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15.10.2004 | Von:
Johannes Varwick

Die Reform der Vereinten Nationen - Weltorganisation unter Anpassungsdruck

Reformen des Systems der Friedenssicherung

Die Debatte um "präemptive Sicherheitspolitik"

Einen fundamentalen Einschnitt in die etablierte Völkerrechtsordnung stellt der Krieg gegen den Irak im Frühjahr 2003 dar. Die USA begründeten ihren ohne VN-Mandat geführten Krieg mit der Notwendigkeit, das Land von einem grausamen Unterdrückungsregime zu befreien und der irakischen Führung den Zugang zu Massenvernichtungswaffen zu entziehen bzw. zu verweigern. Es wurde ein gewaltsamer Regimewechsel angestrebt und auch erreicht, der völkerrechtlich unzulässig ist. Damit, so kritische Beobachter, sei wieder einmal deutlich geworden, dass sich Staaten - und zwar nicht nur die USA - bei der Anwendung militärischer Gewalt nicht in erster Linie fragen, ob diese rechtmäßig sei oder nicht, sondern schlicht als Maßstab ihre nationalen Interessen zugrunde legen. Die völkerrechtlichen Regelungen zur Einhegung des Krieges, wie sie in der Charta der Vereinten Nationen festgeschrieben sind, seien gescheitert und es sei an der Zeit, das Völkerrecht zu reformieren und den neuen Gegebenheiten anzupassen.[19] Wenn über eine Reform der Völkerrechtsordnung nachgedacht wird meint dies nicht, dass "das" Völkerrecht insgesamt gescheitert ist oder in Frage gestellt würde. Die Reformdiskussion bezieht sich vielmehr in erster Linie auf die Frage, wie mit gefährlichen Risikokombinationen der Zukunft umgegangen werden soll, ohne - wie im Falle des Irakkrieges geschehen - die VN-Charta zu missachten.

Unter welchen Voraussetzungen und für welche Fälle militärische Interventionen erlaubt sein sollen, sind strittige Fragen, die mit der Debatte um die so genannte "präemptive Sicherheitspolitik" verbunden sind. Hintergrund dieser Überlegungen ist die in sicherheitspolitischen Fachkreisen bereits seit Längerem diskutierte Veränderung der strategischen Landschaft. In der Kombination von Terrorismus und Massenvernichtungswaffen liege eine der zentralen sicherheitspolitischen Herausforderungen. Die der sicherheitspolitischen Strategie in der Zeit des Ost-West-Konflikts zugrunde liegende Philosophie der Abschreckung (deterrence) funktioniere unter den neuen Gegebenheiten nicht mehr. Im Einzelfall müsse von einer "Abschreckung durch Bestrafung" (deterrence by punishment) zu einer "Abschreckung durch Verwehren" (deterrence by denial) übergegangen werden. Denn werde militärische Gewaltanwendung prinzipiell als Ultima Ratio begriffen, könne der günstigste Augenblick verpasst werden, in dem beim Eingreifen in Konflikte mit vergleichsweise geringem Mittelaufwand - und möglicherweise schon mit einer glaubwürdigen Drohung - ein maximaler politischer Effekt erzielt werden könne. Die Selbstverteidigung nach Artikel 51 der VN-Charta ist zwar ein klassisches legitimes Recht der Staaten. Die zentrale Frage ist aber, was im Zeitalter von Terrorismus und Massenvernichtungswaffen Selbstverteidigung ist. Die Grenzen des Selbstverteidigungsrechtes sind bereits seit längerem unscharf, spätestens seit dem 11. September 2001 ist aber deutlich geworden, dass existenzielle Bedrohungen für Staaten nicht dem klassischen Bild eines bewaffneten Überfalls von Staat A auf Staat B entsprechen müssen.

Der VN-Sicherheitsrat hat nach dem 11. September 2001 unverzüglich deutlich gemacht, dass die USA gegen diesen terroristischen Angriff das Recht auf Selbstverteidigung in Anspruch nehmen können. Insofern ist die Anpassungsfähigkeit des Völkerrechts an neue Gefahren bereits anerkannt und in der Praxis demonstriert worden. Voraussetzung für ein legitimes Handeln ist immer, dass Gefahren nicht nur instrumentell behauptet werden, sondern deren Existenz mit hoher Plausibilität dargelegt wird. Während militärische Prävention als im Einzelfall legitim gelten kann, stellen Präemptionskriege die internationale Ordnung vor fundamentale Herausforderungen.[20] (Anders als bei Präventivkriegen stellen Präemptionskriege militärische Maßnahmen gegen eine allenfalls vermutete und erst zukünftig eventuell akut werdende Gefahr dar.) Dabei bleibt es offen, wer über die Angemessenheit von solchen Militäreinsätzen entscheidet, auf welcher völkerrechtlichen Grundlage sie durchgeführt werden und wie sich dazu das allgemeine Gewaltverbot der VN-Charta verhält. Bedacht werden müssen aber ebenfalls die möglichen Folgen, wenn in jedem Fall auf der Sanktionierung von Gewaltanwendung durch den Sicherheitsrat bestanden wird. So sind durchaus Fälle vorstellbar, in denen er aufgrund von - nicht zwangsläufig rationalen - Veto-Drohungen blockiert ist, aber dennoch unmittelbarer Handlungsbedarf besteht. Ein überzogener "VN-Legalismus" ist also nicht tragfähig.[21] Um es dann aber nicht nur der Willkür oder der Interessensdefinition einzelner Staaten zu überlassen, was eine sicherheitsrelevante Bedrohung ist und was nicht, wird u.a. diskutiert, das Völkerrecht im Lichte der neuen Bedrohungen fortzuentwickeln.[22] Denkbar wäre etwa eine Debatte darüber zu führen, wo die Toleranzgrenze bei der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, der Unterstützung des internationalen Terrorismus oder aber auch der systematischen Verletzung von Menschenrechten liegt. Es müsste dann ein nachvollziehbarer Kriterienkatalog entwickelt werden, bei dem ein Eingreifen gerechtfertigt sein kann. Solche Definitionsversuche sind mit zahlreichen Schwierigkeiten verbunden, und es ist zudem eher unwahrscheinlich, dass es gelingen wird. Die Alternative ist aber, den Status quo zu erhalten, der ebenfalls unbefriedigend ist.

Veränderungsbedarf im Bereich der VN-Friedenssicherung

Jenseits der Frage, wer in der internationalen Politik den Einsatz militärischer Gewalt legitimieren soll, steht das gesamte Friedenssicherungssystem der VN zur Diskussion. Bei unzähligen Gelegenheiten hat Generalsekretär Annan gefordert, die Mitgliedstaaten müssten die VN besser auf die Herausforderungen der Globalisierung einstellen, und dabei insbesondere drei strategische Prioritätsbereiche genannt: Freiheit vor Not (Entwicklungsagenda), Freiheit vor Furcht (Sicherheitsagenda) und Schaffung einer ökologisch bestandsfähigen Zukunft (Umweltagenda). Die besondere Qualität der VN liege darin, dass sie diese Bereiche miteinander verbänden und sich "neuen und alten", "harten und sanften" Bedrohungen stellen könnten. Damit wird versucht, traditionelle Elemente des Sicherheitsbegriffs mit der Gewährleistung von Menschenrechten, dem Recht auf Entwicklung sowie dem Recht auf eine lebenswerte Umwelt zu verbinden.[23] Diese Verknüpfung im Rahmen einer universalen Organisation bietet enorme Chancen, es sind aber ebenfalls die Grenzen zu beachten.

Die ursprüngliche und durchaus erfolgreiche Ausrichtung der VN auf die Verhinderung zwischenstaatlicher Kriege hat sich mit dem Wandel des Kriegsbildes in Richtung innerstaatlicher Auseinandersetzungen radikal verändert. Spektakuläre Fehlschläge wie in Ruanda, im bosnischen Srebrenica oder in Sierra Leone haben den Reformdruck in diesem Bereich erhöht. Gemäß Kapitel VII der Charta stünde den VN ein hinreichendes Instrumentarium an Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens zur Verfügung, in der Praxis wurde aber von diesen Bestimmungen bisher kaum Gebrauch gemacht. Nach den Vorschlägen einer Expertengruppe unter dem Vorsitz des ehemaligen algerischen Außenministers Lakhdar Brahimi vom August 2000 sollen die VN-Truppen in Zukunft grundsätzlich ein "robustes" Mandat erhalten und nur in Einsätze geschickt werden, wenn die Regeln dafür eindeutig sind, sie hinreichend geführt werden können und gut ausgerüstet sind. Dazu wird auch eine personelle Aufstockung im dafür zuständigen "Department of Peacekeeping Operations" im VN-Hauptquartier am New Yorker East River gefordert. Zudem soll gemäß dem Konzept des "Standby-Arrangement-Systems" eine schlagkräftige multinationale Streitkraft bereitgestellt werden, auf die bei Bedarf schnell zugegriffen werden kann. Insgesamt soll damit das System der Friedenssicherung effektiver arbeiten; auch der vorbeugenden Diplomatie sowie der Friedenskonsolidierung soll mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden.[24]

Die Bilanz der Reformbemühungen im Bereich der VN-Friedenssicherung ist gemischt. Die Empfehlungen des Brahimi-Berichts sind schnell wieder in den Schubläden verschwunden und nur zu sehr geringen Teilen umgesetzt worden. Auch die Erfahrungen mit den vergangenen Operationen zur Friedenssicherung verdeutlichen, dass die VN die Mitgliedstaaten in ihrer Verantwortung für den Frieden keinesfalls ersetzen können. Insbesondere das Scheitern der so genannten "dritten Peacekeeping Generation" hat gezeigt, dass die VN zur Erzwingung des Friedens mit eigenen Mitteln ungeeignet ist und dabei allenfalls einen legitimatorischen Rahmen schaffen kann.[25] Unverzichtbar ist hingegen der Beitrag der VN zu den komplexen und langwierigen Friedenssicherungs- und Konsolidierungsprozessen wie auch zur Konfliktprävention.[26]

Allerdings dürfte eine zu beobachtende Praxis die Relevanz der VN im Bereich der Friedenssicherung nachhaltig bestimmen: die Tendenz, dass sich insbesondere die leistungsfähigen Industriestaaten verstärkt Friedensmissionen mandatieren lassen (oder auch nicht), um sie dann in eigener Verantwortung durchzuführen. Dies führt zu einer Konzentration ihrer Kräfte auf Länder und Regionen, die für die betroffenen Staaten von unmittelbarem Interesse oder von Bedeutung sind. Den VN droht dabei nur noch eine Restkompetenz für vergessene Konflikte zuzufallen, für die sie dann - wie z.B. in Afrika zu beobachten - von den Industriestaaten zudem nur zögerlich unterstützt werden.[27]

Ein Reformvorschlag im Bereich der VN-Friedenssicherung, der zwar auf absehbare Zeit keine Realisierungschancen haben dürfte und zudem mit zahlreichen Problemen behaftet ist, der aber gleichwohl zunehmend diskutiert wird, ist die so genannte "Privatisierung des Peacekeeping". Hintergrund dafür ist der insbesondere seit den neunziger Jahren feststellbare Trend zur Privatisierung des Sicherheitssektors, verstanden als verstärkte Übernahme polizeilicher und militärischer Funktionen durch private Dienstleister. Seit Jahren stehen zahlreiche solche Firmen bereit, die von militärischer Logistik und Beratung bis hin zum aktiven Kriegsdienst militärische Dienstleistungen anbieten und auch in militärischen Konflikten einsetzen. Angeregt wird, die Aufgabe der Friedenssicherung ganz oder teilweise an private Firmen zu delegieren. So ist in Zukunft denkbar,Privatfirmen zur Reform der militärischen Fähigkeiten der VN heranzuziehen oder eine engere Kooperation zwischen VN und privaten Firmen zu entwickeln.[28]


Fußnoten

19.
Vgl. Michael Glennon, Why the Security Council Failed, in: Foreign Affairs, 82 (2003) 3, S. 16 - 35. Die Gegenposition vertritt u.a. Jochen A. Frowein, Ist das Völkerrecht tot?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23. 7. 2003, S. 10. Zur grundlegenden Kritik am sicherheitspolitischen Multilateralismus siehe Joachim Krause, Multilateral Cooperation in the Face of Old and New Challenges, in: William Wallace/Young Soogil (Hrsg.), Asia and Europe. Global Governance as a Challenge to Cooperation, Tokyo 2004, S. 58 - 91.
20.
Der VN-Generalsekretär formulierte die Sorge, dass diese Logik, falls sie übernommen wird, "zur Ausbreitung einer einseitigen und gesetzlosen Anwendung von Gewalt führen könnte, egal ob mit oder ohne Rechtfertigung", vgl. die Rede des VN-Generalsekretärs (Anm. 6), S. 117.
21.
Es sei daran erinnert, dass ein militärisches Eingreifen im Kosovo 1999 nicht möglich gewesen wäre, wenn auf die Legitimierung durch den VN-Sicherheitsrat bestanden worden wäre.
22.
Ansätze dazu finden sich bei Adam Roberts, Law and the Use of Force after Iraq, in: Survival, 45 (2003) 2, S. 21 - 56; Werner Hoyer, Völkerrecht reformieren, um es zu bewahren, in: Internationale Politik, 59 (2004) 2, S. 63 - 66.
23.
Vgl. dazu die zahlreichen Reformvorschläge des VN-Generalsekretärs (Anm. 5), und S. B. Gareis/J. Varwick (Anm. 2), S. 34f.
24.
Vgl. Report of the Panel on United Nations Peace Operations (VN-Dokument A/55/305-S/2000/809) vom 23. 8. 2000; Kofi Annan, Prevention of Armed Conflicts, New York 2002.
25.
Das voraussetzungsreiche Konzept der so genannten "Blauhelmeinsätze" nach Kapitel VI der VN-Charta (u.a. Konsens der Konfliktparteien als Voraussetzung für einen Einsatz, Durchführung der Einsätze unter der Verantwortung der VN, Unparteilichkeit der Friedenstruppen) ist in den vergangenen Jahren durch die Praxis vollkommen verändert worden. Zudem haben sich Kapitel VI ("Die friedliche Beilegung von Streitigkeiten") und Kapitel VII ("Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen") der VN-Charta zunehmend vermischt. Inzwischen gibt es kein klares Muster von VN-Friedenseinsätzen mehr, vielmehr muss jede Mission gewissermaßen neu erfunden werden. Vgl. S. B. Gareis/J. Varwick (Anm. 2), S. 73 - 176 und 304 - 314, sowie Tobias Debiel, UN-Friedensoperationen in Afrika. Weltinnenpolitik und die Realität von Bürgerkriegen, Bonn 2003.
26.
Derzeit (August 2004) verantwortet die VN 16 Friedensmissionen, bei denen 56 249 Personen aus 97 Staaten eingesetzt werden. Das Budget dafür beträgt 2004/5 rd. 2,8 Mrd. US-Dollar.
27.
Vgl. Karin von Hippel, NATO, EU, and ad hoc coalition-led peace support operations: The end of UN peacekeeping or pragmatic subcontracting, in: Sicherheit und Frieden, 22 (2004) 1, S. 12 - 18.
28.
Vgl. Steven Brayton, Outsourcing War: Mercenaries and the Privatization of Peacekeeping, in: Journal of international Affairs, 55 (2002) 2, S. 303 - 329.