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28.9.2006 | Von:
Hartmut Häußermann

Desintegration durch Stadtpolitik?

Ausgrenzung durch Segregation

Integrationsprobleme haben in diesen Quartieren nicht nur die Migranten. Einheimische und Zugewanderte sind gleichermaßen von den ausgrenzenden Wirkungen der Segregation betroffen, die von einer hohen Konzentration von Haushalten mit großen sozialen Problemen ausgehen. Der Deutsche Bundestag hat darauf reagiert: Im Jahr 2005 ist zur Verankerung des Bund-Länder-Programms "Soziale Stadt" der neue § 171e in das Baugesetzbuch aufgenommen worden, der einen Tatbestand für die Anwendung von städtebaulichen Maßnahmen beschreibt: "Städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt sind Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen (...). Soziale Missstände liegen insbesondere vor, wenn ein Gebiet auf Grund der Zusammensetzung und wirtschaftlichen Situation der darin lebenden und arbeitenden Menschen erheblich benachteiligt ist." Gemeint ist hier, was man in der Sprache der Soziologie "Kontexteffekte" nennt: Innerhalb eines Gebietes kommt es wegen der Zusammensetzung seiner Bewohnerschaft zu bestimmten Effekten - im vorliegenden Fall bestehen diese in einer zusätzlichen Benachteiligung der Benachteiligten.

Für die Stadtpolitik ist es ein revolutionärer Schritt, dass eine Benachteiligung durch die wirtschaftliche Situation der Bewohnerinnen und Bewohner als Ursache für städtebauliche Interventionen genannt wird. Damit wurde das Dogma, Stadtpolitik sei Städtebau und nichts sonst, aufgeweicht. Das zuständige Bundesministerium trägt seit diesem Jahr zum ersten Mal in seiner Geschichte folgerichtig den Begriff "Stadtentwicklung" im Namen. Das ist nicht nur Kosmetik; dahinter steht die Erkenntnis, dass für die zukünftige Entwicklung der Städte die Steuerung der sozialen und sozialräumlichen Prozesse mindestens ebenso wichtig geworden ist wie der Um- oder Neubau von Wohnungen und Quartieren. Durch das Wohnen in marginalisierten Quartieren geraten Arme und Arbeitslose sozial und wirtschaftlich noch stärker ins Abseits - und für Migranten verfestigt sich die soziale Randlage, in der sie sich aufgrund kultureller Distanzen und geringer Arbeitsmarktchancen befinden.

Die unteren Schichten der Bevölkerung, die in den deklassierten Quartieren leben, geraten damit in einen Prozess der Desintegration, der sie von den Ressourcen der Gesellschaft weitgehend ausschließt und auch ihre Selbsthilfepotenziale negativ beeinflusst.

Effekte der räumlichen Segregation: Eine klassische Annahme der Stadtforschung zu den Effekten sozialer Segregation lautet: In einer Nachbarschaft, in der vor allem Modernisierungsverlierer, sozial Auffällige und sozial Diskriminierte wohnen und abweichende Normen und Verhaltensweisen mehr oder weniger selbstverständlich akzeptiert werden, wird ein internes Feedback erzeugt, das zur Dominanz abweichender Normen führt. Insbesondere Kinder und Jugendliche machen gar keine Erfahrungen mehr mit einem "normalen" Leben. Wenn sie niemanden kennen, der einer regelmäßigen Erwerbsarbeit nachgeht, entwickeln sie keine Vorstellung davon, dass pünktliches und regelmäßiges Aufstehen und die Aufrechterhaltung einer äußeren Ordnung (Selbstdisziplin) eine Lebensmöglichkeit darstellen, die mit gewissen Vorteilen verbunden sein kann.

Die "Verkehrskreise" von Unterschichtsangehörigen sind lokal stark eingegrenzt und auf das Quartier konzentriert. Diese Netzwerke sind nicht nur enger als bei Angehörigen der Mittelschichten, sondern auch homogener, und dies hat Auswirkungen auf ihre Qualität: Eng geknüpfte soziale Netze, die sozial homogen sind, sind weniger nützlich als lose geknüpfte, heterogene Netzwerke.

Die Konzentration von Haushalten mit großen sozialen Problemen wird dadurch verstärkt, dass Familien, die über entsprechende Mittel und Informationen verfügen, aus dem Quartier wegziehen, weil sie Konflikten ausweichen und eine weitere Abwärtsentwicklung nicht erleben wollen. Dadurch wird den problembeladenen Stadtteilen soziales und kulturelles Kapital entzogen, was sie unter anderem auch in den Verteilungskämpfen der Stadtpolitik schwächt. Durch den Wegzug der Qualifizierteren und Integrierten gehen dem Gebiet soziale Kompetenzen verloren, die notwendig wären, um die lokalen Problemlagen zu analysieren, Forderungen zu formulieren und diese wirksam an die politischen Instanzen zu richten. Es besteht daher die Gefahr, dass sie auch politisch abgehängt werden.

Noch eine andere Befürchtung geht mit der stärkeren Segregation von Ausländern bzw. Angehörigen von ethnischen Minderheiten einher: Wenn sich soziale Marginalität und ethnische Segregation überlagern, kann sich bei solchen Gruppen eine Abhängigkeit von internen Eliten bzw. Leadern herstellen, die bei schwindenden Außenkontakten zunimmt. Fundamentalistische Ideologien finden dann leichter Verbreitung, und die Kontrolle über "richtiges", das heißt traditionsverhaftetes Verhalten wird schärfer. So werden Integrationsprozesse erschwert oder unterbrochen.

Räume sind auch symbolische Orte. Sie bilden gesellschaftliche Hierarchien und Machtstrukturen ab, und ihre Gestaltung ist selbst ein Mittel der Herrschaft. Die Bewertung von Räumen hat Folgen für die Bewohner, und sie dient der sozialen Strukturierung des Stadtraums. Ist erst ein gewisses Ausmaß der Abwärtsentwicklung erreicht, erhält das Quartier schnell ein negatives Image. Diese Stigmatisierung beeinflusst das Selbstwertgefühl der Bewohner, die nicht (bzw. nicht mehr) freiwillig im Gebiet wohnen. Sie fühlen sich als Gefangene. Außerdem kann sich eine stigmatisierende Außenwahrnehmung nachteilig auf die sozialen Teilhabechancen - insbesondere bei der Lehrstellen- und Arbeitsplatzsuche - auswirken. Stigmatisierung wird also zur symbolischen Gewalt.

Zur symbolischen Dimension von Ausgrenzung gehören auch die Funktionszuweisungen der Quartiere durch die städtebauliche Anlage und durch die Qualität der öffentlichen Räume - und durch die ästhetische Qualität sowohl der Gebäude als auch der Freiräume (Pflegezustand usw.). Auch offensichtliche Desinvestitionen und Vernachlässigung der Bausubstanz zählen zu den Formen symbolischer Demütigung oder symbolischer Gewalt, die das Selbstwertgefühl und die Lebensqualität beeinflussen.

Eine ausgedünnte und vernachlässigte Infrastruktur in einem Viertel verringert die Lebenschancen und -qualität seiner Bewohnerinnen und Bewohner. Die lokale Politik, die auf die genannten Prozesse Einfluss nehmen könnte, kann also durchaus zu den negativen Effekten beitragen, die von residualisierten Quartieren ausgehen.

Spaltung der Stadt: Auf der anderen Seite der Stadt befinden sich die Quartiere der Privilegierten, in denen von der Zuspitzung sozialer Probleme und von den Segregationsprozessen in den Schulen faktisch nichts zu spüren ist. Am stärksten segregiert wohnen in den Städten immer die reichsten Haushalte - aber die Separierung in "exklusiven" Wohngebieten erfolgt freiwillig. Durch hohe Boden- oder Mietpreise, gestützt durch die Bebauungsplanung, werden Barrieren gegen die übrige Bevölkerung errichtet; diese soll die Kreise der Eliten möglichst nicht stören. Die Lebenswelten driften auseinander, die sozialen Distanzen werden größer - bis hin zur "Spaltung der Stadt".

Das sind Anzeichen für eine drohende Desintegration. Haben die unterschiedlichen, auseinanderstrebenden Lebenswelten überhaupt noch etwas miteinander zu tun? Wie reagiert die Stadtpolitik auf diesen Prozess? Was kann sie zur Sicherung einer integrierten Stadt tun? Gibt es Bemühungen der Politik, die Stadtgesellschaft zusammenzuhalten - oder werden die Quartiere mit den notorischen und wachsenden sozialen Problemen in der Stadtpolitik sogar vernachlässigt und dadurch noch tiefer ins soziale Abseits gedrückt? Bewusst oder unbeabsichtigt? Wird die soziale Spaltung der Stadt durch eine Unterrepräsentation benachteiligter Gebiete im politisch-administrativen System und in den politischen Entscheidungsprozessen verstärkt?

Spaltung durch Politik? Das politische Gewicht der marginalisierten Stadtteile ist gering. An Wählerstimmen ist dort nicht viel zu gewinnen. Die hohen Anteile von nicht wahlberechtigten Ausländern und die niedrige Wahlbeteiligung der eingebürgerten und einheimischen Bewohner in solchen Gebieten führen dazu, dass sie kein politisches Drohpotenzial bilden; das ist auch das Ergebnis der Tatsache, dass sich die meisten Bewohner solcher Quartiere von der Politik weitgehend abgewandt und die Hoffnung bzw. das Vertrauen verloren haben, kommunale Politik werde sich um ihre Probleme kümmern. Die "objektive Ausgrenzung" wird also durch eine wachsende "subjektive" Distanz zur übrigen Stadt und zur Politik verstärkt. Der sozialen entspricht eine politische Marginalisierung.

Traditionellen Vorstellungen von der Stadtgemeinde, die sich um alle ihre Bürgerinnen und Bürger kümmert, liefe eine solche Abkoppelung zuwider. Doch sind solche Ideen noch relevant? Längst haben Stadtpolitiker doch die Parole ausgegeben, die Stadt sei ein Unternehmen, und die Bürgerinnen und Bürger seien Kunden. Romantische Vorstellungen von lokaler Solidarität haben da wenig Platz. Wird die soziale Spaltung der Stadt also durch diese Unterrepräsentation benachteiligter Gebiete im politisch-administrativen System und in den politischen Entscheidungsprozessen der Städte verstärkt?

Die Repräsentation der Bedürfnisse und Interessen der Bewohner eines Stadtteils soll über die Interessenvertretung durch Parteien oder durch Mitglieder von Parlamenten einerseits, über Aktivitäten der Bewohner - etwa in Form von Wahlbeteiligung oder Bürgerinitiativen - andererseits, und zum dritten durch die Aufmerksamkeit des politisch-administrativen Systems auf die Probleme der Stadtteile und ihrer Bewohner erfolgen, durch seine "Responsivität" also - wie diese Form der Interessenberücksichtigung in der Forschung genannt wird.[1]

Der Abkoppelungsthese entspräche eine geringe Repräsentation der marginalisierten Quartiere auf allen drei Wegen - wohingegen Integration hieße, dass die Interessen der Quartiere über alle drei Wege gut vertreten werden (vgl. Schaubild 1 der PDF-Version). Die Bewohner der privilegierten Gebiete, so lautete die Hypothese am Beginn unserer empirischen Forschung, haben über alle drei Wege größere Einflussmöglichkeiten: Sie nehmen die Führungspositionen in den Parteien ein oder haben zumindest gute Kontakte dorthin, sie üben über öffentliche Aktionen Druck auf die politischen Entscheidungsträger aus, und sie gehören den Clubs und Netzwerken an, in denen die lokalen Angelegenheiten verhandelt und informell geregelt werden - manchmal erreichen diese informellen Koordinationsprozesse ja die Intensität von Filz und Korruption.

Wie die Bewohner auf eine solche Politik reagieren, kann man an der Wahlbeteiligung und manchmal auch am Wahlergebnis ablesen. Die Wahlbeteiligung liegt selten über 30 Prozent, und da in der Regel nur wenig mehr als die Hälfte der erwachsenen Bewohner wahlberechtigt sind, stützt sich die politische Repräsentation nur auf etwa 15 Prozent der erwachsenen Bewohner. Das ist wohl eher als Wahlenthaltung zu bezeichnen - und das Misstrauen in die Kommunalpolitik ist tatsächlich sehr groß, wie wir aus Befragungen wissen. Bei den Migranten und ihren Kindern ist der Abstand zum politischen System noch größer.

Das sind ganz sicher keine "Hochburgen", auf die die Parteien besonders blicken müssten. Die marginalisierten Quartiere sind auf allen Ebene schwächer bis gar nicht repräsentiert. Aber sind sie deshalb auch "abgehängt"? Fließen ihnen weniger Ressourcen zu, als es eigentlich nötig wäre?

Die großen politischen Parteien, das könnte eine Konsequenz sein, wenden sich von den Rändern der Städte ab. Dadurch kann entstehen, was man in Frankreich "soziale Apartheid" nennt. In einer empirischen Untersuchung sind wir der Frage nachgegangen, ob die geringe politische Repräsentation tatsächlich zu einer zirkulären Verschärfung der Probleme und somit tendenziell zu einer Ausgrenzung ganzer Stadtteile führt.

Fußnoten

1.
Vgl. Melanie Walter, Politische Macht und Responsivität in der Großstadt - Eine Studie zur Einstellungskongruenz kommunalpolitischer Akteure am Beispiel der Stadt Stuttgart, 2002, elektronische Dissertation: http://elib.uni-stuttgart.de/opus/volltexte/2002/1026.