Zur Durchsetzung des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland | Mindestlohn | bpb.de

Die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland im Januar 2015 zielte vor allem darauf, das starke Ausfransen des Lohnspektrums zu begrenzen und die Löhne am unteren Rand auf mindestens 8,50 Euro pro Stunde anzuheben. Vor der Mindestlohneinführung gab es laut der Verdienststrukturerhebung (VSE) des Statistischen Bundesamtes rund 4 Millionen Beschäftigungsverhältnisse mit einem Stundenlohn von unter 8,50 Euro, bundesweit entsprach das einem Anteil von 11,3 Prozent aller abhängig Beschäftigten. In Westdeutschland lag der Anteil der Beschäftigten mit Stundenlöhnen unter 8,50 Euro bei 9,3 Prozent, in Ostdeutschland bei 20,7 Prozent.

Dieser Anteil hat sich seit der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns verringert. Allerdings weichen die Zahlen je nach Datenquelle erheblich voneinander ab. Nach Angaben aus der VSE war bis 2018 die Zahl der Beschäftigten mit Stundenlöhnen unterhalb des Mindestlohns von rund einer Million auf 483.000 Personen zurückgegangen. Berechnungen auf Basis des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) kommen für 2018 bei der Direktabfrage des Stundenlohns auf 745.000 Beschäftigte und beim berechneten Stundenlohn auf Basis der vereinbarten Arbeitszeit auf 2,4 Millionen Beschäftigte mit Stundenlöhnen unterhalb des Mindestlohns.

Die große Zahl von Beschäftigten mit Stundenlöhnen unterhalb des Mindestlohns lässt sich mit Ausnahmeregelungen nicht mehr erklären, sondern verweist darauf, dass bei der Durchsetzung des Mindestlohnanspruchs in Deutschland noch gravierende Defizite bestehen. Selbst die überdurchschnittlichen Lohnsteigerungen für einige Beschäftigungsgruppen reichten offensichtlich nicht aus, um alle Beschäftigten über die Mindestlohnschwelle zu bringen. Dies verweist darauf, wie extrem zerfasert die deutsche Lohnstruktur vor Einführung des Mindestlohns war.

Im Rahmen einer qualitativen Studie haben wir zahlreiche Interviews mit Expertinnen und Experten geführt, in denen sowohl Ansatzpunkte und Einfallstore für Verstöße gegen den Mindestlohn als auch Maßnahmen und Instrumente thematisiert wurden, um dessen Einhaltung zu fördern und durchzusetzen. Die Ergebnisse legen nahe, dass die meisten Betriebe inzwischen eine "saubere Aktenlage" haben und zumindest für die vertraglich vereinbarte Arbeitszeit meist auch den gesetzlichen Mindestlohn bezahlen. Mehr Verstöße finden sich in bestimmten atypischen beziehungsweise prekären Beschäftigungsformen wie insbesondere bei Minijobs sowie in kleineren Betrieben, wo es deutlich schwieriger ist, die Einhaltung des Mindestlohns zu kontrollieren. Bei den Minijobs wird der Mindestlohnanspruch auch dadurch unterlaufen, dass Beschäftigte für Urlaubs-, Krankheits- und Feiertage keinen Lohn erhalten.

Beachtliche Lohnsteigerungen, aber kaum Jobverluste

In den Jahren 1998 bis 2014 – also vor der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns – waren die Löhne in den beiden unteren Dezilen der Lohnverteilung nur um etwa 1 Prozent pro Jahr gestiegen, während die Löhne in den drei obersten Dezilen um durchschnittlich 4 Prozent pro Jahr zulegten. Diese Entwicklung hat sich mit der Einführung des Mindestlohns umgekehrt: Allein bis 2016 stiegen die Stundenlöhne im untersten Dezil der Lohnverteilung um rund 15 Prozent. Überdurchschnittliche Lohnerhöhungen im Zuge der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns verzeichneten auch Beschäftigte in Kleinbetrieben mit fünf bis neun Beschäftigten (+13,4 Prozent), Ausländer*innen (+9,3 Prozent), Minijobber*innen (+9,2 Prozent) sowie Beschäftigte ohne Berufsausbildung (+7,2 Prozent) und Frauen (+6,8 Prozent).

Im Niedriglohnsektor sind Betriebe, deren Geschäftsmodelle bislang auf niedrigen Löhnen basierten, teilweise vom Markt verdrängt worden, und viele gering bezahlte Beschäftigte konnten ihr Einkommen durch den Wechsel in einen produktiveren Betrieb erhöhen. Etwa ein Viertel des gesamten durch den Mindestlohn induzierten Lohnanstiegs in Deutschland lässt sich auf solche Arbeitsmarktbewegungen zurückführen.

Die Warnungen vor erheblichen Arbeitsplatzverlusten infolge der Einführung des Mindestlohns haben sich nicht bewahrheitet. Die Beschäftigung hat sich auch in den fünf Jahren nach der Mindestlohneinführung weiter positiv entwickelt. Die Zahl der Beschäftigten ist von 2015 bis 2019 um fast 2,4 Millionen gestiegen. Leicht rückläufig war nur die Zahl der Minijobs, die aber in etwa der Hälfte der Fälle in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse umgewandelt wurden.

Self Enforcement des Mindestlohns

Bei der Einhaltung und Durchsetzung von Mindestlöhnen kommt dem sogenannten Self Enforcement durch transparente und einfache Regelungen eine hohe Bedeutung zu: "Awareness among workers of their right to the minimum wage is key to compliance." Beschäftigte und auch Betriebe müssen wissen, wie hoch der Mindestlohn ist und welche Lohnbestandteile auf den Mindestlohnanspruch angerechnet werden dürfen.

Im deutschen Mindestlohngesetz wurde jedoch ausdrücklich darauf verzichtet, für Beschäftigte und Betriebe klare und leicht verständliche Regelungen zu dieser Frage festzulegen. Dadurch ist es faktisch den Gerichten überlassen worden, die Auslegung des Mindestlohnanspruchs durch einzelne Urteile zu konkretisieren. Die bisherige Rechtsprechung geht in die Richtung, dass fast alle Lohnbestandteile auf den Mindestlohnanspruch angerechnet werden dürfen.

Repräsentative Beschäftigtenbefragungen im Auftrag der Mindestlohnkommission zur Bekanntheit des Mindestlohns haben ergeben, dass zwar rund 95 Prozent aller Beschäftigten wissen, dass es in Deutschland einen gesetzlichen Mindestlohn gibt. Allerdings konnten 2018 und 2019 nur jeweils etwa 18 Prozent der Befragten die damalige Höhe des gesetzlichen Mindestlohns von 8,84 Euro beziehungsweise 9,19 Euro korrekt angeben. Auch die ungefähre Größenordnung der Höhe des Mindestlohns in einer Bandbreite von 50 Cent um den exakten Wert herum kannte zu beiden Zeitpunkten nur etwa die Hälfte der Befragten. Von den Beschäftigten mit Stundenlöhnen unter 11 Euro pro Stunde konnten sogar nur rund 15 Prozent die genaue Höhe des Mindestlohns angeben, und weitere rund 40 Prozent die ungefähre Größenordnung nennen. Zu ähnlichen Ergebnissen ist auch eine qualitative Studie im Auftrag der Mindestlohnkommission gekommen, die bestätigt, dass die genaue Höhe des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland bei Betrieben, Betriebsräten und besonders bei den Beschäftigten kaum bekannt ist.

Weder im Vorfeld der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns von 8,50 Euro 2015 noch bei den weiteren Erhöhungen in den folgenden Jahren gab es in Deutschland öffentlichkeitswirksame Informationskampagnen zur Höhe des Mindestlohns. In Großbritannien wurde demgegenüber früh erkannt, dass sich Einhaltung und Durchsetzung des gesetzlichen Mindestlohns auch dadurch deutlich verbessern lassen, dass anstehende Erhöhungen des Mindestlohns über die Medien bekannt gemacht werden. Vor jeder Anhebung des Mindestlohns wurden dort groß angelegte Plakataktionen gestartet und Radio- sowie TV-Spots geschaltet. Befragungen britischer Beschäftigter haben gezeigt, dass bis zu 90 Prozent der Befragten die jeweils neue Höhe des gesetzlichen Mindestlohns kannten.

Die internationale Mindestlohnforschung verweist auch darauf, dass für die Bekanntheit der Höhe von Mindestlöhnen "runde Beträge", die sich leicht merken lassen, empfehlenswert sind. Dies war in Deutschland nur bei der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns von 8,50 Euro der Fall, aber nicht in den folgenden Jahren.

Umgehung des Mindestlohns

Expertinnen und Experten von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, Unternehmen, betrieblichen Interessenvertretungen und unterschiedlichen Kontrollinstanzen gehen größtenteils davon aus, dass der Mindestlohn auf dem Papier in der Regel eingehalten wird – Lohnabrechnungen mit Stundenlöhnen unterhalb des Mindestlohns habe es bereits kurz nach seiner Einführung kaum noch gegeben. Allerdings scheint die Kreativität mancher Betriebe zum faktischen Unterlaufen des Mindestlohnanspruchs recht hoch zu sein.

Ein zentrales Einfallstor für Verstöße wird darin gesehen, dass insbesondere in kleineren Betrieben ohne betriebliche Interessenvertretung wie Bäckereien oder Gaststätten die tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden der Beschäftigten nicht korrekt erfasst oder notwendige Vor- und Nacharbeiten wie die abendliche Reinigung der Geschäftsräume oder das Einräumen der Ware vor Geschäftsöffnung nicht bezahlt werden. Um dies zu verhindern, sind klare Regelungen erforderlich, was zur bezahlten Arbeitszeit zählt, und eine korrekte Erfassung der geleisteten Arbeitsstunden in den Unternehmen. Für Beschäftigte ist es schwierig nachzuweisen, dass nur ein Teil ihrer geleisteten Arbeitszeit vergütet wurde, wenn die Arbeitszeiten nicht korrekt dokumentiert oder nachträglich von Betrieben nach unten "korrigiert" werden, ohne dass die Beschäftigten davon erfahren. Als weitere Einfallstore für die Umgehung des Mindestlohns werden ferner unrealistische Leistungsvorgaben genannt sowie eine ungerechtfertigte Anrechnung von Kost und Logis oder von Kosten für notwendige Arbeitsmittel und Arbeitskleidung.

Die Aufdeckung von Verstößen gegen den Mindestlohn steht und fällt also mit der korrekten Aufzeichnung der Arbeitszeit. Grundvoraussetzung ist dafür eine tägliche (digitale) Erfassung der geleisteten Arbeitszeiten, bei der die Beschäftigten auch das Recht zur Einsicht und Korrektur haben müssen. Darüber hinaus sollte zwingend vorgeschrieben sein, dass wie etwa in Frankreich die Arbeitszeitaufzeichnungen für Kontrollen im Betrieb bereitliegen müssen und nicht bei einem Steuerberatungsbüro deponiert werden dürfen, um sicherzustellen, dass sie bei Kontrollen vor Ort eingesehen werden können.

Die Forschung zur Mindestlohneinhaltung und -durchsetzung hat sich lange auf staatliche Kontrollen und Sanktionen konzentriert. Entlang der Kritik, dass mit solchen reaktiven Strategien am Ende der Wertschöpfungskette zwar Missstände aufgedeckt, aber auch viele Verstöße übersehen und kaum systematische Verhaltensänderungen der Unternehmen bewirkt werden, widmen sich neuere Forschungsarbeiten verstärkt der Frage, wie mit begrenzten Ressourcen möglichst nachhaltige Veränderungen der Strategien von Unternehmen erzielt werden können.

Diskutiert werden reflexive Strategien, um auf Basis von Analysen der Arbeitsbedingungen in unterschiedlichen Branchen, Regionen und Betriebstypen Prioritäten für neue Ansatzpunkte von Kontrollen zu formulieren. Sanktionen an der Spitze der Wertschöpfungskette, die eine Einhaltung von Mindestlöhnen auch in Subunternehmen nach sich ziehen, wird dabei besondere Wirksamkeit zugeschrieben.

Unterstützung der Beschäftigten

Unzureichend erscheint in Deutschland auch die Unterstützung der Beschäftigten bei der Durchsetzung ihrer Mindestlohnansprüche. Zwar wurde beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales ein Call Center eingerichtet, das Fragen zum Mindestlohn beantwortet, aber keine Hinweise auf Verstöße gegen den Mindestlohn aufnimmt. Dafür müssen Beschäftigte sich an den Zoll wenden, der jedoch keine Rückmeldung gibt, ob den Hinweisen tatsächlich nachgegangen worden ist. Von der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) werden bei festgestellten Mindestlohnverstößen nur die Sozialversicherungsbeiträge nachgefordert, nicht aber die den Beschäftigten vorenthaltenen Nettolöhne. Beschäftigte in Deutschland werden auch nicht darüber informiert, wenn die FKS bei Kontrollen in ihrem Betrieb Verstöße gegen das Mindestlohngesetz festgestellt hat. Darüber hinaus müssen Beschäftigte in Deutschland vorenthaltene Mindestlohnansprüche selbst gerichtlich einfordern. Das geschieht jedoch nur selten, nicht zuletzt aus Angst vor dem Verlust des Arbeitsplatzes, sodass Betriebe bei Verstößen gegen den Mindestlohn kaum Konsequenzen befürchten müssen.

In einigen europäischen Nachbarstaaten werden Beschäftigte deutlich umfassender bei der Durchsetzung vorenthaltener Mindestlohnansprüche unterstützt. In Frankreich und Spanien können die Arbeitsinspektionen auch direkte Anordnungen gegenüber Betrieben aussprechen, ohne die Beschäftigten auf den privaten Rechtsweg zu verweisen. In Polen berät die staatliche Arbeitsinspektion Beschäftigte zu ihren Rechten und nimmt Beschwerden entgegen, denen sie teils auch selbst nachgeht. In Belgien und Großbritannien werden Beschäftigte bei Klagen vor Gericht von den Kontrollbehörden unterstützt, und in den Niederlanden sowie in Frankreich haben die Gewerkschaften das Recht zur Verbandsklage.