Mindestlohn, Tarifautonomie und Gewerkschaften | Mindestlohn | bpb.de

Trotz eines seit den 1990er Jahren rasch wachsenden Niedriglohnsektors ließ sich in Deutschland bis 2014 keine parlamentarische Mehrheit für die Einführung eines Mindestlohns erreichen. Veto-Spieler beziehungsweise limitierender Faktor waren unter anderem die Gewerkschaften, die den Prozess durch ihre Uneinigkeit blockierten. So wurde der Mindestlohn von der Mehrheit der Gewerkschaften zunächst als nicht zu akzeptierender Eingriff in die grundgesetzlich garantierte Tarifautonomie verstanden, durch den die tarifpolitische Rolle der Gewerkschaften geschwächt und die Attraktivität für eine Gewerkschaftsmitgliedschaft reduziert werde. Dagegen sah eine Minderheit schon früh keine Möglichkeit mehr, durch eigene tarifliche Regelungen eine akzeptable Mindestabsicherung in den wachsenden Niedriglohnbereichen zu verankern, dafür aber in einer Kampagne zugunsten des Mindestlohns eine Chance, die Attraktivität der Gewerkschaften im Niedriglohnsektor zu stärken.

Umstritten bleibt bis heute, wie die Rolle des 2015 eingeführten Mindestlohns im arbeits- und sozialpolitischen Institutionengefüge der Bundesrepublik einzuschätzen ist: Handelt es sich um einen ergänzenden Baustein innerhalb einer pfadabhängigen Strukturentwicklung des Sozialstaats und der kollektiven Arbeitsbeziehungen? Oder wurde mit dem Mindestlohn der deutsche Pfad der tariflich basierten Arbeitsbeziehungen verlassen und ein für die Gewerkschaften nachteiliger Systemwechsel vollzogen?

Mittlerweile – so scheint es – haben die Gewerkschaften ihren Frieden mit dem Mindestlohn gemacht und sind selbst zum Protagonisten für weitere Reformen avanciert. Im Folgenden soll diese Entwicklung nachvollzogen und das strukturelle Verhältnis zwischen Gewerkschaften und dem neuen Instrument des Mindestlohns diskutiert werden.

Kontroverse unter den Gewerkschaften

Die Gewerkschaften sind Kinder der industriellen Moderne. In dieser Konstellation erkämpften und nutzten sie die politischen, ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen, die sich seit den 1970er Jahren im Zuge eines weitreichenden Strukturwandels verflüchtigten. Mit dem Wandel des Kapitalismus, der seither weniger durch nationale und mehr durch globale Kontexte bestimmt wird, veränderten sich die organisatorischen Möglichkeiten für gewerkschaftliche Politik. Negativ betroffen von dieser Entwicklung waren in besonderer Weise geringqualifizierte Beschäftigte, vor allem durch den beschleunigten Ausbau des Niedriglohnsektors. Zwischen 1997 und 2008 stieg der Anteil der im Niedriglohnsektor Beschäftigen von rund 16 auf etwa 25 Prozent und stagniert seitdem. Gleichzeitig kam es zu einer Spreizung der Lohnentwicklung: Während Besserverdienende Einkommenssteigerungen verbuchen konnten, stagnieren die Einkommen der unteren 20 Prozent seit 1990.

Die Expansion des Niedriglohnsektors sowie die zunehmende Ablehnung des Flächentarifvertrags durch die Mehrzahl der deutschen Unternehmen schränkten die Handlungsmöglichkeiten der Gewerkschaften stark ein. Zusätzlich sank ihre Mitgliederzahl, sodass 2020 noch knapp 6 Millionen Menschen in den im Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) zusammengeschlossenen Gewerkschaften organisiert sind. Zugleich sank die Flächentarifbindung kontinuierlich; in Westdeutschland zwischen 1998 und 2017 von 68 Prozent auf 49 Prozent.

Obwohl der Niedriglohnsektor bereits in den 1990er Jahren mehr als ein Fünftel der Beschäftigten umfasste und bereits viele Länder positive Erfahrungen mit einem staatlich garantierten Mindestlohn verbuchten, war dieses Konzept in der Bundesrepublik nicht nur bei den Gewerkschaften lange unpopulär: Auch von staatlicher Seite wurde lange kein Handlungsbedarf erkannt, und im Parteienwettbewerb spielte das Thema keine Rolle. Arbeitgeberseite und die Mehrheit ökonomischer ExpertInnen, darunter auch im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, befürchteten bis kurz vor Einführung des Mindestlohns, dass dieser einen umfangreichen Wegfall von Arbeitsplätzen bedingen würde.

Die ablehnende Haltung der Gewerkschaften gegenüber dem Mindestlohn begann allerdings bereits Ende der 1990er Jahre zu bröckeln. 1999 engagierte sich die Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten (NGG) – herausgefordert durch einen zunehmend sinkenden Organisationsgrad sowie eine verhandlungsunwillige Arbeitgeberseite – als erste deutsche Gewerkschaft für den Mindestlohn. Sie sah sich nicht mehr in der Lage, in den von ihr organisierten Niedriglohnsektoren im Gastgewerbe und in der Lebensmittelproduktion wirksam zu agieren. Mit ein paar Jahren Verzögerung schlossen sich die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (Ver.di) und die Industriegesellschaft Bauen-Agrar-Umwelt (IG BAU) der Forderung nach einem gesetzlichen Mindestlohn an, da sie vor ähnlichen Problemen wie die NGG standen.

Die vergleichsweise gut organisierten Industriegewerkschaften Metall (IG Metall) und Bergbau-Chemie-Energie (IG BCE) hielten an ihrem ursprünglichen Zweifel fest und postulierten weiterhin die These, dass die Gewerkschaften ihre zentrale Rolle der Tarifautonomie verdanken und daher auf eine intensive Mitgliederorientierung statt auf den Staat setzen müssten. Ohne die primäre Orientierung an den Tarifverträgen und der eigenen Mobilisierungsfähigkeit befürchteten sie eine zusätzliche Schwächung der Gewerkschaften. Die weitere Diskussion wurde durch die Agenda-2010-Politik ab 2002 sowie die anschließende parlamentarische und parteipolitische Auseinandersetzung mit dem Thema Mindestlohn dynamisiert.

Das Jahr 2006 markierte den Wendepunkt. Im Rahmen des DGB-Kongresses konnte ein Beschluss zugunsten einer Kampagne für einen gesetzlichen Mindestlohn in Höhe von 7,50 Euro pro Stunde gefasst werden, der aber zugleich das Primat der Tariflöhne betonte: In diesem Sinne forderte der DGB "eine gesetzliche Regelung, die ein branchenbezogenes Mindestentgelt auf der Grundlage von Tarifverträgen ermöglicht. Sollten Tarifentgelte unterhalb dieses Niveaus liegen oder in der Branche keine Tarifverträge greifen, gilt der gesetzliche Mindestlohn als unterste Grenze." Einzelne GewerkschafterInnen blieben zwar skeptisch, stimmten sogar dagegen oder duldeten dieses Vorgehen formal, um den innergewerkschaftlichen "Frieden" zu wahren, setzten aber weiterhin auf die Strategie einer mitgliederorientierten Mobilisierung zugunsten selbst verantworteter Tarifverträge. Insgesamt gingen die autonomen Multibranchengewerkschaften jedoch aufeinander zu, sodass ein "historischer Kompromiss" zustande kam, der zugleich den Startschuss für eine länger währende Kampagne bilden sollte. Entscheidend war das Umschwenken der IG Metall, die als Erste signalisierte, ihren Widerstand gegen eine Mindestlohnkampagne aufzugeben.

Es handelte sich um einen Lernprozess: Auch die starken Industriegewerkschaften mussten anerkennen, dass ein wachsender Niedriglohnsektor entstanden war, der mit den klassischen gewerkschaftlichen Mitteln nicht mehr grundsätzlich beeinflusst werden konnte. Hinzu kam die steigende öffentliche Zustimmung für den Mindestlohn, die den gewerkschaftlichen Widerstand schwer kommunizierbar machte.

Positionierung im neuen Politikfeld

Die Einführung des Mindestlohns 2015 bildete nicht den Abschluss des gewerkschaftlichen Engagements, sondern den Start für die Positionierung der Gewerkschaften in einem neuen Politikfeld. Sie mussten insbesondere darauf achten, dass die institutionelle Ausgestaltung der Mindestlohnkommission so ausfallen würde, dass die neue Kommission nicht zur Konkurrenz für die Tarifautonomie werden, sondern ergänzend wirken würde. Zudem sollte ihre Mindestlohnpolitik sich positiv auf ihr Image und die Mitgliederentwicklung auswirken.

Institutionelle Umsetzung

Die Gewerkschaften hatten frühzeitig für eine von den Sozialpartnern verantwortete bipartistische Struktur mit wissenschaftlicher Begleitung plädiert. Das institutionelle Kernstück des Mindestlohns, die Mindestlohnkommission, folgte in ihrer Aufstellung denn auch dieser Idee: Neben dem Vorsitz sind jeweils drei stimmberechtigte Arbeitnehmer- und ArbeitgebervertreterInnen Mitglied der Kommission, die von zwei WissenschaftlerInnen beraten werden, die wiederum der Arbeitgeber- und Gewerkschaftsseite zugeordnet werden können. Die Kommission beschließt alle zwei Jahre eine neue Mindestlohnhöhe. Nach Paragraf 9 Absatz 2 des Mindestlohngesetzes (MiLoG) prüft sie "im Rahmen einer Gesamtabwägung, welche Höhe des Mindestlohns geeignet ist, zu einem angemessenen Mindestschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beizutragen, faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu ermöglichen sowie Beschäftigung nicht zu gefährden. Die Mindestlohnkommission orientiert sich bei der Festsetzung des Mindestlohns nachlaufend an der Tarifentwicklung."

Die Kommission verfügt einerseits über einen gewissen Verhandlungsspielraum, andererseits muss die Mindestlohnanpassung sich an der vorherigen Tarifentwicklung orientieren. Die institutionelle Ausgestaltung wahrt somit die Idee der Tarifautonomie: Nicht nur dienen die Tariflöhne als Referenzwert für den gesetzlichen Mindestlohn. Auch ist es wichtig zu betonen, dass der gesetzliche Mindestlohn ohne direkten Einfluss von staatlicher Seite von den Tarifpartnern ausgehandelt wird. In diesem Sinne bleibt der Mindestlohn der deutschen Tradition der Tarifpolitik treu.

Die Arbeitgeberseite sieht bis heute im Mindestlohn einen Eingriff in die Tarifautonomie. Bei der gesetzlichen Ausgestaltung 2014 setzte sich die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) daher nicht nur für die Kopplung des Mindestlohns an die Tarifentwicklung ein. Sie hatte zudem ein besonderes Interesse an einer flexiblen Gestaltung der Regelungen vor allem für junge Menschen, Langzeitarbeitslose und Geringqualifizierte. An diesen Stellen wurden die Interessen der Arbeitgeberseite berücksichtigt. Das Gesetz sieht in diesem Sinne explizite Ausnahmen für bestimmte Arbeitnehmergruppen wie SchülerInnen und StudentInnen, die ein Praktikum absolvieren, Auszubildende oder Langzeitarbeitslose vor (Paragraf 22 MiLoG).

Darüber hinaus gibt es einen erheblichen Anteil an anspruchsberechtigten Beschäftigten, die unterhalb des Mindestlohns bezahlt werden, schätzungsweise 1,3 Millionen. Streitpunkte sind in diesem Zusammenhang die notwendige Dokumentation seitens der Arbeitgeber und die staatliche Kontrolle von Schwarzarbeit. Die Kritik von gewerkschaftlicher Seite lautet: Viele Arbeitgeber versuchen den Mindestlohn zu umgehen, und die staatlichen Kontrollinstitutionen sind personell unzureichend ausgestattet. Es sei sogar eine "abnehmende Kontrolldichte" erkennbar, zudem gebe es zu viele "Alibiprüfungen".

Höhe des Mindestlohns

Bisher wurde die Höhe des Mindestlohns durch die Kommission 2016, 2018 und 2020 neu bewertet. Die drei Beschlüsse über die empfohlene Anhebung der Mindestlohnhöhe folgten relativ eng dem Tarifindex des Statistischen Bundesamtes. Für die Steigerung des Mindestlohns um 10 Prozent in den vergangenen fünf Jahren wurde also von dem gesetzlich eingeräumten Verhandlungsspielraum kein substanzieller Gebrauch gemacht.

Bei seiner Einführung betrug der Mindestlohn 8,50 Euro. Dies wurde und wird durch den DGB als zu niedrig bewertet, entsprechend auch die darauf aufbauende Entwicklung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt der Einführung in einigen relevanten wissenschaftlichen Prognosen die Einschätzung nahegelegt wurde, dass mit der Einführung eines höheren Mindestlohns Hunderttausende Arbeitsplätze verloren gehen würden. Allzu hohe Forderungen vonseiten der Gewerkschaften erschienen deshalb als nicht haltbar. Zu den mitunter prognostizierten Arbeitsplatzverlusten ist es nicht gekommen, dazu hat aber nicht zuletzt die gute Wirtschaftslage der vergangenen Jahre beigetragen. Als 2016 der erste Kommissionsbeschluss gefasst wurde, forderte der Ver.di-Vorsitzende Frank Bsirske, den Mindestlohn im kommenden Jahr auf 9 Euro anzuheben und anschließend das Ziel von 10 Euro anzuvisieren. Inzwischen steht seit mehreren Jahren die Forderung von 12 Euro im Raum.

Wegweisende Argumente dafür beziehen sich nicht nur auf die Bekämpfung von Lohnungleichheit und inadäquat niedrige Löhne. Nach Einschätzung des DGB soll es das Ziel sein, den Mindestlohn so weiterzuentwickeln, dass er ein "existenzsicherndes Niveau" erreicht, also armutsfest wird, und zwar insbesondere mit Blick auf das Alter. Referenzpunkt für den DGB ist dabei die Frage, wie hoch der Lohn sein muss, damit Beschäftigte nach 45 Jahren Vollzeitbeschäftigung im Alter ohne Grundsicherung auskommen.

2017 lag der entsprechende Stundenlohn bei 11,85 Euro, 2018 wären bereits 12,63 Euro nötig gewesen. Die daraus folgende Forderung sieht im Mindestlohn also ein Instrument, um Altersarmut präventiv zu verhindern. Ziel des DGB ist in diesem Sinne, "dass jeder alleinstehende Vollzeitbeschäftigte unabhängig werden soll von sozialen Transferleistungen, kein Altersarmutsrisiko mehr hat und von seinem Lohn leben kann".

Die Arbeitgeberseite bewertet Sinn und Zweck des Mindestlohns grundlegend anders. Rentenpolitik könne nicht Aufgabe der Sozialpartner sein. Jan Zilius, der gegenwärtige Vorsitzende der Mindestlohnkommission, sieht im Mindestlohn ebenfalls vor allem ein ergänzendes Instrument zur Tarifautonomie: "Eine Anforderung, die der Mindestlohn als arbeitsmarktpolitisches Instrument nicht erfüllen kann, ist der umfängliche Schutz vor Armut."

Mit dem dritten Beschluss der Mindestlohnkommission 2020 wurde festgelegt, ab Juli 2022 die Grenze von 10 Euro zu überschreiten. Trotz dieses Ergebnisses und der wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie, die den Rahmen der Verhandlungen prägte, hielt der DGB an der 12-Euro-Forderung fest. In seiner Stellungnahme hieß es: "Da eine zügige Erhöhung innerhalb der Mindestlohnkommission mit den Stimmen der Arbeitgeber nicht zu erwarten ist, muss die Politik ihren Spielraum nutzen und im Rahmen der anstehenden Evaluierung des Mindestlohngesetzes den Mindestlohn in mehreren Schritten erhöhen. An diesem Ziel muss auch gerade vor dem Hintergrund der andauernden Corona-Krise festgehalten werden."

In dieser Forderung zeigt sich die Spannung zwischen dem institutionellen Design der Mindestlohnpolitik, das eng mit der Tarifautonomie verbunden ist, und dem Ziel, die Löhne jenseits dieser machtpolitischen Struktur auf ein "existenzsicherndes Niveau" zu heben. Letzteres bricht einerseits mit der Idee der Mindestlohnkommission, die so eingerichtet wurde, dass sie nicht der Logik staatlicher Daseinsvorsorge folgt, vielmehr sollen Arbeitgeber und Gewerkschaften die Höhe des gesetzlichen Mindestlohns eigenverantwortlich mit Bezug auf den Tarifindex aushandeln. Andererseits lässt sich angesichts des institutionellen Designs und der machtpolitischen Schwäche der Gewerkschaften im Niedriglohnsektor eine außerordentlich starke Erhöhung, die nicht auf den Tarifindex Bezug nimmt, nur erreichen, wenn das Regelwerk der Mindestlohnkommission durch politische Vorgaben verändert oder zumindest temporär außer Kraft gesetzt wird. Eine solche einmalige Anhebung könnte aber nur außerordentlicher Art sein, wenn man den Frieden zwischen den Gewerkschaften nicht gefährden will. Das bedeutet, dass anschließend wieder das etablierte Design der Tarifautonomie maßgeblich sein müsste.

Stellenwert

Der DGB sieht den Mindestlohn inzwischen als wichtiges Instrument gewerkschaftlicher Politik. Gerade die turnusmäßige Aushandlung der Höhe des Mindestlohns in der Mindestlohnkommission mit der Arbeitgeberseite hat dazu beigetragen, dass die Mindestlohnpolitik zu einem dauerhaften gewerkschaftlichen Themen- und Betätigungsfeld geworden ist. Kritisiert werden das Niveau, die Ausnahmen und vor allem Möglichkeiten der Umgehung des Mindestlohns.

Allerdings unterscheiden sich die Perspektiven auf den Mindestlohn zwischen den Gewerkschaften nach wie vor, insbesondere wegen der unterschiedlichen Betroffenheit durch den Niedriglohnsektor. Von besonderer Bedeutung ist der Mindestlohn für NGG und Ver.di. Bei der IG Metall steht der Mindestlohn zwar deutlich weniger im Fokus, gleichwohl ist er dort als "die unterste Haltelinie" akzeptiert, die "den Ansprüchen an eine Existenzsicherung im Erwerbsleben und im Alter genügen" muss. Verhaltener ist die Position in der IG BCE. Insgesamt kann man feststellen, dass auch die Gewerkschaften, die ursprünglich eine ablehnende Position vertraten, den Mindestlohn inzwischen politisch akzeptiert haben.

Auswirkungen auf Gewerkschaften und Tarifpolitik

Grundsätzlich erfreut sich der Mindestlohn gesamtgesellschaftlich großer Zustimmung. Lagen die Zustimmungswerte 2006, als der DGB den Beschluss fasste, den gesetzlichen Mindestlohn zu fordern, bei knapp 60 Prozent, bleiben sie seit der Einführung des Mindestlohns 2015 stabil über 80 Prozent. Der Mindestlohn ist mittlerweile politisch und gesellschaftlich anerkannt. Im gleichen Zeitraum konnten auch die Gewerkschaften einen Zugewinn an gesellschaftlichem Vertrauen verzeichnen. Inzwischen vertrauen 51 Prozent den Gewerkschaften "sehr viel" oder "ziemlich viel" – im Vergleich zu anderen Institutionen (Kirchen: 31 Prozent, Bundesregierung: 33 Prozent) ein hoher Wert.

Aus gewerkschaftlicher Perspektive ist allerdings die Frage der Auswirkungen auf die Mitgliederentwicklung entscheidend. Der sich seit Jahrzehnten fortsetzende Mitgliederschwund macht den Gewerkschaften zu schaffen. Die Befürchtung vor der Einführung des Mindestlohns war, dass dieser zu einer weiteren Erosion der Mitgliederbasis führen würde, da die Lohnfestsetzung nicht mehr in erster Linie im Rahmen der Tarifautonomie ausgehandelt werden würde. Dass die Anhebung des Mindestlohns an die ausgehandelten Tarifverträge gekoppelt wurde, entkräftete diese Befürchtungen teilweise. In der Mitgliederentwicklung lassen sich denn auch keine negativen Einschnitte identifizieren, die auf die Einführung des Mindestlohns zurückgehen. Es lässt sich vielmehr beobachten, dass sich das langsame Abschmelzen der Mitgliederstruktur fortsetzt. Die Befürchtungen, dass der Mindestlohn negative Auswirkungen auf die Mitgliederzahlen der Gewerkschaften haben würde, hat sich also nicht bestätigt. Allerdings kam es mit der Einführung auch zu keiner Trendwende.

Welche Konsequenzen die Einführung des Mindestlohns auf die Tarifautonomie beziehungsweise die branchenspezifischen Tariflöhne hat, wird gegenwärtig in der Forschung evaluiert. Die Effekte des Mindestlohns auf die Tarifverträge und die Lohnstrukturen fallen branchenspezifisch unterschiedlich aus. Wenig überraschend ist, dass der Mindestlohn den größten Effekt auf die Löhne in tariffreien Zonen und in Niedriglohnbranchen wie dem Hotel- und Gaststättengewerbe hat. Die Effekte auf die Tarifstrukturen unterscheiden sich stark, abhängig von der Verhandlungsmacht der Gewerkschaften sowie den tariflich ausgehandelten Lohnhöhen: Gerade in Ostdeutschland, wo die Gewerkschaften besondere Probleme bei der Mitgliedermobilisierung haben, wurden mithin vielfach ausgehandelte Branchenmindestlöhne durch den gesetzlichen Mindestlohn überholt. Allerdings lassen sich auch andere Auswirkungen beobachten: So gilt der Mindestlohn bei manchen Tarifverhandlungen als Bezugsgröße, sofern die Einigung der Tarifpartner über dem gesetzlichen Mindestlohn liegt. Für einige Branchen konnten die Gewerkschaften auch Branchenmindestlöhne erkämpfen, die sogar deutlich über der Höhe des gesetzlichen Mindestlohns liegen. Da sich die Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns stark am Tarifindex und damit an den Tarifabschlüssen orientiert, wird in der Forschung insgesamt von einer Wechselwirkung zwischen Tariflohn, branchenspezifischem Mindestlohn und gesetzlichem Mindestlohn ausgegangen. Das entspricht auch dem strategischen Ansatz der Gewerkschaften, wie er im historischen Kompromiss von 2006 als Kaskadenmodell formuliert wurde. Im Zentrum soll der Branchentarifvertrag stehen; aber das reicht eben nicht mehr.

Ausblick

Mittelfristig ist offen, wie sich die Entwicklung fortsetzt. Vor dem Hintergrund der Covid-19-Pandemie sowie der mit ihr einhergehenden wirtschaftlichen Einschnitte wurde die Erhöhung des Mindestlohns von der Arbeitgeberseite infrage gestellt. Auch wenn sich Gewerkschaften und Arbeitgeberseite auf eine Lohnsteigerung bis 2022 einigen konnten, bleibt unklar, ob dies auch in Zukunft der Fall sein wird. Das vergleichsweise junge arbeitsmarktpolitische Instrument des Mindestlohns, das sich bisher in Zeiten wachsender Wirtschaft bewähren konnte, wird nun in der Krisenlage neu herausgefordert. Die Gewerkschaften müssen dabei zwischen der Logik der Tarifautonomie und der Logik existenzsichernder Löhne einen Weg finden, der weiterhin einer Gratwanderung gleicht.

Offensichtlich ist aber auch, dass sich durch die kritische Begleitung der Mindestlohnpolitik für die Gewerkschaften neue organisatorische Möglichkeiten bieten. Wenn sie in den Niedriglohnsektoren, in denen sie bisher schwach verankert sind, Mitglieder finden und binden wollen, dann müssen sie ihnen allerdings auch konkrete Unterstützungsangebote unterbreiten können. Mit dem Mindestlohn ist sowohl für den Sozialstaat als auch für die Arbeitsbeziehungen und Gewerkschaften ein neues Kapitel eröffnet worden, von dem wir noch nicht sagen können, wie es die etablierten Institutionen und Akteure verändern wird.