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11.9.2006 | Von:
Gerd (Andreas) Strohmeier

Warum wir Rundfunkgebühren zahlen

Entwicklung der (Dualen) Rundfunkordnung

Der parteipolitische Wille zur Einführung des privaten Rundfunks lässt sich in der Bundesrepublik Deutschland weit vor dem "medienpolitischen Urknall" (dem Beginn des Kabelfernsehpilotprojekts in Ludwigshafen am 1. Januar 1984) verorten.[3] Natürlich entsprang dieser weniger "gemeinwohlfördernden Absichten" als vielmehr parteipolitischen Kalkülen: "Vielfach wurde von politischer Seite ein unausgewogenes Programm zuungunsten der jeweils eigenen Partei unterstellt. Vor allem die CDU fühlte sich im Programm vieler Anstalten nicht hinreichend repräsentiert."[4] Diesen "Missstand" versuchte die CDU/CSU-Bundesregierung Anfang der sechziger Jahre mit der Gründung der Deutschland-Fernsehen GmbH zu beheben: "Mit der Unterzeichnung der Gründungsurkunde der Deutschland-Fernsehen GmbH durch Bundeskanzler Konrad Adenauer am 25. Juli 1960 besiegelte die Bundesregierung endgültig ihre Pläne eines kommerziellen, bundesweit verbreiteten zweiten Fernsehprogramms, das in Konkurrenz zum bestehenden öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramm der ARD treten sollte."[5] Diese GmbH war eine privatrechtliche Gesellschaft, die allerdings vom Bund beherrscht war und inhaltlich eindeutig auf CDU-Linie lag.[6] Das - aus diesen Gründen - so genannte "Adenauer-Fernsehen" scheiterte jedoch am Widerstand des Bundesverfassungsgerichts, das in seinem ersten Rundfunkurteil von 1961 entschied, dass die Deutschland-Fernsehen GmbH keine hinreichende Staatsferne aufweise und nur die Länder aufgrund ihrer Kulturhoheit die Befugnis zur Organisation und Regelung des Rundfunks (als kulturelles Gut) haben. Die Verfassungsrichter wiesen jedoch auch darauf hin, dass privater Rundfunk in Deutschland grundsätzlich möglich, zum gegenwärtigen Zeitpunkt jedoch (wegen des Frequenzmangels sowie der hohen Kosten) nur ein öffentlich-rechtlicher Rundfunk mit ausgewogenem Gesamtprogramm bzw. binnenpluralistischer Struktur denkbar ist.[7] In der Folge wurde die Rundfunkpolitik zur Länderpolitik und die Einführung des privaten Rundfunks zu einem Postulat der Länderregierungen, wobei die unionsgeführten weitaus stärker als die SPD-geführten Länderregierungen mit dem privaten Rundfunk sympathisierten und - aufgrund der (aus ihrer Sicht bestehenden) Benachteiligung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk - z. T. sogar vehement dessen Einführung forderten.[8]

Diese Forderung fand starke Unterstützung durch die technische Innovation bzw. "neuere Entwicklungen in der Kabel- und Satellitentechnik Anfang der 70er Jahre"[9]. Schließlich wurde mit den neuen Verbreitungsmöglichkeiten (Kabel und Satellit) die begrenzte (terrestrische) Übertragungskapazität erheblich erweitert, damit das Problem des Frequenzmangels behoben und so wiederum die Grundvoraussetzung für die Zulassung privater Rundfunkveranstalter in Deutschland geschaffen. So beschlossen die Ministerpräsidenten der Länder 1978, Kabelpilotprojekte in Mannheim-Ludwigshafen, München, Berlin und Dortmund durchzuführen. Als diese jedoch 1984 starteten, war die Entscheidung für den privaten Rundfunk auf Länderebene weitestgehend gefallen: "Die Intention der Erprobung der neuen medialen und technischen Möglichkeiten ließ sich allerdings nicht durchhalten, da in einigen Ländern schon die medienpolitische Grundentscheidung zur Einführung von privatem Rundfunk gefallen war und Landesmediengesetze in Vorbereitung waren."[10] Diese wurden maßgeblich durch das dritte Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1981 beeinflusst, in dem dieses über die Verfassungsmäßigkeit des saarländischen Rundfunkgesetzes von 1967 entschied, das unter bestimmten Bedingungen die Veranstaltung privaten Rundfunks im Saarland vorsah. In diesem Urteil machten die Verfassungsrichter u.a. deutlich, dass die Veranstaltung privater Rundfunkprogramme, sofern der Frequenzmangel und die hohen Kosten für ein Fernsehprogramm als technische Probleme entfallen, zwar möglich wird, diese jedoch einer gesetzlichen Regelung zur Sicherung der Freiheit des Rundfunks bedarf.[11]

In der Folge wurden auf Länderebene gesetzliche Regelungen für den privaten Rundfunk verabschiedet und auch die Kabelpilotprojekte durchgeführt. Das erste - in diesem Zuge entstandene - Landesgesetz, das die Zulassung privater Rundfunkveranstalter außerhalb der Pilotversuche regelte, war das niedersächsische Landesrundfunkgesetz von 1984. Dieses stieß das vierte Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts an. Darin machten die Verfassungsrichter deutlich, dass dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk aufgrund seiner Reichweite und seiner Unabhängigkeit von Einschaltquoten der Auftrag zur Grundversorgung zukommt: "In dieser Ordnung ist die unerlässliche Grundversorgung` Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten, zu der sie imstande sind, weil ihre terrestrischen Programme nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen und weil sie nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter auf hohe Einschaltquoten angewiesen, mithin zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage sind."[12] Zudem betonten die Verfassungsrichter, dass die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch dann besteht, wenn die privaten Rundfunksender eine ähnliche Reichweite wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunksender erreichen: "Unabhängig davon kann von privatem Rundfunk kein in seinem Inhalt breit angelegtes Angebot erwartet werden, weil die Anbieter zur Finanzierung ihrer Tätigkeit nahezu ausschließlich auf Einnahmen aus Wirtschaftswerbung angewiesen sind. Diese können nur dann ergiebiger fließen, wenn die privaten Programme hinreichend hohe Einschaltquoten erzielen. Die Anbieter stehen deshalb vor der wirtschaftlichen Notwendigkeit, möglichst massenattraktive, unter dem Gesichtspunkt der Maximierung der Zuschauer- und Hörerzahlen erfolgreiche Programme zu möglichst niedrigen Kosten zu verbreiten."[13] Somit hat das Bundesverfassungsgericht die aus der Gewinn- bzw. Publikumsorientierung resultierende Unterhaltungsorientierung des privaten Rundfunks vorausgesehen und daraus die Notwendigkeit der (gleichzeitigen) Existenz eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks abgleitet: "Die schwächere Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt lässt sich hinnehmen, weil und solange eine zureichende Sicherung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk vorhanden ist."[14] Die Duale Rundfunkordnung, das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privat-kommerziellem Rundfunk, wie es 1987 im "Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens" (heute: "Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland") bundesweit einheitlich geregelt wurde, basiert letztlich auf diesem zentralen Grundgedanken. Infolgedessen lässt sich argumentieren, dass die Frequenzvielfalt die Einführung des privaten Rundfunks möglich, die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedoch nicht obsolet gemacht hat - und der öffentlich-rechtliche Rundfunk gewissermaßen durch den privaten Rundfunk bzw. dessen Angebot legitimiert wird.

Fußnoten

3.
Vgl. Hermann Meyn, Massenmedien in Deutschland, in: Landeszentrale für politische Bildungsarbeit Berlin (Hrsg.), Sonderauflage der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, Konstanz 2001, S. 183.
4.
Rainer Mathes/Wolfgang Donsbach, Rundfunk, in: Elisabeth Noelle-Neumann/Winfried Schulz/Jürgen Wilke (Hrsg.), Das Fischer Lexikon. Publizistik Massenkommunikation, Frankfurt/M. 2003, S. 568.
5.
Otto Altendorfer, Das Mediensystem der Bundesrepublik Deutschland. Band 1, Wiesbaden 2001, S. 129.
6.
Vgl. ebd., S. 129.
7.
Vgl. BVerfGE 12, 205.
8.
Vgl. H. Meyn (Anm. 3), S. 149.
9.
O. Altendorfer (Anm. 5), S. 36.
10.
Ebd., S. 36.
11.
Vgl. BVerfGE 57, 295.
12.
BVerfGE 73, 118 (157).
13.
BVerfGE 73, 118 (155f.).
14.
BVerfGE 73, 118 (171).