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28.9.2006 | Von:
Hartmut Häußermann

Desintegration durch Stadtpolitik?

Die empirische Untersuchung

Um diesen Fragen nachzugehen, haben wir die politische Repräsentation von jeweils einem privilegierten und einem marginalisierten Quartier in vier Städten untersucht.[2] Die Untersuchung richtete sich auf insgesamt acht Quartiere in den vier Städten Berlin, Köln, Leipzig und Mannheim: in Köln auf die Stadtteile Hahnwald/Marienburg und Chorweiler, in Mannheim auf Oststadt und Schönau, in Leipzig auf Gohlis-Süd und Osten, in Berlin auf je ein Quartier in den Bezirken Zehlendorf und Wedding.

In diesen Städten und in den genannten Stadtteilen haben wir zahlreiche Interviews zur Rekonstruktion der politischen Beziehungen zwischen dem Stadtteil und dem politischen Entscheidungszentren geführt. Weiterhin wurden lokale Medien ausgewertet.

Die politische Repräsentation: Entgegen den im Schaubild 1 (vgl. PDF-Version) skizzierten Annahmen konnten wir keine deutlichen Unterschiede in der sichtbaren politischen Einflussnahme auf das politische Zentrum der Städte feststellen. Zwar sind die Unterschiede in der Wahlbeteiligung zwischen privilegierten und marginalisierten Stadtteilen enorm, aber formal sind beide Stadtteiltypen gleichermaßen schwach repräsentiert. Nahezu keine Mitglieder der Gemeindeparlamente wohnen hier, und stabile Formen oder "kurze Wege" der Interessendurchsetzung sind auch nicht erkennbar. Allerdings war in den privilegierten Gebieten ein deutlich umfangreicheres soziales Kapital im Sinne bürgerschaftlicher Beteiligung an Vereinen und Initiativen anzutreffen.

Eine systematische Vernachlässigung der marginalen Quartiere lässt sich ebenso wenig erkennen wie eine gezielte Bevorzugung der privilegierten Quartiere. Trotz formaler Unterrepräsentation finden auch die Quartiere mit der höchsten Problemdichte im administrativen Handeln zuverlässige Berücksichtigung.

Dieser Befund steht im Widerspruch zu der Ausgangsannahme. Wie ist dies zu erklären? Die Repräsentationen von Stadtteilen mit unterschiedlicher Sozialstruktur in den formellen politischen Entscheidungsprozessen einer Stadt lassen sich nicht direkt miteinander vergleichen, denn die Bewohner marginalisierter und privilegierter Quartiere haben keine vergleichbaren Interessenlagen. Jene in den privilegierten Gebieten stellen so gut wie keine Ansprüche an die kommunale Politik - im Gegenteil, ihr Interesse besteht in einer Abwehr von Eingriffen in die dort vorhandene hohe Lebensqualität (vornehmlich durch Verkehrsplanungen). Sie leiden auch nicht an einer mangelhaften Infrastruktur, die einen erhöhten Mittelzufluss erforderlich machen würde. Wenn es keine gemeinschaftliche Infrastruktur im Viertel gibt, wird diese auch nicht vermisst.

Dagegen zeichnen sich marginalisierte Quartiere durch eine Konzentration von prekären Lebenslagen ihrer Bewohner aus, und viele der dort lebenden Haushalte sind von staatlichen Dienstleistungen und Transferzahlungen abhängig. Für die Bewohner stellt der Stadtteil bzw. das unmittelbare Umfeld des Wohnhauses den Lebensmittelpunkt dar - insbesondere wenn sie von der Erwerbsarbeit ausgegrenzt sind. Daraus entsteht eine Situation, in der das Quartier als Quartier eine wichtige Ressource ist, die über die Lebenschancen mit entscheidet. Öffentliche Parks und Grünflächen beispielsweise erfüllen hier eine andere Funktion als in Stadtteilen, in denen jedes Villengrundstück einen kleinen privaten Park darstellt. Das Vorhandensein von lokalen Jugendprojekten und öffentlich getragenen Kinderbetreuungseinrichtungen ist in einem Quartier mit vielen Familien, die sich in einer prekären Soziallage befinden, notwendiger als dort, wo Eltern in wesentlich größerem Umfang über private Ressourcen verfügen und die Entwicklung ihrer Kinder aktiv fördern können.

Während das primäre Interesse der Bewohner in privilegierten Quartieren in der Abwehr von Veränderungen bzw. Verschlechterungen besteht, sind jene in marginalisierten Quartieren zur Verbesserung ihrer Situation bzw. zur Unterstützung der dort ansässigen Haushalte auf einen verstärkten Zufluss von Ressourcen angewiesen. Für die Gewährleistung dieses Ressourcenzuflusses ist die Verwaltung der zentrale Akteur; die gewählten Repräsentanten sind hier nicht so sehr die Ansprechpartner. Allerdings haben die meisten Lokalpolitiker ein Bewusstsein für die Problemlagen der sozial marginalisierten Stadtteile.

Die lokale Öffentlichkeit spielt dafür, dass die Benachteiligungen und Missstände in den residualisierten Quartieren im Bewusstsein der Öffentlichkeit und damit auch der Politik bleiben, eine wichtigere Rolle als die formalen politischen Vermittlungsprozesse. Wenn die Medien einen sozialen Missstand immer wieder anprangern und auf die "Untätigkeit" der Stadtpolitik verweisen, reagiert diese früher oder später. Das Argument, Quartiere würden dadurch stigmatisiert, ist weniger gewichtig als die Aufmerksamkeit, welche die sozialen Probleme dadurch erfahren.

Das Schema der vermuteten Repräsentationsweisen muss also bei beiden Quartierstypen korrigiert werden (vgl. Schaubild 2 der PDF-Version). Beide Quartierstypen spielen im politischen Entscheidungsprozess keine auffällige Rolle. Diese formale "Nicht-Präsenz" hat in den Quartieren unterschiedlicher sozialer Prägung allerdings verschiedene Ursachen: Die Bewohner privilegierter Quartiere verfügen über hinreichend umfangreiche potenzielle Einflussmöglichkeiten, die sie im Falle des Bedarfs mobilisieren können; solange sie von der Entwicklung nicht tangiert werden, läuft es für sie gut. Tritt eine "Störung" - etwa durch Bauplanung oder bedrohte Sicherheit - ein, dann können die Bewohner auf ihre politischen Netze und gesellschaftlichen Beziehungen zurückgreifen und ganz unspektakulär, aber doch wirksam Druck machen. Man kennt sich vom Golfclub, vom Neujahrsempfang oder vom Karnevalsverein.

Die Bewohner marginalisierter Quartiere dagegen besitzen wenig eigene politische Macht, sie sind nur gering von zivilgesellschaftlichen Organisationsstrukturen durchdrungen und können auf nur wenige direkte und persönliche Beziehungen zu stadtweiten Entscheidungsträgern zurückgreifen. Zudem haben sie nur ein geringes Vertrauen in "die Politik",[3] ihr Verhalten ist daher eher durch Enthaltsamkeit und Apathie geprägt.

Während die Bewohner privilegierter Quartiere eine Art Veto-Macht haben, die im administrativen und politischen Handeln auch durch vorauseilende Konfliktvermeidung ständige Berücksichtigung findet, muss die mangelnde Selbstrepräsentation der Bewohner marginalisierter Quartiere durch eine stellvertretende Berücksichtigung seitens der Administration kompensiert werden - und dies ist tatsächlich auch insofern der Fall, als sich das administrative Handeln an Grundsätzen der Ausgewogenheit und Fairness orientiert, weil sich die Stadtverwaltung mit ihrer engen Verflechtung zwischen Politik und Administration als Treuhänder der gesamten Stadt definiert. Allerdings ist eine Berücksichtigung der Bedarfe marginalisierter Gebiete keineswegs immer unangefochten, sondern steht in Konkurrenz zu einer Stadtpolitik, die sich verstärkt an der Standortkonkurrenz und damit an so genannten "Leuchttürmen" orientiert.

"Wachstums-Regime": Sieht man sich die offiziellen Dokumente der Städte zu Prioritäten und Zielsetzungen der Stadtpolitik an (Leitbilder, Stadtentwicklungsprogramme, Bürgermeisterreden), so ergibt sich ein Bild, in dem die marginalisierten Stadtteile nicht vorkommen. Die Selbstdarstellungen und die Leitbilder der Städte transportieren eine auf Wachstum ausgerichtete Strategie kommunaler Politik, die insbesondere auf die Erschließung neuer Investitionen im modernen Dienstleistungsbereich zielt und so eine erfolgreiche Bewältigung des ökonomischen Strukturwandels anstrebt. Die Interviews mit den leitenden Stadtpolitikern illustrierten und bestätigten diese Zielsetzungen. Stützt man sich nur auf diese, nach außen deutlich sichtbar transportierte und in Hochglanzbroschüren dokumentierte Seite der Stadtpolitik, so entsteht der Eindruck einer entschlossenen "Wachstumskoalition", deren Zielen alle übrigen Bereiche der Stadtpolitik untergeordnet werden. Argumentationen in dieser Logik enthalten beispielsweise die Aussage, dass es wenig Sinn ergebe, in benachteiligte Quartiere zu investieren, da die Ansiedlung neuer Betriebe mit absoluter Priorität zu behandeln sei, denn dies sei die beste Sozialpolitik - eine Theorie des "Filtering-down" von Wachstum, für die man allerdings in der heutigen lokalen Arena wenig Evidenz findet.

In den Gesprächen mit den politischen Repräsentanten der Stadt, den Parteivertretern sowie mit Aktivisten in den benachteiligten Stadtteilen zeigt sich jedoch auch ein anderes Bild: Die mit wachsender Arbeitslosigkeit und zunehmender Armut sowie schärferer sozialer Segregation verbundenen sozialen Probleme sind im Bewusstsein von Lokalpolitikern durchaus präsent und werden auch ernst genommen, das heißt, dass durchgängig der Wunsch und die Zielsetzung geäußert werden, man wolle diesen Entwicklungen entgegentreten und den sozialen Zerfall der Stadt verhindern.

"Integrationsregime": Nähert man sich der Stadtpolitik nur von der Seite der unterprivilegierten Stadtteile und der Verwaltung der sozialen Probleme, so entsteht ein Bild, in dem sich, parallel zu den Aktivitäten der Wachstumskoalition, stadtpolitische Akteure unter der Zielsetzung einer sozialen Integrationspolitik für benachteiligte Stadtviertel versammeln: Sozialverwaltung und Stadtplanung, Teile der politischen Parteien und Teile der Medienöffentlichkeit, die Bezirksvertretungen und die politischen Initiativen aus den Bezirken sorgen durch ein dichtes institutionelles Geflecht und durch mediale Repräsentation dafür, dass die Stadtteile mit hoher Konzentration sozialer Probleme nicht ins Abseits der politischen Aufmerksamkeit geraten. Im politischen Entscheidungsprozess sind die marginalisierten Stadtteile zwar formell nicht stark repräsentiert, und auch ihre informellen Verbindungen zur politischen Spitze der Stadt sind rar, aber dennoch werden sie in den laufenden Entscheidungsprozessen, die in der Verwaltung vorbereitet und implementiert werden, nicht ignoriert.

Gerade die Skandalisierung von Problemlagen in den Medien, durch die in der Regel die vorgefundene Realität übertrieben dargestellt wird, sorgt dafür, dass die Aufmerksamkeit gegenüber sozialen Problemen und den davon besonders geprägten Stadtteilen nicht nachlässt. Denn die Skandalisierung von sozialer Spaltung und Marginalisierung trifft auf zwei Sensibilitäten: auf ein normatives politisches Bewusstsein bei Mitgliedern der Verwaltungen und bei politischen Repräsentanten ("soziales Gewissen") für die Notwendigkeit einer sozial ausgleichenden Stadtpolitik einerseits, andererseits auf die Furcht vor einem Negativimage der Stadt, das aus "schlechten Nachrichten" resultiert und das "Investitionsklima" oder die Attraktivität einer Stadt beeinträchtigen könnte.

Die Stadtpolitik wird also nicht durch ein neoliberales Regime oder durch eine Wachstumskoalition allein beherrscht, vielmehr ist in den Städten ein duales Regime zu beobachten: Der Wachstumskoalition, die über erhebliche politische Macht verfügt, steht ein Integrationsregime gegenüber, das vielfältig institutionell verankert ist und die Interessen der sozial bedürftigen Bevölkerung und der stigmatisierten bzw. marginalisierten Stadtteile wahrnimmt. In diesem dualen Regime zeigt sich eine Arbeitsteilung, die zwei Seiten der städtischen Entwicklung abbildet.

Das Wachstumsregime will dafür sorgen, dass die Sichtbarkeit der Stadt in der nationalen und internationalen Städtekonkurrenz erhöht wird - große Ereignisse und die damit verbundene "Festivalisierung der Stadtpolitik"[4] sind dafür bevorzugte Mittel. Die Förderung der international wettbewerbsfähigen Teile der Ökonomie in der Stadt, die Unterstützung von Entwicklungen, die als "Hightech" umschrieben werden, und die besondere Förderung von "Entwicklungsgebieten" bilden das übliche Instrumentarium des Wachstumsregimes. Dazu gehört auch die Bevorzugung der Innenstadt bei öffentlichen Investitionen, die Förderung des Baus von Büro-, Konsum- und Unterhaltungskomplexen sowie von Einrichtungen, die dem Tourismus dienen. Um den Zuzug hoch qualifizierter Arbeitskräfte in den "kreativen Dienstleistungsberufen" zu erleichtern, wird auch die Aufwertung von Wohngebieten im innerstädtischen Bereich verlangt, ohne eine entsprechende sozialpolitische Absicherung der dadurch verdrängten Bevölkerungsteile ernsthaft ins Kalkül zu ziehen.

Die Kehrseite dieser Politik ist eine wachsende Kluft zwischen den wettbewerbsfähigen Teilen der Stadt und denjenigen, die für internationale Investoren uninteressant sind und deren Bewohner auf den sich verändernden Arbeitsmärkten nicht mehr Fuß fassen können. Dieser Spaltung arbeitet das Integrationsregime entgegen, das explizit eine Politik gegen soziale und räumliche Exklusion betreibt. Diesem Regime, das aus Teilen der Verwaltung, aus Wohlfahrtsverbänden, Bürgerinitiativen, Teilen der politischen Parteien und den Kirchen, Teilen der Medien und den Gewerkschaften gebildet wird, liegt ein Verständnis von Stadtpolitik als integrative Politik zugrunde. Die öffentliche Verwaltung, die als Treuhänder der gesamten Stadt im Sinn der Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse und sozialer Integration auftritt, bildet regional und zeitlich beschränkt einen potenten Partner. Das Integrationsregime stützt sich vor allem auf Förderprogramme, die von den Bundesländern, dem Bund und von der EU zur Verfügung gestellt werden.

Denn im Verteilungskampf um die knapper werdenden Mittel aus den kommunalen Budgets behält das Wachstumsregime in der Regel die Oberhand. Das Integrationsregime muss sich daher auf die Einwerbung von Mitteln aus Sonderprogrammen des Bundes oder der EU konzentrieren, hat dafür aber bisher in der Regel auch den notwendigen Eigenanteil, den die Kommune aufzubringen hat, mobilisieren können. Gäbe es die Bereitstellung von Fördermitteln durch übergeordnete politische Ebenen nicht, wäre das Integrationsregime auf kommunaler Ebene allerdings gegenüber dem Wachstumsregime sehr in der Defensive.

Zu klären bleibt allerdings, ob die integrative Treuhänderrolle der Verwaltung strukturell verankert und festgeschrieben ist, oder ob diese sich lediglich auf das Bewusstsein der aktuellen Führungseliten stützt, deren politische Sozialisation zur Zeit einer starken Geltung von Gleichheits- und Gerechtigkeitsnormen in den sechziger und siebziger Jahren stattfand. Wäre dem so, dann könnte ihre Position schon bald gegenüber den nachrückenden Akteuren, die andere Prioritäten setzen, ins Hintertreffen geraten. Es stellt sich also die Frage nach der Beständigkeit des Integrationsregimes, das gegenwärtig - trotz aller politischen Rhetorik zum Abbau von Wohlfahrtsstaat und zu schwindender Bedeutung öffentlicher Eingriffe - noch eine wirksame Sicherungs- und Schutzfunktion gegen die Tendenzen von Fragmentierung und Marginalisierung darstellt.

Fußnoten

2.
Das Forschungsprojekt "Politische Repräsentation und Integration in der fragmentierten Stadt" war Teil des vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Forschungsverbundes "Stärkung von Integrationspotentialen einer modernen Gesellschaft" und wurde in den Jahren 2002 bis 2005 unter der Leitung des Autors an der Humboldt-Universität zu Berlin durchgeführt. Katrin Luise Läzer und Jens Wurtzbacher waren die wissenschaftlichen Mitarbeiter.
3.
Vgl. dazu Hartmut Häußermann/Katrin Luise Läzer/Jens Wurtzbacher, Vertrauen und solidarische Einstellungsmuster bei Stadtbewohnern, in: Journal für Konflikt- und Gewaltforschung, 6 (2004), S. 32 - 62.
4.
Vgl. Hartmut Häußermann/Walter Siebel (Hrsg.), Festivalisierung der Stadtpolitik. Stadtpolitik durch große Projekte, Leviathan Sonderheft 13, Opladen 1993.