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30.11.2018 | Von:
Wolfgang Klett
Hagen Weishaupt

Müllgovernance in Deutschland und Europa

Entwicklung des Abfallrechts

Die gesetzgeberischen Voraussetzungen zu einem ersten bundesdeutschen Abfallbeseitigungsgesetz wurden 1972 mit dem 30. Änderungsgesetz zum Grundgesetz geschaffen, als in Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 die Abfallwirtschaft als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung eingefügt wurde. Bis dahin hatten Bund und Länder kontrovers über die Kompetenz zur Abfallgesetzgebung gestritten.

Mit dem Abfallbeseitigungsgesetz, das daraufhin am 7. Juni 1972 in Kraft trat, sollte die Grundlage dafür gelegt werden, für den Umgang mit Abfällen, insbesondere für deren Ablagerung zur Beseitigung, einheitliche bundesrechtliche Anforderungen zu schaffen. Wesentliches Merkmal der Regelungen war, dass die Behandlung der Abfälle als öffentliche Aufgabe des Umweltschutzes erkannt wurde. Die Länder wurden verpflichtet, im Hinblick auf eine geordnete Beseitigung überörtliche Abfallbeseitigungspläne aufzustellen. Bis dahin war es in der Bundesrepublik gängige Praxis in der Entsorgung gewesen, ausgebeutete Kiesgruben, Bombentrichter oder kleinere natürliche Vertiefungen des Bodens mit Abfall aufzufüllen. Schätzungen zufolge gab es zu dieser Zeit über 50.000 Müllkippen im westdeutschen Bundesgebiet. Diese Art der Abfallbeseitigung zu ordnen, sollte Gegenstand der Abfallgesetzgebung sein.

Im Laufe der darauffolgenden Jahre wurde die Notwendigkeit erkannt, das Abfallbeseitigungsgesetz zu einem Abfallwirtschaftsgesetz weiterzuentwickeln. Diese Erkenntnis folgte der Feststellung, dass bisher auch Abfälle, die einer Verwertung hätten zugeführt werden können, auf Deponien zur Ablagerung gelangten und damit das vorhandene Deponievolumen schneller als geplant verbrauchten. Deswegen wurde ein Gebot der Verwertung entwickelt, dem Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen vorausgehen sollten. Schon der Titel "Gesetz über Vermeidung und Entsorgung von Abfällen" für das Abfallgesetz 1986 zeigt an, dass die gesetzgeberischen Maßnahmen nicht nur auf die Ordnung der Abfallbeseitigung ausgerichtet waren. Das Abfallgesetz sah infolgedessen eigene Vorschriften zur Abfallvermeidung und -verwertung sowie eigene Ermächtigungsvorschriften für Rechtsverordnungen zur getrennten Entsorgung, Rückgabe- und Rücknahmepflichten vor. Außerdem war eine Ermächtigung zur Regelung der Überwachung von Reststoffen vorgesehen. Immer noch galt allerdings die Überlassungspflicht des Besitzers von Abfällen an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger – dies ist in der Regel die kommunale Gebietskörperschaft – als Grundsatz für die Entsorgung.

Der nächste große Meilenstein in der Entwicklung des Abfallrechts war die schrittweise Einführung umweltrechtlicher Vorschriften in den ostdeutschen Bundesländern im Zuge der Wiedervereinigung 1990. Am 29. Juni verabschiedete die Volkskammer der DDR das Umweltrahmengesetz, durch das die Vorschriften des bundesdeutschen Abfallgesetzes bereits vor dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik auch in Ostdeutschland in Kraft traten.

Die weitere Entwicklung des Abfallrechts war unter anderem durch dessen Anpassung an verschiedene umweltrechtliche Vorschriften geprägt. Beispiele dafür sind das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder die Regelung der Mitverbrennung von Abfällen in Kraftwerken und Zementwerken wegen des Notstands der Entsorgung in den abfallrechtlich zugelassenen Verbrennungsanlagen. Mit dem Abfallverbringungsgesetz 1994 gab es darüber hinaus eine Erweiterung der Vorschriften über die grenzüberschreitende Abfallverbringung. Zu erwähnen sind aber auch die zahlreichen Verordnungen, mit deren Hilfe die Anforderungen an die Abfallentsorgung konkretisiert wurden (Klärschlammverordnung, Altölverordnung, Verpackungsverordnung und andere mehr) sowie eine Reihe von Verwaltungsvorschriften, namentlich die erste Verwaltungsvorschrift zum Schutz des Grundwassers (1990), die technische Anleitung Abfall (1991) und die technische Anleitung Siedlungsabfall (1993).

Die Entwicklung der Vorschriften zur Abfallwirtschaft auf europäischer Ebene begann im Wesentlichen mit der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften über Abfälle vom 15. Juli 1975. Mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz 1994, das 1996 in Kraft trat, setzte die Bundesrepublik den umfassenderen europäischen Abfallbegriff in nationales Recht um. Darüber hinaus wurde die Verantwortlichkeit für die Abfallentsorgung neu geregelt: Damit wurde die Möglichkeit eröffnet, dass private Dritte, Verbände oder Selbstverwaltungskörperschaften der Wirtschaft für die Abfallentsorgung mit befreiender Wirkung für die Abfallerzeuger (Pflichtenübertragung) verantwortlich gemacht werden können. Die europäische Abfallrahmenrichtlinie 2008 führte 2012 zu einer Novellierung und Umbenennung des Gesetzes, das seither als Kreislaufwirtschaftsgesetz das zentrale Bundesgesetz im deutschen Abfallrecht ist.

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