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15.10.2004 | Von:
Norman Paech

Epochenwechsel im Völkerrecht?

Über die Auswirkungen der jüngsten Kriege auf das UNO-Friedenssystem

Bruchstellen des UNO-Systems II: die "präventive" Verteidigung

Die zweite Bruchstelle im UNO-System der kollektiven Sicherheit wurde mit der Operation "Enduring Freedom" offen gelegt, mit der die USA und Großbritannien am 7. Oktober 2001 ihren Antiterrorkampf in Afghanistan begannen und als individuelle und kollektive Verteidigung gemäß Artikel 51 UNO-Charta rechtfertigten. Sie wurde ein Jahr später beträchtlich erweitert und vertieft mit der West-Point-Rede von Präsident Bush, die das neue Präemptivkonzept verkündete,[38] das in der National Security Strategy vom September 2002 offizielle Gestalt annahm.[39] Die zentrale Frage, ob Akte des internationalen Terrorismus generell ein Recht auf militärische Selbstverteidigung gemäß Art. 51 UNO-Charta auslösen können, wird angesichts der Dimensionen des Terroranschlages vom 11. September jetzt in der Literatur weitgehend bejaht.[40] Das war nicht immer der Fall. So wurden die Bombardierung des PLO-Hauptquartiers in Tunis 1985 durch die israelische Armee, die Bombardierung von Tripolis und Benghasi 1986 durch die USA als Antwort auf den Terroranschlag auf die Berliner Diskothek La Belle, die Invasion Panamas zur Ergreifung von General Manuel Noriega im Dezember 1989, der Luftangriff gegen die irakische Geheimdienstzentrale in Bagdad im Juni 1993 als Antwort auf ein angeblich gegen Präsident Bush senior geplantes, aber gescheitertes Attentat oder die Bombardierung von Zielen im Sudan und Afghanistan als Antwort auf die Terroranschläge gegen die US-Botschaften in Kenia und Tansania 1998 - Militäraktionen, die von den USA und Israel mit dem Hinweis auf das Selbstverteidigungsrecht begründet wurden - fast einhellig als illegale Vergeltungsmaßnahmen abgelehnt.[41]

Zu der Anerkennung des Selbstverteidigungsrechts bei Terroranschlägen nach dem 11. September haben zweifellos die Verweise in den Präambeln der Sicherheitsratsresolutionen 1368 und 1373 auf Artikel 51 UNO-Charta mit beigetragen.[42] Allerdings bleiben die notwendigen Voraussetzungen für die Anerkennung der Selbstverteidigung der USA gegen Afghanistan weiterhin strittig. Kann man Afghanistan direkt für die Terroranschläge von Al-Qaida verantwortlich machen? Führt auch das Land einen "bewaffneten Angriff" im Sinne des Artikel 51 aus, das die Angreifer lediglich beherbergt?[43] Kam die Verteidigungsreaktion "umgehend", wie in Artikel 51 gefordert, kann sie auf unbestimmte Zeit und andere Territorien zur Verhinderung weiterer Anschläge ausgedehnt werden? Waren die militärischen Maßnahmen notwendig, geeignet und verhältnismäßig? An dem Vorliegen dieser Voraussetzungen sind erhebliche Zweifel geltend gemacht worden,[44] so dass der Vorwurf der Überdehnung des Artikel 51 UNO-Charta durchaus berechtigt ist.[45] Die bloße Beherbergung von Terroristen macht das Land noch nicht verantwortlich für deren Terrorakte gegenüber einem anderen Staat, es sei denn, "es spielt eine Rolle bei der Organisation, Koordinierung oder der Planung der militärischen Aktivitäten der militärischen Gruppe zusätzlich zur Finanzierung, dem Training und der Ausrüstung oder Gewährung operativer Unterstützung"[46], wie das Internationale Militärtribunal zu Ex-Jugoslawien in dem Fall Tadic' ausgeführt hat. So reduziert sich das Problem auf die Beweisfrage, ob diese Voraussetzungen im Verhältnis Al-Qaidas zu dem Afghanistan der Taliban vorgelegen haben.[47]

Weitaus eindeutiger ist die Ablehnung der so genannten Bush-Doktrin mit der Ankündigung präventiver Selbstverteidigung gegen Bedrohungen durch Terror und Massenvernichtungsmittel, auch wenn ein Angriff noch gar nicht erfolgt ist (sogenannte präemptive, vorbeugende Verteidigung).[48] Dabei ist durchaus anerkannt, dass ein Staat nicht erst abzuwarten hat, bis die erste Angriffswelle sein Territorium erreicht, sondern - wie es Sir Humphrey Waldock schon Anfang der fünfziger Jahre formuliert hat - "wenn es überzeugende Beweise nicht nur von Drohungen und möglichen Gefahren, sondern eines unmittelbar bevorstehenden Angriffs ("an attack beeing actually mounted") gibt, dann mag davon gesprochen werden, dass ein Angriff begonnen hat, obwohl er noch nicht die Grenzen überschritten hat"[49]. Zur Illustration: So berief sich die US-Administration 1962 zweifellos zu Recht auf Artikel 51 UNO-Charta, als sie eine Seeblockade gegen die sowjetischen Schiffe verhängte, um den Aufbau eines Raketensystems auf Kuba zu verhindern,[50] während es nach wie vor äußerst strittig ist, ob Ägypten tatsächlich seine Angriffsvorbereitungen soweit vorangetrieben hatte, dass Israel einer Aggression mit einem eigenen Angriff, der am 5. Juni den so genannten Sechs-Tage-Krieg eröffnete, zuvorkam.[51] Der Angriff Israels auf palästinensische Flüchtlingslager im Libanon am 2. Dezember 1975, um angeblichen Sabotageakten zuvorzukommen, wurde ebenso von allen Mitgliedstaaten der UNO als Aggression verurteilt wie die Zerstörung des noch im Bau befindlichen Nuklearreaktors Tamuz I in der Nähe von Bagdad im Jahr 1981, um die Produktion von Nuklearwaffen zu verhindern.[52] Das bedeutet, dass nur unter den äußersten Umständen einer Angriffsdrohung eine "antizipatorische" bzw. präventive Selbstverteidigung mit den Grenzen des Artikel 51 UNO-Charta zu vereinbaren ist. Der israelische Völkerrechtler Yoram Dinstein beschränkt sie auf einen Angriff, "which is imminent and practically unavoidable"[53], während andere sich auf die bereits 1841 von dem damaligen US-Außenminister Daniel Webster entwickelte Formel beziehen, der eine Selbstverteidigung mit militärischen Mitteln dann für zulässig hielt, wenn sich ihre Notwendigkeit als "instant, overwhelming, leaving no choice of means and no moment of deliberation" erweist.[54]

Das Dilemma derartiger erweiternder und den klaren Wortlaut des Artikel 51 UNO-Charta ("if an armed attack occurs") transzendierender Interpretationen liegt in der Unklarheit ihrer Grenzen, die derzeit nicht wenige dazu verleitet, die traditionelle Dogmatik der Gewaltbegrenzung in der UNO-Charta aus den Angeln zu heben und sich hinter den machtpolitischen Fanfaren der Bush-Doktrin einzufinden.[55] Wenn Israel gegenwärtig seine Liquidierungsstrategie der gezielten Tötung mutmaßlicher palästinensischer Terroristen als präventive Selbstverteidigung zu rechtfertigen versucht, so spiegelt das den befürchteten Zerfall ursprünglich klar umrissener Rechtsregeln wider. Die Wissenschaft ist dieser Entwicklung allerdings bislang nicht gefolgt und hält wie auch der IGH zu Recht an der restriktiven Fassung des Artikel 51 fest.[56]

Der Irakkrieg wird gemeinhin als erster Anwendungsfall der neuen Präemptiv-Doktrin gewertet, obwohl sich die USA nie ausdrücklich auf sie bezogen haben. Doch nimmt man die am häufigsten genannte Begründung, die Zerstörung der angeblich angesammelten Massenvernichtungswaffen, um einem Angriff zuvorzukommen, so ist das die gleiche Argumentation, mit der 1981 die Israelis die Zerstörung des Nuklearreaktors Tamuz I zu rechtfertigen versuchten und die seinerzeit mit der Stimme der USA vom Sicherheitsrat verurteilt wurde. Lassen wir einmal die fehlende Stichhaltigkeit der Begründung beiseite, von der die US-Administration offensichtlich selbst nicht überzeugt gewesen ist,[57] so wird in der völkerrechtlichen Diskussion vollkommen ausgeblendet, dass die am 20. März 2003 begonnene Bombardierung nur das Schlusskapitel eines bereits über zehn Jahre dauernden unerklärten Krieges war. 1991, nach dem Ende des 2. Golfkrieges, hatten die USA, Frankreich und Großbritannien nördlich des 36. Breitengrades und südlich des 33. Breitengrades so genannte Flugverbotszonen für die irakische Luftwaffe verordnet, offiziell, um die aufständischen Kurden im Norden und die Schiiten im Süden zu schützen. Die Franzosen verließen aber alsbald die Allianz, als die regelmäßigen Bombardierungen irakischer Stellungen sich immer mehr als systematische Zerstörung des gesamtenLuftverteidigungssystems herausstellten, die Kampfeinsätze immer häufiger und schließlich täglich erfolgten und sich auch nicht mehr unbedingt an die selbst gesetzten Grenzen hielten.[58] Die Berufung auf die Resolution 688 des UNO-Sicherheitsrats vom April 1991 zur völkerrechtlichen Legitimierung entbehrt nicht nur jeder Grundlage in ihrem Text, sondern widerspricht der in ihr ausgesprochenen Aufforderung an alle Staaten, die irakische Souveränität zu respektieren. Die bedauerliche Tatsache, dass der UN-Sicherheitsrat sich niemals erkennbar mit diesem massiven Verstoß gegen die UNO-Charta auseinander gesetzt hat, bedeutet nicht eine Legitimierung der Angriffe, sondern verweist nur auf das politische Kräfteverhältnis im Sicherheitsrat.


Fußnoten

38.
Die so genannte Bush-Doktrin: "Die USA werden nicht nur präemptiv und unilateral militärische Gewalt ausüben, wann und wo sie es wollen, die Nation wird auch diejenigen bestrafen, die sich an Terror und Aggression beteiligen, und werden daran arbeiten, universell den moralischen Unterschied zwischen Gut und Böse klarzustellen", in: Washington Post vom 2. 6. 2002, A01.
39.
Vgl. www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf. Teilweise deutsche Übersetzung, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, (2002) 11, S. 1391ff., und ebd., (2002) 12, S. 1505ff.
40.
Vgl. M. E. O'Connell (Anm. 18); Hans-Joachim Heintze, Das Völkerrecht wird unterschätzt: internationale Antworten auf den Terrorismus, in: Internationale Politik und Gesellschaft, (2004) 3, S. 38ff., 52ff. Ablehnend allerdings nach wie vor M. G. Kohen (Anm. 29), S. 204ff.
41.
Vgl. Antonio Cassese, Terrorism is Also Disrupting Some Crucial Categories of International Law, in: European Journal of International Law, (2001) 12, S. 995ff.; Georg Nolte, Die USA und das Völkerrecht, in: Die Friedens-Warte, 78 (2003), S. 119ff., 127ff.
42.
Vgl. H.-J. Heintze (Anm. 40), S. 52ff.
43.
Die zwar nicht verbindliche, aber doch maßgebliche Aggressionsdefinition der Resolution 3314 (XXIX) der UN-Generalversammlung vom 14. 12. 1974 versteht in Artikel 3 unter "bewaffnetem Angriff" nicht nur den "Überfall auf oder den Angriff gegen das Territorium eines anderen Staates", sondern auch "die von einem Staat veranlasste Entsendung bewaffneter Banden oder Gruppen, Irregulärer oder Söldner, die bewaffnete Gewalt gegen einen Staat von solcher Schwere anwenden, die den aufgelisteten Handlungen gleichkommen, oder die maßgebliche Verquickung dieses Staates darin."
44.
Vgl. Véronique Zanetti, Nach dem 11. September: Paradigmenwechsel im Völkerrecht?, in: Deutsche Zeitschrift für Philosophie, 50 (2002), S, 455ff., 465; Gregor Schirmer, Völkerrecht und Durchsetzung von Menschenrechten, in: Topos, (2003) 21, S. 55ff., 73. Die Fraktion der PDS im Bundestag hat im Frühjahr 2002 den Antrag gestellt, die Bundesregierung aufzufordern, den am 4. 10. 2001 von der NATO nach Artikel 5 NATO-Vertrag beschlossenen Bündnisfall für beendet zu erklären, da es keine Verteidigungssituation mehr gebe, in: BT-Drucksache, 14/8664. Der Antrag wurde abgelehnt.
45.
Vgl. Thomas Bruha/Matthias Bortfeld, Terrorismus und Selbstverteidigung, in: Vereinte Nationen, 46 (2001), S. 166.
46.
ICTY Tadic' vom 15. 7. 1999, No. IT-94 - 1-A, par. 137. Auch der IGH hat in seinem Nicaragua-Urteil die Aktivitäten der Contras nicht den USA zugerechnet, weil diese "keine effektive Kontrolle" über die Contras gehabt hätten, IGH (Anm. 17), par. 114, 115.
47.
Dies wird u.a. von M. E. O'Connell (Anm. 18) und Christian Tomuschat, Der 11. September und seine rechtlichen Konsequenzen, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift (EuGRZ), 28 (2001), S. 535ff., bejaht.
48.
Vgl. Mary Ellen O'Connell, The Myth of Preemptive Self-Defense, in: Task Force Papers The American Society of International Law, (August 2002); Horst Fischer, Zwischen autorisierter Gewaltanwendung und Präventivkrieg: Der völkerrechtliche Kern der Debatte um ein militärisches Eingreifen gegen den Irak, in: Humanitäres Völkerrecht - Informationsschriften, (2003) 16, S. 4 ff.; Dietrich Murswieck, Die amerikanische Präventivstrategie und das Völkerrecht, in: NJW, (2003) 14, S. 1014ff.
49.
C. Humphrey M. Waldock, The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law, in: Recueil des Cours 1952 II, S. 451, 498.
50.
Vgl. Myres McDougal, The Soviet-Cuban Quarantine and Self-Defense, in: AJIL, 57 (1963), S. 597ff., 600f.
51.
So z.B. Chr. Tomuschat (Anm. 19), S. 147. Dagegen ist M. E. O'Connell (Anm. 48), S. 9 der Ansicht, dass Israel keineswegs überzeugende Beweise für einen unmittelbar bevorstehenden Angriff hatte.
52.
Einstimmige Verurteilung durch den Sicherheitsrat als klare Verletzung der UNO-Charta, Res. 487 (1981). So rechtfertigt z.B. auch nicht der Erwerb von Massenvernichtungswaffen die Anwendung des Selbstverteidigungsrechts dagegen.
53.
Yoram Dinstein, War, Aggression and Self-Defence, Cambridge 2001, S. 172; Peter Malanczuk, Akehurst's Modern Introduction to International Law, London-New York 1997, S. 312ff.
54.
Vgl. zur Entstehungs- und Wirkungsgeschichte der sogenannten Caroline-Formel Abraham D. Sofaer, On the Necessity of Pre-Emption, in: European Journal of International Law, 14 (2003), S. 209ff., 214ff., der sie noch zu eng findet.
55.
So z. B. neben A. D. Sofaer (Anm.54) und M. J. Glennon (Anm.3) auch W. Michael Reisman, International Legal Responses to Terrorism, in: Houston Journal of International Law, 22 (1999) 4, S. 17ff.; Armin A. Steinkamm, Der Irak-Krieg - auch völkerrechtlich eine neue Dimension. Unumgängliche Diskussion über das Recht der präventiven Verteidigung, in: NZZ vom 16. 5. 2003; Karl-Heinz Kamp, Von der Prävention zur Präemption?, in: Internationale Politik, (2002) 12, S. 19ff.; ders., Die Bedrohung bekämpfen, bevor sie akut wird, in: Frankfurter Rundschau (FR) vom 4. 2. 2004; FAZ vom 29. 4. 2003, S. 2.
56.
Vgl. Antonio Cassese, Artikel 51, in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet, La Charte des Nations Unies, Paris 1991, S. 776ff.; Albrecht Randelzhofer, Artikel 51, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations, München 2002, Rdnr. 39f.
57.
Vgl. z.B. das Eingeständnis des stellvertretenden US-Außenministers Paul Wolfowitz am 9. 5. 2003 in Vanity Fair und die offen geäußerten Zweifel des Nachrichtendienstes des US-Verteidigungsministeriums, in: FAZ vom 7. 6. 2003, S. 6.
58.
Vgl. Horst Bacia, Der Irak-Krieg hat schon begonnen, in: FAZ vom 11. 3. 2003.