APUZ Dossier Bild

30.11.2004 | Von:
Klaus Stüwe

Konflikt und Konsens im Bundesrat

Eine Bilanz (1949 - 2004)

Die besondere Architektur des Bundesrats

Der Bundesrat ist eine weltweit einzigartige Institution und insofern ein besonderes Strukturmerkmal des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Zwar haben alle föderalistisch verfassten Staaten ein Zwei-Kammer-Parlament, aber nirgendwo sonst sind die zweiten Kammern nach jenem Prinzip konstruiert, für das sich der Parlamentarische Rat im Jahr 1949 entschieden hat: nach dem so genannten "Bundesratsprinzip". Danach besteht der Bundesrat aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen (Art. 51 I GG). Im Gegensatz etwa zum Senat der USA, der sich aus direkt gewählten Abgeordneten mit freiem Mandat zusammensetzt, sind die 69 Mitglieder des Bundesrats weisungsgebunden. Und im Unterschied zum österreichischen Modell wird der deutsche Bundesrat eben nicht von den Länderparlamenten beschickt, sondern von den Regierungen der Länder.

Aus gutem Grund ist diese besondere Struktur des Bundesrats immer wieder gelobt worden. Durch die Landesregierungen findet die Verwaltungserfahrung der Länder Eingang in den Gesetzgebungsprozess des Bundes. Außerdem verkörpert der Bundesrat, anders als der Deutsche Bundestag, der innerhalb der Ausschüsse und besonders innerhalb der Fraktionen stark hierarchisiert ist, eine relativ abgeschlossene, kollegial arbeitende "Oligarchie"[6].

Das Bundesratssystem hat aber auch potenziell problematische Folgen für den politischen Prozess. Denn auf den Bundesrat wirkt sich unmittelbar ein weiteres Strukturmerkmal der Bundesrepublik aus: die Kombination des Bundesstaats mit der über Art. 21 Grundgesetz gesicherten Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung.[7] Durch die Kombination von Parteiendemokratie und Föderalismus kommt es in Deutschland faktisch zu einem Dauerwahlkampf. Bekanntlich muss ja nicht nur der Bundestag, sondern müssen auch die Landtage und Kommunalorgane durch periodisch stattfindende Wahlen demokratisch legitimiert werden. Allein in den Jahren 2002 und 2003, also in nur 24 Monaten, wurden insgesamt elf Wahlen durchgeführt. Darunter waren eine Bundestags-, sechs Landtags- und vier Kommunalwahlen. Mit anderen Worten: Fast immer befinden sich die politischen Parteien irgendwo im Bundesgebiet im Wahlkampf.

Die Häufung von Wahlen hat einige Folgen, die sich nicht unbedingt positiv auf das Gemeinwesen auswirken. So ruft der Dauerwahlkampf "den für Wahlkampfzeiten typischen Zustand fieberhafter Erregung hervor und bekräftigt die Neigung zu relativ kurzfristiger Politik, vor allem die Neigung zu einer am nächsten Wahltermin ausgerichteten Politik. Das aber erschwert die Planung und Durchführung langfristiger Vorhaben."[8]

Eine weitere Folge ergibt sich aus der Tatsache, dass das Grundgesetz die politische Partizipation im Bund auf die nur alle vier Jahre stattfindenden Bundestagswahlen beschränkt hat. Während dieser vier Jahre sind deshalb die Landtagswahlen, neben der Europawahl, die einzige Möglichkeit, Zufriedenheit oder Unzufriedenheit mit der Bundesregierung zu artikulieren. Landtagswahlen haben aus diesem Grunde immer mehr den Charakter von "Testwahlen" angenommen und fungieren als Stimmungsbarometer für die Bundespolitik. Sie begünstigen insofern ein Sanktionsverhalten des Wählers. In der Regel kommt es bei Landtagswahlen zu Stimmenverlusten für die im Bund regierenden Parteien. Seit dem Amtsantritt von Bundeskanzler Gerhard Schröder im Jahr 1998 musste sich seine rot-grüne Regierung bis Ende 2004 insgesamt 24 Mal dem Test in den Ländern stellen. Dabei hatten SPD und Bündnis 90/Die Grünen - von wenigen Ausnahmen abgesehen - zum Teil drastische Stimmeneinbußen hinzunehmen.

Nach der Bundestagswahl von 2002, welche die rot-grüne Koalition knapp gewann, setzte sich dieser Trend noch dramatischer fort. Vor allem die SPD musste im Zuge einschneidender Reformprojekte (Stichwort: "Hartz IV") deutliche Stimmenverluste in den Ländern verkraften. Alles in allem hat sie seit 1998 in fünf Ländern (Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Saarland, Sachsen-Anhalt) die Regierung an die CDU verloren. Dem stand lediglich der Wechsel in Berlin von einer CDU/SPD-Koalition zu einem Bündnis aus SPD und PDS gegenüber. Dadurch büßte das rot-grüne Lager insgesamt 21 Stimmen im Bundesrat ein. CDU/CSU und FDP erging es übrigens nach dem Amtsantritt Helmut Kohls im Jahr 1982 nicht anders. Auch sie erlitten im Verlauf ihrer Regierungszeit Stimmeneinbußen in den Ländern. Allerdings verlief dieser Prozess damals längerfristiger und weniger dramatisch als später bei Rot-Grün.

Die Folgen der Sanktionswahl können beträchtlich sein. "Indem sie nämlich Gelegenheit bieten, die jeweilige Bundesregierung schon während der Legislaturperiode abzumahnen, vermindern die Landtagswahlen anscheinend den Sanktionsanreiz bei der nachfolgenden Bundestagswahl. Mit Blick auf den rechtsextremen Protest hatte das bislang den erfreulichen Effekt, dass dessen Vertreter aus dem Bundestag herausgehalten werden konnten."[9] Allerdings war das Sanktionswahlverhalten wohl mit ein Grund dafür, dass die Bundesregierungen bis 1998 immer wieder im Amt bestätigt wurden.

Ein zweiter Effekt der Sanktionswahl ist, dass es in den vergangenen Jahren immer öfter zum Phänomen unterschiedlicher parteipolitischer Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat gekommen ist. Denn der Ausgang von Landtagswahlen entscheidet ja nicht nur über die Zusammensetzung der betreffenden Landesregierung, sondern auch über die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat.[10]

Zwischen 1949 und 1969 waren die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse in Bundesrat und Bundestag noch weitgehend identisch. Die Bundeskanzler Adenauer, Erhard und Kiesinger mussten sich zu keiner Zeit mit opponierenden Mehrheiten im Bundesrat auseinander setzen. Unterschiedliche Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat gab es dann erstmals während der Regierungszeit der sozialliberalen Koalition 1969 bis 1982.[11] Mit dem Amtsantritt Kohls 1982 waren die Mehrheiten zunächst wieder identisch, bis im Juni 1990 die Regierungswechsel in Berlin und Niedersachsen erstmals der SPD-Opposition für fünf Monate eine Mehrheit im Bundesrat einbrachten. Schon im November 1990 führte der Beitritt der ostdeutschen, überwiegend CDU-geführten Bundesländer wieder zu einem Wechsel der Mehrheitsverhältnisse zugunsten der Union. Auch diese Mehrheit hielt nur kurze Zeit, denn weitere Regierungswechsel in Hessen, Rheinland-Pfalz und Hamburg führten Anfang 1991 erneut für sechs Monate zu einer Mehrheit der SPD-Opposition. Die Mehrheit der Stimmen bekamen die SPD-regierten Länder erst wieder im Januar 1996 bis zum Ende der Regierung Kohl.

Nach dem Regierungswechsel von 1998 konnte Bundeskanzler Schröder anfangs mit einer eigenen SPD-Mehrheit im Bundesrat rechnen. Diese Phase dauerte allerdings nur knappe drei Jahre. Seit den Regierungswechseln in Hessen, Hamburg, Sachsen-Anhalt und Niedersachsen verfügen die CDU/CSU-geführten Landesregierungen wieder über eine absolute Stimmenmehrheit.[12] Dazu kommen die Großen Koalitionen in Bremen, Brandenburg und Sachsen mit insgesamt elf Stimmen. Große Koalitionen enthalten sich üblicherweise bei strittigen Entscheidungen. Da aber Enthaltungen wie Gegenstimmen wirken, kann die Union momentandas Blockadepotenzial des Bundesrates voll nutzen.

Es bleibt somit zweierlei festzuhalten: Das Bundesratssystem, also die über den Bundesrat gesicherte Mitwirkung der Länderregierungen an der Gesetzgebung des Bundes, hat zum einen dazu geführt, dass jede Landtagswahl auch beträchtliches bundespolitisches Gewicht hat. Zum anderen ist das Auseinanderfallen von Bundestag- und Bundesratsmehrheit seit 1969 fast schon zu einem Regelfall geworden. Eine solche Analyse kann für den politischen Prozess komplizierte Konstellationen ergeben, insbesondere dann, wenn die Bundesregierung bei ihren Politikvorhaben auf die Zustimmung der Länderkammer angewiesen ist.


Fußnoten

6.
Klaus von Beyme, Die Funktionen des Bundesrates, in: Bundesrat (Hrsg.), Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, Bad Honnef 1974, S. 386.
7.
Vgl. Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1962; Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Stuttgart 1976 (Wiesbaden 2000); Fritz W. Scharpf, Der Bundesrat und die Kooperation auf dritter Ebene, in: Bundesrat (Hrsg.), Vierzig Jahre Bundesrat, Baden-Baden 1989, S. 121 - 162.
8.
Manfred G. Schmidt, Thesen zur Reformpolitik im Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland, ZeS-Arbeitspapier Nr. 4/2000, Bremen 2000.
9.
Frank Decker/Julia von Blumenthal, Die bundespolitische Durchdringung der Landtagswahlen. Eine empirische Analyse von 1970 bis 2001, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), (2002) 1, S. 145.
10.
Zu den Mehrheitsverhältnissen im Bundesrat ausführlich Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, Berlin 1999, S. 64f.
11.
Allenfalls zwischen Oktober 1969 und Juni 1972 konnte die Regierung Brandt mit der Unterstützung so genannter "M-Länder" rechnen, also von Landesregierungen, die auf Bundesebene sowohl der Regierung als auch der Opposition angehörten.
12.
Vgl. F. Decker/J. v. Blumenthal (Anm.9).