassung gewollten Korrektivfunktion. Sie resultiert nicht zuletzt aus dem Zweck der Länderbeteiligung an der Gesetzgebung, Sachverstand und Erfahrungswerte aus der Gesetzesanwendung für die Rechtsfortbildung nutzbar zu machen. Das Bundesratsverfahren ist auf dieses Ziel hin strukturiert: Der exekutivischen Prägung der Bundesratsarbeit entsprechend erfolgt die Willensbildung eines Landes in den einzelnen Ressorts/Ministerien der Landesregierung. Hier kommt der Ministerialbürokratie eine primäre Bedeutung zu. Sie ist nicht nur Steuerungsinstrument der Regierung für die nachgeordneten Behörden der Landesverwaltung; in ihr konzentriert sich auch der Sachverstand für die Gesetzgebung, auf den Parlament und Regierung angewiesen sind. Diese fruchtbare Schnittstelle zwischen Gesetzesvollzug und Gesetzeserarbeitung, die für die Ministerien der Länder charakteristisch ist - der Bund verfügt über deutlich weniger Vollzugserfahrung -, soll über den Bundesrat insbesondere auch für die Gesetzgebung des Bundes nutzbar gemacht werden. Nicht zuletzt hierin findet die Regelung des Art. 76 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach Gesetzentwürfe der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zuzuleiten sind, bevor sie in den Bundestag gelangen, ihre inhaltliche Berechtigung.

Das Bundesratsverfahren kann Konfliktpotenzial nur begrenzt auflösen. Dort, wo der Konsens bzw. der Kompromiss in Aushandlungsprozessen nicht mehr herstellbar ist, landet der "Überschuss" im Vermittlungsausschuss und, wenn auch dieser verfassungsrechtlich vorgesehene Konfliktschlichtungsmechanismus nicht mehr ausreicht, in Verhandlungsrunden der Parteien. Er verlagert sich dann in den außerkonstitutionellen Bereich, bis hin zu den Spitzengesprächen der Parteivorsitzenden auf Bundesebene. Bei politisch brisanten Fragen, wie der Gesundheitsreform Mitte 2003 oder dem zähen Verhandlungsmarathon des Vermittlungsausschusses Ende 2003, treten diese Entscheidungsmuster zunehmend zu Tage. Dies zeigt, dass die verfassungsrechtlichen Konfliktregelungsmechanismen in der Gesetzgebung ihre Grenze der Problemlösungsfähigkeit überschritten haben.

Nun nehmen bikamerale Systeme wie der deutsche Bundesstaat aufgrund der gewollten horizontalen und vertikalen Gewaltenteilung eine Reduktion von Effizienz und politischer Verantwortlichkeit im Gesetzgebungsverfahren in Kauf. Zähe Entscheidungsprozesse zwischen Bundestag und Bundesrat, zwischen Bund und Ländern und den jeweils handelnden Parteien, sind nicht von vornherein systemwidrige Störfaktoren. Problematisch wird es erst, wenn in diesem notwendigen institutionellen Interessenausgleich Tendenzen von Entscheidungsunfähigkeit erkennbar werden.

Parlamentarische Demokratie und Bundesstaat

Die politische Entscheidungsfindung im parlamentarischen Bundesstaat folgt zwei divergierenden Systemen: den bundesstaatlichen Aushandlungserfordernissen zwischen Bund und Ländern einerseits, dem Parteienwettbewerb der parlamentarischen Demokratie andererseits.[2] Beide Entscheidungssysteme folgen unterschiedlichen Handlungslogiken: der Verhandlung auf der einen, der Konkurrenz auf der anderen Seite.

Die bundesstaatliche Entscheidungsstruktur erfordert den Interessenausgleich zwischen Bund und Ländern. Die Verflechtung von Kompetenzen, der Steuerverbund, die Mischfinanzierungen, die eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung implizieren, erfordern Abstimmungs- und Einigungsprozesse zwischen den staatlichen Ebenen, die in zahllosen Bund-Länder-Arbeitsgruppen bis hin zu den Fachministerkonferenzen von Bund und Ländern erfolgen. Auch der Gesetzgebung des Bundes geht in weiten Teilen ein solcher Vorabstimmungsprozess voraus. Bereits im Erarbeitungsstadium von Gesetzen auf der Referentenebene erfolgen erste fachliche Abgleichungen von Bund- und Länderinteressen, die ihre Fortsetzung im Bundesratsverfahren, nach Einbringung des Entwurfs in den Gesetzgebungsprozess, finden. Hier zeichnet sich bereits ab, ob Gesetzentwürfe unter den Ländern mehrheitsfähig sind, es werden Dissonanzen und ggf. weiterer Verhandlungsbedarf zwischen Bund und Ländern deutlich. Gesetzgebung ist damit Teil der für den Bundesstaat charakteristischen Verhandlungsdemokratie. Der Bundesrat ist deren konstitutioneller Teil im Gesetzgebungsprozess. Werden Bundestag und Bundesrat von unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten dominiert, tritt neben die Bund-Länder-geprägten Verhandlungen zusätzlich die parteipolitische Dimension.[3] Notwendig ist eine Einigung zwischen Regierungsparteien und Opposition. Die bundesstaatliche Verhandlungsdemokratie wird so durch Einbeziehung zumindest der beiden großen Volksparteien zur Konsensdemokratie.

Dieses für den Bundesstaat deutscher Prägung charakteristische Strukturprinzip der Verhandlungs- und Konsensdemokratie steht in einem Spannungsverhältnis zum parlamentarischen Strukturmerkmal des Parteienwettbewerbs. Dessen Gestaltungsprinzip ist die Umsetzung des mit Wählervotum ausgestatteten Regierungsprogramms und letztlich die Ergebnisverantwortung der parlamentarischen Mehrheit. Kernelement ist die parlamentarische Mehrheitsregel, deren Wesen darin besteht, dass für politische Entscheidungen gerade kein Konsens der politischen Lager erforderlich ist.

Die Virulenz dieses Spannungsverhältnisses ist auch eine Folge der Verfassungsentwicklung. Die Entwicklung des föderativen Systems in den vergangenen Jahrzehnten hat sowohl das institutionelle Arrangement zwischen den Verfassungsorganen auf Bundesebene als auch das Verhältnis zwischen Bund und Ländern verschoben. War der Bundesstaat in der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes von 1949 noch auf eine weitgehende Trennung von Bund und Ländern in der Kompetenzverteilung und Aufgabenwahrnehmung angelegt,[4] so ist seither eine Wandlung des föderativen Systems hin zur Unitarisierung festzustellen. Die wesentlichen, gesetzgeberisch gestaltenden Aufgaben werden heute auf Bundesebene unter Mitwirkung der Länder wahrgenommen. Zahlreiche Änderungen des Grundgesetzes, in denen Kompetenzen von den Ländern auf den Bund übertragen wurden, die Verlagerung der Steuergesetzgebung auf den Bund, die Einführung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a und 91b GG), sowie die ausufernde Mischfinanzierung von Bund und Ländern sind Ausdruck dieser Entwicklung. Hinzu kommt die extensive Wahrnehmung der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG). Dieser Prozess hat zu einer zunehmenden Einschränkung eigenständiger Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Länder geführt. Im Gegenzug haben sich die Länder diese Kompetenzerweiterung des Bundes stets mit einer verbindlichen Mitsprache über den Bundesrat entgelten lassen. Die Länderkammer, deren Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung in Form von zustimmungspflichtigen Gesetzen zu Beginn des Grundgesetzes auf wenige Bereiche begrenzt war, hat so in der bundesrepublikanischen Verfassungsgeschichte eine beispiellose Karriere gemacht. Der Handlungsschwerpunkt der Länder verlagerte sich im Zuge dieses Veränderungsprozesses zunehmend von eigenständiger landespolitischer Gestaltungsfreiheit hin zur Beteiligung an Entscheidungen des Bundes. Die Entwicklung von der Autonomie zur Partizipation ist das dominante Merkmal dieses Veränderungsprozesses des bundesdeutschen föderativen Gefüges.

Augenfällig wird die gewachsene Vetomacht des Bundesrates bei der Veränderung des Verhältnisses von Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen. Der Verfassungsgeber von 1949 ist von Einspruchsgesetzen als Normalität und von der Zustimmungsbedürftigkeit als Ausnahme ausgegangen. Heute sind rund 60 Prozent der Gesetze zustimmungsbedürftig, wobei darin die wesentlichen, politisch bedeutsamen Gesetzesvorhaben enthalten sind.[5]

Strukturelle Entscheidungshemmnisse

Die bundesstaatliche Ordnung begründet sich heute weniger aus der traditionellen Sicht einer die regionalen, landsmannschaftlichen und kulturellen Eigenarten bewahrenden Organisationsform. Ihre Rechtfertigung und Legitimation basiert vielmehr auf ihren freiheitssichernden, durch Gewaltenteilung Macht begrenzenden, Vielfalt und Flexibilität ermöglichenden Funktionen. Die dezentrale Organisationsstruktur des Staates gewährleistet größere Sachnähe politischer Entscheidungen. Die Verteilung von Kompetenzen auf Bund und Länder ermöglicht flexible Problemlösungsstrategien; durch Wettbewerb und Experimentierfreude für alternative Politikinhalte soll Innovationspotenzial erschlossen werden.[6]

Die Realität dieser Vorzüge bundesstaatlicher Organisation erscheint unter den vorherrschenden strukturellen Gegebenheiten zumindest fragwürdig. Die Vermischung von Kompetenzen ermöglicht kaum eine Zuordnung von politischer Verantwortung. Der hohe Verflechtungsgrad des föderalen Verbundsystems führt zur Schwerfälligkeit des Entscheidungsprozesses. Hohe politische Entscheidungskosten, ausgedrückt in zeitlichem und administrativem Aufwand sowie in Abstrichen an inhaltlicher Reichweite der gefundenen Kompromisse, sind die Folge. Der Problemlösungsdruck, aufgrund des wirtschaftlichen und sozialen Anpassungsbedarfs an die Herausforderungen von Binnenkonjunktur, EU-Osterweiterung und Globalisierung ohnehin hoch und von den Parteien infolge eines sich überbietenden Wettbewerbs um die besten Konzepte weiter angeheizt, übersteigt sehr schnell die Verarbeitungskapazitäten des politisch-administrativen Entscheidungssystems. Dem Handlungsbedarf und der Erwartungshaltung in der Bevölkerung kann angesichts der Konsenshürden des bundesstaatlichen Systems oft nur unzureichend Rechnung getragen werden.[7]

So beziehen sich die Erfolgsmeldungen nach zähen Verhandlungen im Vermittlungsausschuss, wie Ende 2003 nach dem gefundenen Kompromiss über das "größte Paket", das jemals dem Vermittlungsausschuss vorlag, auch weniger auf die Reichweite des verabschiedeten Gesetzespaketes. Als Erfolg gilt vielmehr bereits, dass überhaupt eine Entscheidung möglich war. Dieser wird allerdings von keiner Seite der Beteiligten uneingeschränkt Qualität attestiert. Der Kompromiss des Vermittlungsausschusses ist oftmals einer, der von den politischen Lagern gerade noch tragbar ist. Der der Verhandlungs- und Konsensdemokratie zugeschriebene Wert, sie gewährleiste, dass die wesentlichen politischen Lager einbezogen würden und dadurch gesellschaftliche Akzeptanz für politische Entscheidungen in höherem Maße gegeben sei, ist zumindest zweifelhaft.

Die Verhandlungen im Vermittlungsausschuss sind Gesetzgebung hinter verschlossenen Türen. Unter dem Gesichtspunkt der Transparenz von Gesetzgebung wird dies umso fragwürdiger, je mehr der Vermittlungsausschuss an Relevanz gewinnt. Ein Wesenszug des Verhandelns im Vermittlungsausschuss ist das Schnüren von Gesamtpaketen, das Zusammenführen mehrerer Gesetzesvorhaben zu einer Verhandlungsmasse. Die Entscheidungsfindung folgt dem Modus von Tauschgeschäften.

Das Kompromisspaket ist in der Regel nur in Gänze mehrheitsfähig; ein Aufschnüren ist nicht mehr möglich. Die Paketlösung bedeutet in vielen Fällen, dass das Paket, bestehend aus mehreren Gesetzen, zwar die Gesetzgebungshürden in Bundestag und Bundesrat nimmt, jedes einzelne Gesetz für sich genommen aber nicht von vornherein mit einer Mehrheit beider Kammern hätte rechnen können. Die politischen und parlamentarischen Mehrheiten sind von daher nicht in jedem Fall Mehrheiten aus fachlicher und politischer Überzeugung.

In die Verhandlungsmasse des Vermittlungsausschusses werden oft auch nicht zustimmungsbedürftige Gesetze hineingezogen. Das Regierungslager kann sich dem nicht immer entziehen, wenn die Gegenseite dies zur Bedingung für eine Kompromissfindung bei den zustimmungspflichtigen Vorlagen macht. Die Zahl der Gesetzesvorlagen, die nicht ohne Zustimmung des Bundesrates zustande kommen, erfährt damit faktisch eine Erweiterung.

Eine Gegenstrategie des Regierungslagers gegen eine immer weiter ausgreifende Mitbestimmung des Bundesrates besteht darin, Gesetzesvorlagen, bei denen eine Einigung mit den Ländern aussichtslos erscheint, in ihre zustimmungspflichtigen und nicht zustimmungspflichtigen Teile aufzusplitten. Bei absehbarem Scheitern der Gesamtvorlage im Bundesrat kann so zumindest der nicht zustimmungspflichtige Teil gegen den Willen der Länderkammer verabschiedet werden. Markantes Beispiel aus dem Regierungsprogramm der rot-grünen Bundesregierung ist das Lebenspartnerschaftsgesetz. Mit ihm sollte die gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaft der Ehe annähernd gleichgestellt werden. Der Gesetzentwurf, ursprünglich eine in sich geschlossene, alle Aspekte bis hin zu Erbansprüchen und steuerlicher Besserstellung enthaltende Gesetzesvorlage, wurde bereits zu Beginn des Bundesratsverfahrens in zwei Gesetzesvorlagen aufgespalten, von denen die eine die zustimmungspflichtigen Regelungen, die andere die zustimmungsfreien enthielt. Zur Gesetzeskraft gelangte schließlich nur der nicht-zustimmungspflichtige Gesetzentwurf, mit dem im Wesentlichen das Rechtsinstitut der gleichgeschlechtlichen Lebenspartnerschaft als solches geschaffen wurde. Der andere Teil, der weiter gehende rechtliche Folgewirkungen enthielt, wanderte in den Vermittlungsausschuss, wo er zum Ende der letzten Wahlperiode des Bundestages der Diskontinuität zum Opfer fiel. Dieses Beispiel macht deutlich, dass sich die Vetoposition des Bundesrates nicht nur in Zustimmungsverweigerung am Ende eines Gesetzgebungsverfahrens zeigt, sondern dass sie bereits im Vorfeld wirkt, bei der Frage, in welcher Form und mit welcher inhaltlichen Reichweite ein Gesetzesvorhaben überhaupt auf den Weg gebracht wird. Letztlich wirkt dies auch bis zum Unterlassen von Gesetzgebungsinitiativen der Bundesregierung. Von daher sind Statistiken über im Bundesrat verabschiedete oder gescheiterte Gesetze nur wenig aussagekräftig.

Ist der Vorwurf des Missbrauchs des Bundesrates als Mittel zur Blockade gerechtfertigt? Dem parlamentarischen Parteienwettbewerb liegt zugrunde, dass die Parteien alternative programmatische Lösungen erarbeiten und diese als Forderungen formulieren. Es entspricht dem Auftrag der Parteien, dass sie ihre Programmatik unter Inanspruchnahme der institutionellen Möglichkeiten umzusetzen versuchen. Dass die Oppositionsparteien des Bundestages dazu den Bundesrat nutzen, sofern sie dort über eine Mehrheit verfügen, entspricht der Handlungslogik des parlamentarischen Parteienwettbewerbs, der hier institutionell in die Verhandlungs- und Konsensdemokratie des Bundesstaates übergreift. Auf diesen institutionellen Übergriff sind die Parteien systemimmanent verwiesen, wollen sie ihrem Anspruch, im Parteienwettbewerb politische Alternativen durchzusetzen, gerecht werden. Die Grundanlage des Bundesrates, Interessenvertretung der Länder zu sein, nicht der Parteien, tritt gegebenenfalls hinter diese Handlungslogik zurück. Der Vorwurf missbräuchlicher Blockade durch den Bundesrat geht von daher sowohl politisch als auch verfassungsrechtlich fehl. Verfassungsrechtlich ist die Inanspruchnahme des Bundesrates als Instrument der Opposition nicht zu beanstanden.[8] Die in ihm handelnden Akteure der Länder sind zugleich Vertreter ihrer Parteien; unter dieser Prämisse sind sie in ihren Ländern gewählt worden. Für deren Handeln im Bundesrat die parteipolitische Komponente ausblenden zu wollen, hieße, die gegebenen Verfassungsspielräume zu verkennen. Das Blockadepotenzial resultiert vielmehr verfassungsimmanent aus dem Spannungsverhältnis zwischen parlamentarischer Konkurrenz- und bundesstaatlicher Verhandlungsdemokratie.

Unter diesem Blickwinkel des verfassungsimmanenten Verwiesenseins auf nichtkongruente Handlungslogiken wird auch das schlichte Argument, die Parteien sollten endlich zusammenfinden und gemeinsam zur Lösung der Probleme beitragen, den strukturell bedingten Handlungsprinzipien der Parteien nicht gerecht. Ein Sich-zusammenfinden von Regierungs- und Oppositionsparteien, unter mehr oder weniger weit gehendem Hintanstellen eigener Programmatik, widerspricht der Grundanlage des parlamentarischen Parteienwettbewerbs. Schon jetzt wird beklagt, dass die Parteien in ihrer Programmatik zu wenig unterscheidbar seien. Zu Recht wird darauf verwiesen, dass in Wahlen nicht mehr über grundlegende Weichenstellungen entschieden wird, sondern nur noch über Nuancen einer faktischen Großen Koalition, worin auch einer der Gründe für allgemein niedrige Wahlbeteiligung zu suchen sei.[9]

Entparlamentarisierung als Problem

Der hohe Verflechtungsgrad des deutschen Bundesstaates hat in der Verfassungsentwicklung zu einer schleichenden Entmachtung der Parlamente, ihrer Gestaltungskraft und ihrer zentralen Rolle im politischen System geführt. Dies betrifft den Bundestag, insbesondere aber auch die Landesparlamente. Der exekutivisch geprägte Verbundföderalismus tangiert damit Grundprinzipien der Verfassung. Aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) resultiert, dass den direkt gewählten Parlamenten eine weitreichende materielle Regelungskompetenz zukommen muss. Auch der materielle Gehalt des Wahlrechts erodiert, wenn durch den Wahlakt die Grundlinien der Politik nicht mehr entscheidend geprägt werden können, sondern die Entscheidung des Wahlbürgers durch ein von gegenseitigen Abhängigkeiten geprägtes Verbundsystem konterkariert wird. Seiner Verantwortungszurechnung kann das Parlament nicht mehr gerecht werden, obwohl gerade dies der aus dem Demokratieprinzip resultierende Verfassungsauftrag ist. Je mehr der Vermittlungsausschuss zum Instrument der Gesetzgebung wird, je mehr in außerkonstitutionellen Konsensrunden der Parteien vorentschieden und "nachgebessert" wird, desto mehr gerät der Bundestag in die Rolle einer Ratifikationsinstanz für an anderer Stelle getroffene Entscheidungen. Zwar hat der Bundestag die Gesetzgebungsfunktion nicht alleine inne; er hat sie sich mit dem Bundesrat zu teilen. Wenn der zunehmende Verbund- und Beteiligungsföderalismus das Parlament aber zusehends aus dem Zentrum des Entscheidungsprozesses verdrängt, so tangiert dies das Demokratieprinzip der Verfassung, das in der zentralen Funktion des Parlaments seinen Ausdruck findet.[10]

Der hieraus resultierende, aus dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes abgeleitete verfassungspolitische Reformbedarf wird durch die Folgen des Verflechtungssystems für die Länder untermauert. Die Wandlung des Föderalismus von einem Kompetenz- bzw. Substanzföderalismus mit autonomer landespolitischer Gestaltungsfreiheit hin zu einem exekutivisch geprägten Beteiligungsföderalismus macht die Landesparlamente zu denHauptverlierern dieses Veränderungsprozesses. Mit der Verlagerung von Gesetzgebungskompetenzen haben vor allem sie politische Gestaltungsrechte eingebüßt, während es den Landesregierungen gelungen ist, sich als Ausgleich für den Kompetenzverlust der Länder Beteiligungsrechte über den Bundesrat zu sichern. Ursprüngliche Gesetzgebungskompetenzen der Landesparlamente sind in Beteiligungsrechte der Landesregierungen übergegangen, was innerhalb der Länder zu einer Verschiebung der Gewaltenbalance zwischen Landesregierungen und Landtagen zu Lasten der Parlamente geführt hat.

Reformen

Dem bundesstaatlichen Gefüge sind in seiner derzeitigen Ausprägung strukturelle Entscheidungshemmnisse immanent. Ziel von Reformen muss die Erhöhung der Entscheidungsfähigkeit des Systems und damit der politischen Steuerungsfähigkeit des Staates sein. Eine Reform der bundesstaatlichen Ordnung bedarf dabei nicht einer völligen Neukonzeption. Es geht vielmehr darum, an bestimmten Stellschrauben zu drehen und dadurch das Potenzial an Veto- und Blockadepositionen zu verringern, das Aufeinander-angewiesen-Sein von Bund und Ländern zu entzerren und die Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems durch eine stärkere Trennung der Entscheidungsverantwortung zwischen Bund und Ländern zu erhöhen. Die Analyse des Entscheidungsprozesses im parlamentarischen Bundesstaat hat gezeigt, dass Entscheidungshemmnisse insbesondere dadurch entstehen, dass eine zunehmend große Zahl von Gesetzgebungsvorhaben dem Diktum des Konsenses unterstellt ist: dem Konsens zwischen Bund und Ländern, dem Konsens zwischen Regierungsparteien und Opposition. Zur Erhöhung der Entscheidungs- und Steuerungsfähigkeit des Staates ist die Balance zwischen parlamentarischer Wettbewerbsdemokratie und bundesstaatlicher Verhandlungs- und Konsensdemokratie wieder stärker in Richtung Wettbewerbsdemokratie zu verschieben.

Diese Verschiebung soll zweierlei bewirken: Zum einen soll sie der Regierung und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit wieder mehr alleinige Entscheidungskompetenz zu geben. Dies setzt eine Verminderung der Ländermitsprache an bundespolitischen Entscheidungen voraus, mithin eine Zurückführung der Zustimmungserfordernisse des Bundesrates in der Gesetzgebung. Zum anderen bedeutet Stärkung der Wettbewerbsdemokratie, neben der Bundesebene auch die parlamentarischen Regierungssysteme der Länder wieder mit mehr Eigenständigkeit und Kompetenzen auszustatten. Die dazu erforderliche Entflechtung von Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern stärkt nicht nur die Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems durch Abbau von Vetopositionen, sondern ermöglicht ein Innovationspotenzial durch die Konkurrenz alternativer Politikmodelle zwischen Bund und Ländern sowie unter den Ländern selbst. Kurzum: Es gilt, den Wettbewerbsgedanken auch im Föderalismus wieder stärker zur Geltung zu bringen. In diesem Sinne käme eine der ursprünglichen Ideen des Föderalismus wieder zum Vorschein: Föderalismus heißt Konkurrenz, nicht Konsens.

Mit einer Entflechtung von Kompetenz- und Entscheidungsstrukturen geht eine Erhöhung der Transparenz von Entscheidungsprozessen einher. Es wird auch für den Wähler klarer sichtbar, wer für welche Entscheidungen verantwortlich ist. Unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips erhalten die Parlamente in Bund und Ländern wieder eine zentralere Stellung im politischen System. Eine Re-Parlamentarisierung in diesem Sinne gibt den Parlamentswahlen respektive dem Wählervotum wieder die potenzielle Chance, eine Richtungsentscheidung zu sein.

Eine Entflechtung der bundesstaatlichen Strukturen wird in Wissenschaft und Publizistik breit diskutiert.[11] Vorschläge der Regierungen von Bund und Ländern, aber auch der Landesparlamente, zeigen weitgehende Übereinstimmung in der grundsätzlichen Zielsetzung einer klareren Kompetenztrennung und Zuordnung von Verantwortlichkeiten.[12] Das Bundesverfassungsgericht hat in jüngsten Entscheidungen deutliche Tendenzen in Richtung einer klareren Trennung von Verantwortung zwischen Bund und Ländern erkennen lassen. So hat das Verfassungsgericht der von Bayern, Baden-Württemberg und Hessen angestrengten Klage gegen den geltenden Länderfinanzausgleich zum Teil Recht gegeben.[13] Der grundsätzliche Anspruch der Länder auf ein gewisses Maß an Finanzautonomie, die durch den Finanzausgleich nicht vollends nivelliert werden dürfe, wurde bestätigt. Auch in seiner Entscheidung zum Altenpflegegesetz[14] hat das Bundesverfassungsgericht eine Stärkung der legislativen Kompetenzen der Länder vorgenommen, indem es die Kriterien der Erforderlichkeitsklausel in Art. 72 GG für die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes sehr restriktiv interpretiert hat. So ermächtigt das Kriterium der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" den Bundesgesetzgeber erst dann zu einer gesetzlichen Regelung, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. Zur "Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit" darf der Bundesgesetzgeber bundeseinheitliche Regelungen erst erlassen, wenn die Gesetzesvielfalt der Länder eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen darstellt. Insbesondere hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Altenpflegeentscheidung die Justitiabilität der Erforderlichkeitsklausel, entgegen früherer Rechtsprechung, wiederhergestellt. In seinem Urteil zur "Juniorprofessur"[15] hat es an diese die Länderrechte betonende Rechtsprechung angeknüpft. Der Bundesgesetzgeber habe mit dem, durch das Urteil für verfassungswidrig erklärten, fünften Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes durch weitgehende Detailregelungen seine Gesetzgebungskompetenz aus Art. 75 GG überschritten, da in der Rahmengesetzgebung den Ländern "ein eigener Bereich politischer Gestaltung von substanziellem Gewicht" verbleiben müsse. Die Rahmengesetzgebung des Bundes sei "auf inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt". Mit diesem Urteil hat das Bundesverfassungsgericht die 1994 eingefügte Klarstellung in Art. 75 Abs. 1 GG, dass Rahmenvorschriften des Bundes grundsätzlich zur Ausfüllung an den Landesgesetzgeber gerichtet sind, für die Gesetzgebungspraxis nochmals betont und angemahnt.

Die von Bundestag und Bundesrat im Oktober 2003 eingesetzte "Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung"[16] hat sich der Neujustierung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung grundlegend angenommen. Nachdem die Grundgesetz-Reform nach der Deutschen Einheit[17] - neben der verfassungsrechtlichen Absicherung der Länder-Mitsprache in der Europapolitik (Art. 23 GG) - in Bezug auf die Kompetenzordnung lediglich Arrondierungen erbracht hat, soll hier der Durchbruch gelingen. Ein zentraler Ansatzpunkt in der laufenden Föderalismusreform-Debatte ist die Rückverlagerung von Kompetenzen aus dem Bereich derkonkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen (Art. 74, 74a GG) auf die Länder. Maßstab ist die kritische Überprüfung, ob es tatsächlich in allen dort genannten Gesetzgebungsmaterien einer bundeseinheitlichen gesetzlichen Regelung bedarf.

Die Rahmengesetzgebung des Bundes (Art. 75 GG) hat sich in der Praxis allzu oft nicht auf die Setzung eines Rahmens für eine darauf aufbauende Detailgesetzgebung der Länder beschränkt, sondern hat sich als Einfallstor für eine detaillierte Bundesgesetzgebung erwiesen. Die Rahmengesetzgebung - hier geht es unter anderem um das öffentliche Dienstrecht, das Hochschulwesen und den Naturschutz - sollte auf eine echte Grundsatzgesetzgebung zurückgeführt bzw. als Gesetzgebungskategorie vollends abgeschafft werden.

Hinzu kommt eine Entflechtung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a, 91b GG, insbesondere Hochschulbau und regionale Wirtschaftsförderung). In diesen Gemeinschaftsaufgaben manifestiert sich der hohe Verhandlungs- und Konsensbedarf, mithin die Schwerfälligkeit der Entscheidungsprozesse sowie die Verwischung von Verantwortlichkeiten.

Ein auslösendes Moment des Zustimmungserfordernisses des Bundesrates ist die Regelung von Verwaltungsverfahren als Teil des Gesetzes, selbst wenn dessen materieller Regelungsgehalt die Zustimmung des Bundesrates nicht erfordern würde. Das Zustimmungserfordernis erstreckt sich dann auf das gesamte Gesetz (Einheitstheorie des Bundesverfassungsgerichts). Hier empfiehlt es sich, dieses die Zustimmungsbedürftigkeit auslösende Moment der Art. 84, 85 GG auf substanzielle Änderungen der Verwaltungsorganisation oder die Errichtung neuer Verwaltungseinheiten zu begrenzen.

Eine Ergänzung bzw. Modifizierung der bestehenden Verfassungssystematik ist in einem Zugriffsrecht der Länder zu sehen, bestehende bundesgesetzliche Regelungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung durch Landesrecht zu ersetzen, welches der Bundesregelung vorgeht.[18] Würde einerseits die Experimentierfreudigkeit im bundesstaatlichen System gestärkt, so erforderte eine solche Verfassungsregelung andererseits die zumindest teilweise Aufgabe des Verfassungsgrundsatzes des Vorrangs der Bundesgesetzgebung.

Eine Neujustierung der bundesstaatlichen Struktur knüpft in der wissenschaftlichen und politischen Debatte zumeist an das Erfordernis von Grundgesetzänderungen an. Dies ist zunächst richtig und geboten, um grundlegende Reformen zu erreichen. Zu wenig Aufmerksamkeit erfährt demgegenüber das Entflechtungspotenzial, welches unterhalb der Ebene der Verfassungsänderung liegt.

Ein solches Element zur Stärkung eigener Gestaltungsfreiheit der Länder sind die so genannten Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen. Öffnungsklauseln können den Ländern Raum für freie Gestaltung eröffnen oder vom Bundesgesetz abweichende, alternative Landesregelungen ermöglichen (Experimentierklauseln).

Eine Entflechtung der Kompetenzordnung unterhalb der Schwelle von Verfassungsänderungen würde schlicht auch durch Verzicht auf bundesgesetzliche Regelungen ermöglicht. Genau hier gibt es allerdings ein Grundproblem, wie es sich in der politischen und gesetzgeberischen Praxis vielfach gezeigt hat: die mangelnde Bereitschaft der Akteure zu Veränderungen. Die Debatte des letzten Jahres um die Rückübertragung der Gesetzgebungszuständigkeit für die Vermögenssteuer auf die Länder, deren Ertrag ohnehin ausschließlich den Ländern zufließt, ist nur eines der Beispiele. Das Ergebnis war die Beibehaltung des Status quo einer bundesgesetzlichen Regelung. Die seinerzeitige politische Auseinandersetzung um die Öffnung der Beamtenbesoldung für die Gesetzgebung der Länder, soweit es die Bediensteten der Landesverwaltung betrifft, ist ein weiteres. Herausgekommen ist ein Kompromiss, der sich auf die Freigabe für Landesregelungen in Bezug auf das Weihnachts- und Urlaubsgeld beschränkt. Es bleibt abzuwarten, ob der Bundesstaatskommission hier der Durchbruch gelingt. Nun ist die Frage, ob bundeseinheitliche Regelung oder Freigabe für die Länder, jeweils sachbezogen abzuwägen; eine bemerkenswerte Erkenntnis dieser Debatten besteht jedoch darin, dass die Auseinandersetzung über diese Frage nicht ausschließlich zwischen Bund und Ländern verläuft, jeweils für sich die gesetzgeberische Zuständigkeit zu reklamieren, sondern mindestens ebenso zwischen den Ländern selbst. Es tritt neben den klassischen Bund-Länder-Konflikt um Zuständigkeiten der Konflikt der Länder untereinander. Unter den Ländern ist der Wille, bestimmte Sachbereiche in die eigene Zuständigkeit zu übernehmen, oftmals nicht mehrheitsfähig.

Als Motivation einer solchen Haltung unter den Ländern erweist sich die Befürchtung, bei einer Öffnung des Wettbewerbs anderen Ländern zu unterliegen. Dabei geht es nicht nur um den Schutz vor eigenen Nachteilen, sondern auch um die Verhinderung von Gestaltungsspielraum andernorts. Plakativ gesprochen: Wenn das eigene Land einen zusätzlichen Gestaltungsspielraum nicht zum eigenen Vorteil nutzen kann, so sollen andere Länder diesen auch nicht nutzen dürfen. Die Beibehaltung des Status quo hoher Politikverflechtung, des Aufeinander-angewiesen-Seins von Bund und Ländern und der Länder untereinander, wird so zum Instrument, den Wettbewerb alternativer Politikmodelle möglichst zu verhindern. Es bestätigt sich hier die in der Wissenschaft als Folge des hohen Verflechtungsgrades formulierte "Politikverflechtungs-Falle"[19], nach der die beteiligten politischen Akteure Veränderungen solange zu verhindern suchen, wie sie sich als Profiteure des bestehenden Zustandes sehen, und sei es im negativen Sinne der Verhinderung von Gestaltungsfreiheit andernorts.

Nun mag es gute Gründe für eine solche Reserviertheit der Länder geben. Sie liegen vor allem in der asymmetrischen Struktur des deutschen Föderalismus begründet. So wird aus der Unterscheidung von so genannten "armen" und "reichen" Ländern eine unterschiedliche Leistungsfähigkeit abgeleitet, die angesichts der generellen Finanzlage fragwürdig erscheint. Zum anderen ergibt sich ein Leistungsgefälle zwischen den alten und neuen Bundesländern, welches die Bereitschaft zum Wettbewerb seitens der neuen Länder nicht sonderlich ausgeprägt erscheinen lässt. Die aufgezeigte Haltung vieler Länder, Wettbewerb eher zu scheuen, trifft sicherlich nicht für alle Politikbereiche zu. Sie kann aber als ernüchterndes Indiz dafür gelten, wie weit föderale Entflechtung realisierbar erscheint.

Eine auf mehr Eigenständigkeit zielende Reform des Bundesstaates muss deshalb an den gegebenen Strukturen ansetzen, d.h. Ungleichheiten der Leistungsfähigkeit der Länder berücksichtigen. Eigenständigkeit und Wettbewerb unter den Ländern bietet sich deshalb dort an, wo alternative Politikentwürfe gegenübergestellt werden können, ohne dass ein ruinöser Wettbewerb um Finanzierungsquellen erfolgt. Zwar gilt es auch, die finanzielle Eigenständigkeit der Länder zu erhöhen, ein Grundniveau an bundesstaatlichem Finanzausgleich muss gleichwohl erhalten bleiben. Ziel der Modernisierung des Föderalismus kann es von daher nicht sein, einen Paradigmenwechsel vom nivellierenden Verbundföderalismus hin zum "Jedem-das-Seine"-Föderalismus zu vollziehen. Ziel muss es vielmehr sein, einen solidarischen Wettbewerbsföderalismus zu etablieren, der Eigenständigkeit und solidarischen Ausgleich verbindet. In dieser Balance kann das Wettbewerbspotenzial, das sich aus einer Änderung der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung ergibt, sich aber auch unterhalb der Verfassungsebene bereits jetzt erschließen lässt, als Chance gesehen werden; auch von Ländern, die einer solchen Entwicklung mit Vorbehalten begegnen. Eine solche Reform hat direkte Auswirkungen auf den Gesetzgebungsprozess im Bundesstaat. Die Stellung und Funktion des Bundesrates im politischen System, die Verringerung des Blockadepotenzials und die Erhöhung der Entscheidungsfähigkeit des Systems stehen in unmittelbarer Abhängigkeit von diesen Veränderungen.

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Fußnoten

1.
Vgl. Rudolf Wassermann, Droht Gesetzgebungsstillstand? – Zur Vetomacht des Bundesrates, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW), (2003), S. 331 f.; Hans-Jürgen Papier, Überholte Verfassung?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 27. 11. 2003, S. 8.
2.
Vgl. Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat - Regelsysteme und Spannungslagen im Institutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland, Opladen-Wiesbaden 20003.
3.
Vgl. Sven Leunig, "Öl" oder "Sand" im Getriebe? Der Einfluss der Parteipolitik auf den Bundesrat als Veto-Spieler im Gesetzgebungsprozess, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), (2003) 4, S. 778 - 791. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag des Autors in dieser Ausgabe.
4.
Vgl. Hartmut Bauer, Entwicklungstendenzen und Perspektiven des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, in: Die öffentliche Verwaltung (DÖV), (2002), S. 837 - 845.
5.
Vgl. Rudolf Dolzer, Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat - Entwicklungsstand und Reformbedarf, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 58 (1999), S. 14f.
6.
Vgl. H. Bauer (Anm. 4), S. 838.
7.
Vgl. Roland Lhotta, Zwischen Kontrolle und Mitregierung. Der Bundesrat als Oppositionskammer?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 43/2003, S. 16 - 22.
8.
Vgl. R. Dolzer (Anm. 5), S. 16; Roland Sturm, Zur Reform des Bundesrates. Lehren eines internationalen Vergleiches der Zweiten Kammern, in: APuZ, B 29 - 30/2003, S. 25f.
9.
Vgl. H.-J. Papier (Anm. 1).
10.
Vgl. ebd.
11.
Vgl. Udo Margedant, Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, in: APuZ, B 29 - 30/2003, S. 6 - 13; Markus Möstl, Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern - Hintergrund, Stand und Bewertung der aktuellen Reformdiskussion, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, (2003) 4, S. 297 - 315; Volker Haug, Die Föderalismusreform, in: DÖV, (2004), S. 190 - 197.
12.
Vgl. Grundsatzbeschlüsse der Ministerpräsidentenkonferenz vom 27. 3. 2003 und 6. 5. 2004. Zur Position der Bundesregierung vgl. Bundesjustizministerin Brigitte Zypries, Reform der bundesstaatlichen Ordnung im Bereich der Gesetzgebung, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, (2003), S. 265 - 268; zu den Reformvorschlägen der Landesparlamente: "Lübecker Erklärung" des Föderalismuskonvents der Landesparlamente vom 31. März 2003; "Quedlinburger Erklärung" der Landtagspräsidentenkonferenz vom 18. 5. 2004, in: Hessischer Landtag, Drs. 16/2414.
13.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. 11. 1999, BVerfGE 101/158; dazu in: NJW, (2000), S. 1097.
14.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. 10. 2002, BVerfGE 106/62; dazu in: NJW, (2003), S. 41; Heike Jochum, in: NJW, (2003), S. 28; Otto Depenheuer, Vom "Bedürfnis" zur "Erforderlichkeit", in: Zeitschrift für Gesetzgebung, (2003) 2, S. 177 - 189.
15.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. 7. 2004, 2 BvF 2/02, Urteil unter: (www.BVerfG.de).
16.
Dokumente und Protokolle zur Bundesstaatskommission unter: (www.Bundesrat.de); zur Arbeit der Kommission und den Konfliktpunkten im Überblick, vgl. Wolfgang Renzsch, Was macht die Föderalismuskommission? In: FAZ vom 8. 3. 2004, S. 8; Michael Kloepfer, Bemerkungen zur Föderalismusreform, in: DÖV, (2004), S. 566 - 571.
17.
Vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, Bundestags-Drs. 12/6000 vom 5. 11. 1993. Zur damaligen Verfassungsdebatte vgl. die Dokumentation von Kirsten Schmalenbach (Hrsg.), Föderalismus und Unitarismus in der Bundesrepublik Deutschland. Die Reform des Grundgesetzes von 1994, Schriften des Landtags Nordrhein-Westfalen, Band 10, Düsseldorf 1998.
18.
Vgl. Grundsatzbeschlüsse (Anm. 12); ein solches Zugriffsrecht findet sich ebenfalls bereits in den Empfehlungen der Kommission "Verfassungspolitik und Regierungsfähigkeit" der Bertelsmann-Stiftung, Entflechtung 2005 - Zehn Vorschläge zur Optimierung der Regierungsfähigkeit im deutschen Föderalismus, Gütersloh 2000.
19.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), (1985), S. 323 - 356.