Zur Höhe des Mindestlohns in Deutschland | Mindestlohn | bpb.de

Nach Paragraf 9 des Mindestlohngesetzes (MiLoG) orientiert sich die Mindestlohnkommission bei den Anpassungen der Höhe des Mindestlohns nachlaufend an der Tarifentwicklung. Mit ihrem Beschluss vom 30. Juni 2020 ist sie von dieser Regel abgewichen: Sie schlägt vor, den Mindestlohn in vier Stufen bis Juli 2022 auf 10,45 Euro je Stunde zu erhöhen. Bei einer strikten Tariforientierung hätte sich ab Januar 2021 ein Mindestlohn von 9,82 Euro je Stunde ergeben. Diese Höhe soll der Mindestlohn jedoch erst ein Jahr später erreichen, sodass die Unternehmen in der Corona-Krise eine relative Kostenentlastung erhalten. Mit den beschlossenen Erhöhungsschritten ergibt sich im Durchschnitt der Jahre 2021 und 2022 also in etwa der gleiche Wert, wie er sich bei der Orientierung an der Tarifentwicklung ergeben hätte. Gleichwohl wird der regelbasierte Wert in der zweiten Jahreshälfte 2022 um mehr als 6 Prozent überschritten. Dies wäre langfristig relevant, wenn die nächste Erhöhung 2023 auf 10,45 Euro und nicht auf 9,82 Euro aufsetzen wird.

Auch nach diesem Beschluss bleibt die zukünftige Höhe des Mindestlohns Gegenstand der öffentlichen Diskussion. So erklärte Bundesarbeitsminister Hubertus Heil, er werde Vorschläge machen, wie die vor allem von den Gewerkschaften und einigen politischen Parteien seit Jahren geforderte Marke von 12 Euro je Stunde schneller erreicht werden könne. Geplant ist offenbar, den Mindestlohn stärker an der Entwicklung des mittleren Einkommens (Medianeinkommen) statt an der Tarifentwicklung zu orientieren.

Die Bestrebungen, den Mindestlohn Richtung 12 Euro zu erhöhen, werden vor allem damit begründet, dass der Mindestlohn existenzsichernd sein soll. Nimmt man analog zur Definition von Armutsgefährdung der Europäischen Kommission 60 Prozent des mittleren Einkommens als Schwellenwert zur Armutsvermeidung, käme man nach Berechnungen des Deutschen Gewerkschaftsbunds für 2020 beim Bruttostundenlohn auf einen Wert von 11,99 Euro. Die Partei Die Linke beziffert den Stundenlohn, der notwendig wäre, um einen Beschäftigten nach 45 Beitragsjahren unabhängig von Grundsicherung im Alter zu machen, auf 12,63 Euro. Inzwischen beeinflusst die 12-Euro-Debatte auch die Tarifpolitik. So hat beispielsweise die Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten in der Systemgastronomie eine Lohnuntergrenze von 12 Euro gefordert, um Altersarmut zu vermeiden.

Auch im europäischen Kontext hat das Thema an Fahrt aufgenommen. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat in ihrer Bewerbung 2019 angekündigt, ein Rechtsinstrument zu installieren, mit dem sichergestellt werden soll, dass jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer in der Europäischen Union "einen gerechten Mindestlohn erhält", der "am Ort ihrer Arbeit einen angemessenen Lebensstandard" ermöglicht.

Bei diesen Debatten werden die Risiken des gesetzlichen Mindestlohns nicht weiter hinterfragt. Inzwischen herrscht die Auffassung vor, "der Mindestlohn helfe Niedriglohnbeziehern und koste keine Arbeitsplätze". Im Folgenden wird dieses Narrativ kritisch hinterfragt und gezeigt, dass der Mindestlohn arbeitsmarktpolitische Risiken birgt und verteilungspolitisch wenig effizient ist.

Mindestlohn und Beschäftigung

Das Statistische Bundesamt teilte Ende Juni 2020 mit, dass knapp zwei Millionen Jobs von der Mindestlohnerhöhung Anfang 2019 profitierten. Während Kritiker des Mindestlohns befürchtet hatten, dass durch dessen Einführung mehrere Hunderttausend Arbeitsplätze verloren gehen könnten, bot der Arbeitsmarkt auch nach der Mindestlohneinführung Anfang 2015 Anlass für eine Erfolgsmeldung nach der anderen. Es wäre voreilig, daraus abzuleiten, dass die Höhe des Mindestlohns für die Beschäftigungsentwicklung irrelevant ist. Die bisherige Höhe könnte so angemessen gewesen sein, dass sie für den Arbeitsmarkt kein Problem darstellt. Das muss aber nicht für einen Mindestlohn von 12 Euro je Stunde gelten. Zudem wurde der Mindestlohn in einem konjunkturell günstigen Umfeld eingeführt. Ob seine Höhe angemessen ist, wird sich erst im Konjunkturabschwung zeigen.

Schon jetzt fällt die arbeitsmarktpolitische Bilanz des Mindestlohns schlechter aus, als auf den ersten Blick erkennbar ist. Inzwischen zeigen verschiedene empirische Arbeiten, die den isolierten kausalen Effekt des Mindestlohns auf die Beschäftigung berechnen, dass die geringfügige Beschäftigung (sogenannte Minijobs) abgenommen und die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zugenommen haben. Das mag politisch erwünscht sein, ist aber mit einem Problem verbunden: Rechnet man beide Effekte zusammen, stand dem Abbau von geringfügiger Beschäftigung kein entsprechender Zuwachs bei den sozialversicherungspflichtigen Stellen gegenüber. Per Saldo ging die veränderte Beschäftigungsstruktur also mit einem Beschäftigungsrückgang einher.

Fasst man zehn neuere ökonometrische Analysen dazu zusammen, zeigt sich: Der Effekt auf die geringfügige Beschäftigung ist in neun von zehn Analysen negativ, während die Auswirkungen auf die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung gemischt ausfallen. Mit Blick auf die Auswirkungen auf den gesamten Arbeitsmarkt ermitteln fünf Studien negative, zwei positive und eine nach Altersgruppen gemischte Beschäftigungseffekte. In den verbleibenden zwei Studien können keine Einflüsse festgestellt werden. In den sechs Studien, in denen die ermittelten (gesamten) Beschäftigungswirkungen in Stellen umgerechnet wurden, reicht die Bandbreite von einem Zuwachs von 11.000 bis zu einem Verlust von 260.000 Arbeitsplätzen. Eine weitere vergleichende Auswertung bestätigt dies: Hier reicht die Spanne von einem leichten Beschäftigungsgewinn von 11.000 bis zu Verlusten von 200.000 Arbeitsplätzen.

Die Mindestlohnkommission räumt in ihrem dritten Anpassungsbeschluss ein, dass es "geringe negative Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns auf die Beschäftigung gab", relativiert dies aber. Dabei fällt der negative Beschäftigungseffekt des Mindestlohns größer aus, wenn das Arbeitsvolumen anstelle der Anzahl der Beschäftigten analysiert wird. Das Arbeitsvolumen multipliziert die Anzahl der Beschäftigten mit den von ihnen geleisteten Arbeitsstunden. Verschiedene Studien zeigen, dass der Mindestlohn bei vielen Beschäftigten zu einer Reduzierung ihrer Arbeitszeit geführt hat: So wurde die vertraglich vereinbarte Arbeitszeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die 2014 weniger als 8,50 Euro verdienten, nach der Mindestlohneinführung bei den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten um 5 und bei den Minijobbern um 11 Prozent reduziert. Rechnerisch entspricht die ermittelte Arbeitszeitreduzierung allein bei den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten insgesamt 79.000 Vollzeitstellen. Addiert man diesen sich über den Rückgang des Arbeitsvolumens ergebenden indirekten Beschäftigungseffekt und die direkt ermittelten Beschäftigungseffekte, hat der Mindestlohn zwischen 129.000 und 594.000 Arbeitsplätze gekostet, und das trotz der guten Konjunktur.

Allerdings deuten die Ergebnisse einer 2018 erfolgten Direktabfrage des Stundenlohns im Rahmen des Sozio-ökonomischen Panels (SOEP) spürbare Unterschreitungen des Mindestlohns an. Möglicherweise wären die negativen Arbeitsmarktwirkungen größer, wenn der Mindestlohn nicht umgangen worden wäre. Offen bleibt bei alldem, wie der Mindestlohn auch unter konjunkturell ungünstigeren Bedingungen arbeitsmarktpolitisch zu bewerten ist. Bei einer Rezession oder bei einer deutlichen Anhebung des Mindestlohns könnten durchaus stärkere negative Beschäftigungseffekte eintreten. Die derzeitige durch die Corona-Pandemie verursachte Wirtschaftskrise wird deshalb für den gesetzlichen Mindestlohn zur Nagelprobe.

Mindestlohn und Tarifautonomie

Aus Paragraf 9 Absatz 3 des Grundgesetzes leitet sich die Tarifautonomie ab. Danach legen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände die Löhne und sonstigen Arbeitsbedingungen frei von staatlicher Einflussnahme fest. Mit dem Mindestlohn greift der Staat in die Tarifautonomie ein. Denn der Mindestlohn zwingt nicht nur Unternehmen, die keine Tarifverträge anwenden wollen, die gesetzliche Lohnuntergrenze zu zahlen. Er zwingt auch Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, Tariflöhne nach dem Mindestlohn auszurichten. In einigen arbeitsintensiven Branchen mit geringen Tarifverdiensten, etwa dem Frisör- und dem Bäckerhandwerk, dem Hotel- und Gaststättengewerbe, der Systemgastronomie, der Land- und Forstwirtschaft, Wäschereien im Objektkundengeschäft oder der Floristik, wurden Tariflöhne zeitweise durch den Mindestlohn verdrängt und das Ausmaß der Tariflohnsteigerungen durch den Mindestlohn mehr oder weniger vorherbestimmt.

Diese Eingriffe in die Tarifautonomie haben die Tarifparteien vor große Herausforderungen gestellt; letztlich hat der Mindestlohn die Verhandlungsbereitschaft der Tarifparteien aber nicht untergraben. Hierzu hat die im MiLoG verankerte Übergangsregelung beigetragen, die bis Ende 2017 Unterschreitungen des Mindestlohns zuließ. Außerdem waren die bisherigen Mindestlohnanpassungen kalkulierbar, weil sich die Kommission weitgehend an dem im MiLoG vorgesehenen Anpassungsprozess gehalten hat, wonach sich die Erhöhungen nachlaufend an der Tarifentwicklung orientierten. Diese Anpassungsregel ist ein wichtiger Schutz der Tarifautonomie. Sie stellt sicher, dass die Tarifparteien über ihre allgemeine Tarifpolitik automatisch Einfluss auf die Mindestlohnentwicklung nehmen. Und sie vermeidet, dass ein politisch bestimmter Mindestlohn so stark in das untere Tariflohngefüge eingreift, dass die Tarifparteien auf ihren Regelungsauftrag verzichten. Im nordrhein-westfälischen Frisörhandwerk etwa besteht bereits jetzt in den beiden untersten Tariflohngruppen eine direkte Kopplung an den gesetzlichen Mindestlohn. Eine autonome Festlegung der Tariflöhne findet also gar nicht mehr statt.

Eine vorschnelle Anpassung des Mindestlohns auf 12 Euro je Stunde hätte nicht nur negative Auswirkungen auf die Höhe der Beschäftigung; sie würde auch in unverhältnismäßiger Weise in die Tarifautonomie eingreifen. Der Vorsitzende der Mindestlohnkommission, Jan Zilius, stellte dazu in einem Interview fest: "Von heute auf morgen den Mindestlohn auf zwölf Euro anzuheben, wäre höchst problematisch. Weil wir dann eine Überholung von laufenden Tarifverträgen in einem Umfang hätten, der mit unserer im Grundgesetz vereinbarten Tarifautonomie nicht mehr viel zu tun hätte. Anders ausgedrückt: Wir würden mit einer zu schnellen Erhöhung auf zwölf Euro die Tarifverhandlungen für untere Lohngruppen obsolet machen."

Mindestlohn und Armut

In der amtlichen Statistik lässt sich rein deskriptiv durch die Einführung des Mindestlohns kein spürbarer Einfluss auf die Armutsgefährdung von Beschäftigten ausmachen: Seit 2011 bewegt sich die Quote armutsgefährdeter Personen laut den Mikrozensus-Erhebungen in einem engen Korridor von 7,5 bis 7,7 Prozent. Auch eine ökonometrische Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, bei der die Wirkung des Mindestlohns im Zusammenspiel mit anderen relevanten Einflussgrößen auf die Einkommensarmut untersucht wird, zeigt keinen stabilen Effekt. Zwar konnte der Mindestlohn die Wahrscheinlichkeit einer Armutsgefährdung vermindern. Dieser Effekt fiel aber sehr gering aus und erwies sich als statistisch nicht signifikant, könnte also auch zufallsbedingt sein.

Ein wichtiger Grund hierfür ist, dass auch niedrig entlohnte Beschäftigte nur eine relativ geringe Armutsgefährdungsquote haben. Dies ergeben Auswertungen von Daten des SOEP für 2018. Danach war von den Beschäftigten, deren vertraglich vereinbarter Stundenlohn unter dem 2018 gültigen Mindestlohn von 8,84 Euro je Stunde lag, ein Viertel armutsgefährdet. Unter den Vollzeitbeschäftigten war die Quote mit 21 Prozent deutlich niedriger als bei den Teilzeit- und geringfügig Beschäftigten (zusammen 26 Prozent). Wer zwischen 8,84 Euro und 9,99 Euro verdiente, war als Vollzeitbeschäftigter nur noch zu knapp 13 Prozent und damit seltener als der Durchschnitt der Bevölkerung armutsgefährdet (16 Prozent). Bei den Teilzeitbeschäftigten war die Quote mit knapp 26 Prozent doppelt so hoch. Diese Befunde weisen darauf hin, dass für die Armutsgefährdung nicht nur der Stundenverdienst, sondern auch die geleistete Arbeitszeit eine wichtige Rolle spielt.

Trotz eines niedrigen Stundenlohns sind viele Beschäftigte in Deutschland nicht einkommensarm. Das erklärt sich dadurch, dass auch andere Haushaltsmitglieder zum Haushaltseinkommen beitragen oder noch andere Einkommensbestandteile wie zum Beispiel Kapitaleinkünfte vorliegen. So trugen 2018 drei Viertel aller Beschäftigten mit einem vertraglich vereinbarten Stundenverdienst zwischen 8,84 und 9,99 Euro mit ihrem Nettoarbeitseinkommen weniger als 50 Prozent zum direkt abgefragten verfügbaren Haushaltseinkommen bei. In der Hälfte der Fälle aus dieser Verdienstgruppe lag der Anteil sogar bei weniger als 33 Prozent. Selbst bei den recht wenigen Vollzeitbeschäftigten mit einem Stundenverdienst zwischen 8,84 und 9,99 Euro lag der Anteil des individuellen Arbeitseinkommens am Haushaltseinkommen in der Mehrheit bei höchstens 50 Prozent.

Diese Zusammenhänge würden auch die erhofften Anti-Armutswirkungen eines Mindestlohns von 12 Euro je Stunde dämpfen. Das zeigt die Simulation einer hypothetischen Erhöhung des Mindestlohns auf 12 Euro im Jahr 2021. Simuliert wurden zwei Varianten: Variante 1 geht von der Annahme aus, dass es 2021 so viele Personen, die weniger als den Mindestlohn verdienen ("Unterschreiter"), gibt wie heute und deren Einkommensabstand zum Mindestlohn so hoch bleibt wie heute. In Variante 2 wird hingegen angenommen, dass es 2021 keine Unterschreiter mehr gibt. Es zeigt sich, dass die Armutsgefährdungsquote unter den Beschäftigten bei Variante 1 um einen Prozentpunkt sinken würde. Betrachtet man die Bevölkerung insgesamt, ginge die Armutsgefährdungsquote lediglich um einen halben Prozentpunkt zurück. Wenn tatsächlich alle den erhöhten Mindestlohn bekämen (Variante 2), wäre der Rückgang mit 1,3 Prozentpunkten bei den Beschäftigten und einem Prozentpunkt bei der Gesamtbevölkerung stärker. Diese Effekte relativieren sich allerdings, wenn man berücksichtigt, dass schon beim jetzigen Mindestlohnniveau die hundertprozentige Einhaltung zu einem Rückgang der Armutsgefährdungsquote von jeweils einem halben Prozentpunkt führen würde. In den Simulationen ist nicht berücksichtigt, dass es als Folge der Mindestlohnerhöhung auf 12 Euro je Stunde zu weiteren Verkürzungen der Arbeitszeit kommen kann. Der Monatslohn würde dann schwächer ansteigen als der Stundenlohn, und der Rückgang der Armutsgefährdungsquote fiele noch niedriger aus. Käme es aufgrund des hohen Anstiegs zu Arbeitsplatzverlusten, könnte sich die Armutsgefährdungsquote sogar erhöhen.

Auch auf die zukünftige Altersarmut hätte ein Mindestlohn von 12 Euro kaum Einfluss. Denn die neu eingeführte Grundrente nivelliert gerade im unteren Lohnbereich die Rentenansprüche. Mit der ab 2021 geltenden Grundrente ergibt sich nach den Durchschnittseinkommen und dem Rentenwert von 2019 mit dem zu diesem Zeitpunkt gültigen Mindestlohn von 9,19 Euro je Stunde nach 35 Beitragsjahren ein Rentenanspruch von 878 Euro. Bei einem Mindestlohn von 12 Euro wären es mit 899 Euro nur gut 20 Euro brutto mehr. Nach 45 Beitragsjahren ist der Abstand mit 68 Euro brutto etwas größer, da die Grundrente nur für 35 Jahre die Beiträge aufstockt.

Künftige Mindestlohnanpassungen

Die im MiLoG verankerte Regel, Mindestlohnanpassungen nachlaufend an der Tariflohnentwicklung zu orientieren, stellt sicher, dass der Mindestlohn angemessen steigt. Gemessen wird die Tariflohnentwicklung anhand eines vom Statistischen Bundesamt berechneten Tarifindex, der die durchschnittliche Veränderung der Tarifverdienste misst. In die Tariflohnentwicklung gehen die Tarifabschlüsse unterschiedlicher Branchen ein, die eine große Spannbreite aufweisen. Durch die Kopplung des Mindestlohns an den gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt profitiert die Mindestlohndynamik von überdurchschnittlichen Anhebungen vieler Branchen des produzierenden Gewerbes – etwa in der Metall- und Elektroindustrie oder in der Chemischen Industrie. Dort gibt es hohe Produktivitätszuwächse, die einen großen Erhöhungsspielraum eröffnen. Arbeitsintensive Dienstleistungsbereiche mit geringeren Produktivitätsgewinnen haben in der Regel geringere Tariflohnzuwächse. Wenn der Mindestlohn aber schneller steigt als der Tariflohn in diesen Wirtschaftszweigen, wird deren Tariflohndynamik langfristig automatisch durch die Mindestlohnentwicklung getrieben.

In Paragraf 23 MiLoG ist festgelegt, das Gesetz 2020 zu evaluieren. Was auch immer vor dem Hintergrund der Ankündigung des Bundesarbeitsministers, bei der Anpassung des Mindestlohns den Medianlohn als weitere Zielgröße in den Blick zu nehmen, im Herbst 2020 entschieden wird: Entscheidend ist, die Anpassungsdynamik so zu gestalten, dass keine spürbaren Beschäftigungsrisiken entstehen und die Tarifautonomie gewahrt bleibt. Dann wird auch der Mindestlohn weiter an Akzeptanz gewinnen – nicht nur bei seinen Befürwortern, sondern auch bei seinen Skeptikern.