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15.10.2004 | Von:
Johannes Varwick

Die Reform der Vereinten Nationen - Weltorganisation unter Anpassungsdruck

Institutionelle Reformen

Reform des Sicherheitsrats

Die Reform des Sicherheitsrats gehört zu den schwierigsten und machtpolitisch sensibelsten Reformvorhaben. Unabhängig von der Zielvorstellung formulieren sämtliche Reformvorschläge deutliche Kritik an der Zusammensetzung dieses zentralen Gremiums, das nach Artikel 24 der Charta zuständig für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit ist. Die Mehrheit der VN-Staaten hält die Zusammensetzung und die Privilegien der fünf Ständigen Mitglieder für undemokratisch und angesichts der weltpolitischen Realitäten des neuen Jahrtausends auch für anachronistisch. Wer möchte, so Kofi Annan, dass den Entschließungen des Rates mehr Respekt erwiesen werde, der müsse sich der Frage seiner Zusammensetzung mit großem Nachdruck zuwenden.[8] Seit mehr als einem Jahrzehnt befassen sich diverse Arbeitsgruppen der VN mit diesem Thema, ohne dass bisher eine Einigung in Sicht ist. Ein denkbares Modell wäre die Erweiterung um Japan und Deutschland (die zusammen mit den USA gut 55 Prozent des VN-Haushalts finanzieren) sowie Indien, Pakistan oder Indonesien (für Asien), Nigeria oder Südafrika (für Afrika) und Brasilien (für Lateinamerika). Aber auch Argentinien, Mexiko und Ägypten sind interessierte Beitrittskandidaten.[9]

Eine Erweiterung ist aber aus mindestens zwei Gründen schwierig: Zum einen gibt es zwischen "Nord" und "Süd" keinen Konsens über die Kriterien für einen ständigen Sitz. Insbesondere Deutschland - das inzwischen offen für eine deutsche Mitgliedschaft wirbt[10] und notfalls eine Kampfabstimmung in den VN-Gremien erzwingen will - und Japan argumentieren mit ihrer Wirtschaftskraft, ihrer weltpolitischen Verantwortungsübernahme und ihrer Stellung in der Welt, während andere auf die Größe ihrer Bevölkerung hinweisen (so hat allein Indien fast dreimal mehr Einwohner als die gesamte EU). Zum anderen bedarf eine veränderte Zusammensetzung nach Artikel 108 und 109 der VN-Charta einer Chartaänderung, die nur mit zwei Dritteln der Stimmen der Generalversammlung und der Zustimmung aller Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates erreichbar ist. Es müsste also eine Situation geschaffen werden, in der alle Beteiligten Vorteile im Vergleich zum Status quo sehen, aber eine solche Formel ist nicht in Sicht.

Zu wenig diskutiert wird in Deutschland die mit einer möglichen ständigen Mitgliedschaft verbundene globale Verantwortung. Denn in der Konstruktion der VN haben diese Staaten eine besondere Verpflichtung, sich für Frieden und Sicherheit zu engagieren, was auch mit erheblichen finanziellen Aufwendungen verbunden ist. Außerdem ist die potentielle Schwächung der Effizienz und Effektivität des Sicherheitsrats bei einer Vergrößerung zu beachten. Ein flexibleres Modell wäre die Erweiterung um Ständige Mitglieder ohne Vetorecht oder zumindest die Beschränkung des Vetos auf Militäreinsätze, möglicherweise sogar nur für die eigene Region ("regionales Veto"). Aufgrund interner Interessendivergenzen ist auch dem Vorschlag rotierender Sitze der Mitglieder von Regionalorganisationen wie Europäischer Union oder Organisation für Afrikanische Einheit keine Chance einzuräumen. Demnach sollten die potenziellen Beitrittskandidaten den Sitz für einen bestimmten Zeitraum für ihr Regionalkontingent jeweils abwechselnd wahrnehmen. Eine Revisionsklausel soll am Ende die Möglichkeit eröffnen, das Verfahren zugunsten eines Landes zu ändern oder fortzusetzen. Griffe diese Lösung, würde der Sicherheitsrat auf zehn Ständige Mitglieder, sieben feste und drei rotierende, aufgestockt und die Zahl der nichtständigen Mitglieder ebenfalls erhöht. Wenn sich allerdings selbst so eng kooperierende Staaten wie die Mitglieder der EU aufgrund interner Interessen- und Statusdivergenzen nicht auf ein Rotationsprinzip einigen können, so scheint eine Festlegung für andere Gruppen mehr als unwahrscheinlich.

Reform der Generalversammlung

Im Vergleich zur Diskussion um die Modernisierung des Sicherheitsrats stehen Überlegungen zur Aufwertung der Generalversammlung eher am Rande der Reformdebatte. So ist die Generalversammlung zwar das Hauptorgan der VN, hat aber de facto keine zentrale Rolle inne. Artikel 14 ermöglicht es ihr zwar, Maßnahmen zur friedlichen Beilegung jeder Situation zu empfehlen, die ihrer Auffassung nach dazu geeignet ist, das friedliche Zusammenleben der Nationen zu beeinträchtigen. In der Praxis werden aber alle Friedenssicherungsaktivitäten vom Sicherheitsrat beschlossen. Es werden Zweifel angemeldet, ob dieses Vorgehen effektiv ist. So wird argumentiert, dass die führende Rolle des Sicherheitsrates effizienter erscheine, als sie tatsächlich sei. Das entscheidende Medium der VN sei das der Kooperation, die aber nicht erzwungen, sondern vielmehr erzeugt werden müsse. Dafür sei die Generalversammlung mit ihren Ausschüssen ein geeigneter Ort. Die Voten der Generalversammlung als "öffentliche Meinung der Welt" konstituierten damit eine Art globale Legitimität, und es würde - so die Hoffnung - die Akzeptanz von VN-Entscheidungen erhöhen, wenn sie durch eine aufgewertete Generalversammlung beschlossen würden.[11]

Allerdings ist die Generalversammlung in ihrer heutigen Form keineswegs das demokratische Gegenstück zum Sicherheitsrat. Auch sie ist vorwiegend ein Gremium der Exekutiven, nämlich in erster Linie eine Versammlung der nationalen Botschafter. Um eine erhöhte demokratische Legitimation zu erhalten, wird diskutiert, eine Parlamentarierversammlung nach dem Vorbild der OSZE oder der NATO einzurichten. Ein solches Zweikammersystem müsste nicht zwangsläufig zu einer bürokratischen Aufblähung führen. Während eine Kammer wie bisher nach dem "one-state-one-vote-Prinzip" aus Regierungsvertretern zusammengesetzt wäre, würde eine zweite Kammer (für welche die Bezeichnung "Assembly of the Peoples of the United Nations" vorgeschlagen wurde) aus Parlamentsdelegierten bestehen. Zudem könnte überlegt werden, auch die Sonderorganisationen und Spezialorgane mit parlamentarischen Gremien auszustatten. So hat beispielsweise die EU vorgeschlagen, parlamentarische Gremien zu schaffen, die sich aus den Vorsitzenden der parlamentarischen Ausschüsse der nationalen und regionalen Parlamente zusammensetzen.[12] Allerdings unterschlägt diese Argumentation, dass auch die Regierungsvertreter in den meisten VN-Staaten demokratisch legitimiert sind und die VN nicht wie ein demokratischer Staat mit Gewaltenteilung zu organisieren sind. Zudem pflegen die VN eine außerordentlich intensive Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen.[13] Was eine Aufwertung der Generalversammlung für die Akzeptanz bei den Groß- und Mittelmächten bedeuten würde, wird zudem häufig nicht ausreichend bedacht. So ist es schwer vorstellbar, dass gegen den Willen etwa der USA, Chinas oder Russlands mit Mehrheit in der Generalversammlung entschieden würde und sich diese Staaten dann dem Votum beugen würden.

Reformen im Bereich Wirtschaft, Entwicklung und Umwelt

Die Arbeit der VN im Bereich Wirtschaft, Entwicklung und Umwelt leidet in besonderer Weise unter überlappenden Zuständigkeiten und mangelhafter Koordinierung. Insbesondere der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) einschließlich seiner fast unüberschaubaren Anzahl von Unter- und Nebenorganen steht dabei im Zentrum der Kritik. So wird gefordert, das Gesamtsystem gründlich auf den Prüfstand zu stellen. Der ECOSOC sei in seiner derzeitigen Struktur nicht in der Lage, seine koordinierende Funktion wahrzunehmen, und er arbeite überbürokratisiert und unwirksam. Während einerseits seine Auflösung vorgeschlagen wird, wollen andere mit einer stärkeren Weisungsbefugnis die Effizienz erhöhen. Die Vorschläge reichen von der Schaffung eines neuartigen Wirtschaftsrats mit Kompetenzzuweisung analog zum Sicherheitsrat (d.h. dem Recht, verbindliche Beschlüsse zu fassen) bis zur Schaffung eines miteinander verzahnten Drei-Räte-Modells, bei dem je ein Rat für Sicherheit, Wirtschaft und Soziales/Entwicklung zuständig wäre. Solche Vorschläge sind aber bisher nicht offiziell von einem VN-Gremium vorgebracht bzw. mit Aussicht auf Erfolg in die Debatte eingebracht worden.[14]

Auch dem System aus zahlreichen Sonderorganisationen, Spezialorganen und Programmen mit teilweise ähnlichen Aufträgen wird Ineffizienz vorgeworfen, was im Extremfall zu sich gegenseitig behindernden Mandaten führen kann. Ein besonders schwer wiegendes Problem ist darüber hinaus die mangelhafte Abstimmung zwischen den VN-Gremien und den in den vergangenen Jahren an Einfluss gewinnenden Bretton-Woods-Organisationen, die alles andere als problemlösend wirkt. So wird vorgeschlagen, die multilaterale Entwicklungszusammenarbeit der VN stärker mit der Handels- und Währungspolitik zu verzahnen oder gardie Handels- und Entwicklungskonferenz (UNCTAD) mit der Welthandelsorganisation (WTO) zu verschmelzen.[15] Spätestens seit der Mexikokrise 1994 findet zudem eine ausführliche Diskussion über die Reform der internationalen Finanzmarktarchitektur statt. Zu den unterschiedlichen Reformvorschlägen gehören eine Trennung zwischen den Aufgaben des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank, die Abkehr vom one-fit-all approach und die stärkere Berücksichtigung nationaler Rahmenbedingungen sowie die Erhöhung der Transparenz auf den Finanzmärkten. Zu den diskutierten Neuerungen der internationalen Finanzmarktarchitektur zählen unter anderem die Errichtung einer Welt-Zentralbank oder eines internationalen Konkursgerichtshofs, die Errichtung von Zielzonen für die wichtigsten Wechselkurse zur Verringerung der Schwankungen auf den Devisenmärkten oder die Einführung der Besteuerung von Devisentransaktionen (Tobin-Steuer).

Eine stark diskutierte institutionelle Veränderung bezieht sich auf die Schaffung einer neuen Dachorganisation für Umwelt- und Entwicklungsfragen. Eine solche Organisation könnte bestimmte bestehende Institutionen in eine neue, übergeordnete Struktur einbinden und die Zusammenlegung des VN-Umweltprogramms (UNEP) und der Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) sowie der relevanten umweltpolitischen Konventionssekretariate zu einer einzelnen Organisationbedeuten.[16] Eine Zusammenarbeit mit den Bretton-Woods-Organisationen, der WTO und den themenverwandten VN-Sonderorganisationen müsse dabei sichergestellt werden. Damit könnten ein höherer Stellenwert für die Aufgaben der globalen Umwelt- und Entwicklungspolitik bei den nationalen Regierungen, Nichtregierungsorganisationen und privaten Akteuren erreicht und akute Probleme der Umwelt- und Entwicklungspolitik prominenter auf die Agenda gesetzt werden. Kritiker wenden hingegen ein, dass ein spezifischer Beitrag einer solchen Organisation zur Verminderung der Umweltprobleme nicht erkennbar sei.[17] Es könnten gute Gründe angeführt werden, weshalb noch keine Weltumweltorganisation besteht.Neben formalen Kriterien zeichneten sich wirksame internationale Organisationen durch Spezialisierung und Vereinfachung von Entscheidungsprozessen aus und seien dadurch zu eigenständigem Handeln befähigt. Nehme man diese Definition als Grundlage, existierten in der internationalen Umweltpolitik bereits zahlreiche organisatorische Elemente. Es sei nicht einsichtig, warum Staaten bei einer neuen Organisation eher zur Abgabe von Souveränität bereit seien und damit zu handlungsfähigerer internationaler Umweltpolitik beitrügen. Insbesondere Praktiker der internationalen Umweltpolitik weisen darauf hin, dass es nicht darum gehen könne, auf dem Reißbrett zu planen, sondern man die Realität im Auge behalten müsse. Dies betreffe vor allem die Frage der nationalstaatlichen Souveränitätsrechte, zu deren Aufgabe die Staaten nach wie vor nur eingeschränkt bereit seien.

Zu fragen ist deshalb, ob es nicht eine weitere Überdehnung und Überforderung des VN-Systems bedeutet, es mit allen gravierenden Menschheitsproblemen zu befrachten. Außerdem wäre mit der rein deklaratorischen Einrichtung von Umwelt-, Wirtschafts- bzw. Sozialräten oder -organisationen noch nichts gewonnen: Es käme einzig und allein auf die Kompetenzen und die Art der Legitimation an, die ihnen zugewiesen würden. Ihrer Verwirklichung stünden zudem aufgrund der erforderlichen Billigung durch die Generalversammlung erhebliche Verfahrensschwierigkeiten entgegen.

In der Kritik stehen auch die von den VN organisierten großen Weltkonferenzen wie etwa der Gipfel zur nachhaltigen Entwicklung in Johannesburg vom August 2002. Unstrittig ist ihre Funktion als Plattform für globale Kommunikation und Interaktion. Es ist aber kritisch zu fragen, ob man sich nicht vom Ziel der von allen Teilnehmerstaaten mitzutragenden Abschlusserklärungen und Formelkompromisse verabschieden sollte. So wird angeregt, sich bei künftigen Gipfeln zu umwelt- und entwicklungspolitischen Themen vom Druck der Einstimmigkeit zu befreien und stattdessen diese Treffen eher als globale Foren zu betrachten, und vor allem mehr "coalitions of the willing" in entscheidenden Fragestellungen anzustreben. Damit "wäre den Belangen der von Umweltzerstörung und Unterentwicklung betroffenen Menschen womöglich besser gedient"[18].


Fußnoten

8.
Vgl. Rede des Generalsekretärs (Anm. 6), S. 118.
9.
Wichtigster Bezugspunkt ist hierbei der so genannte "Razali-Vorschlag" aus dem Jahr 1997, vgl. S. B. Gareis/ J.Varwick (Anm. 2), S. 298 - 303.
10.
Vgl. die Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder am 25. 3. 2004, in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 15/100, S. 8912A.
11.
Vgl. E.-O. Czempiel (Anm. 3), S. 156f., sowie Komitee für eine Demokratische UNO (Hrsg.), Internationale Demokratie entwickeln. Für eine Parlamentarische Versammlung bei den Vereinten Nationen, Nauheim 2004 (www.uno-komitee.de).
12.
Vgl. Entschließung der Europäischen Union zu den Herausforderungen einer Weltordnungspolitik und zur Reform der UNO, in: Amtsblatt der EG vom 23. 3. 1999 (EG-Dokument C 177/63).
13.
Vgl. Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations Civil Society Relations (VN-Dokument A/58/817) vom 11. 6. 2004.
14.
Vgl. Klaus Hüfner/Jens Martens, UNO-Reform zwischen Utopie und Realität. Vorschläge zum Wirtschafts- und Sozialbereich der Vereinten Nationen, Frankfurt/M. 2000.
15.
Vgl. Rosemary Righter, Utopia Lost. The United Nations and World Order, New York 1995, sowie den im März 2000 vorgelegten Bericht der so genannten "Meltzer-Commission" des US-Kongresses zur Zukunft der internationalen Entwicklungskooperation (http://www.house.gov/jec/imf/meltzer.pdf, 13. 8. 2004).
16.
Vgl. Frank Biermann/Udo Ernst Simonis, Institutionelle Reform der Weltumweltpolitik? Zur politischen Debatte um die Gründung einer Weltumweltorganisation, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 7 (2000) 1, S. 163 - 183.
17.
Vgl. Thomas Gehring/Sebastian Oberthür, Was bringt eine Weltumweltorganisation? Kooperationstheoretische Anmerkungen zur institutionellen Neuordnung der internationalen Umweltpolitik, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 7 (2000) 1, S. 185 - 211.
18.
Andreas Rechkemmer, Globale Umwelt- und Entwicklungspolitik in der Krise? (SWP-Aktuell 44), Berlin 2002, S. 4.