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1.4.2009 | Von:
Johannes Varwick

Auf dem Weg zum Weltpolizisten?

Richtungsdebatten

Der Weg zu einer operativ tätigen NATO war steinig und vollzog sich unter heftigen Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedstaaten über die Richtigkeit dieses Kurses. Der zentrale Einwand gegen mögliche Out-of-area-Einsätze zu Zeiten der "NATO I" bestand darin, dass jede solche Aktion fast zwangsläufig eine unkalkulierbare Eskalation des Ost-West-Konflikts hätte bedeuten müssen. So wurde in der Öffentlichkeit wie auch in Expertenkreisen jahrzehntelang davon ausgegangen, dass die Beschränkung der Aufgaben der Allianz auf die Verteidigung des im NATO-Vertrag definierten Bündnisgebiets nahezu verfassungsrechtlich verbindlich geworden sei. Die Kriege am Golf 1991, auf dem Balkan seit 1991 sowie die Auflösung des kommunistischen Imperiums in Osteuropa und Asien sowie die damit einhergehende Veränderung des Sicherheitsbegriffs führten dazu, dass die Problematik eines Tätigwerdens außerhalb des Bündnisgebiets auf die NATO-Agenda drängte. Die politische Führung der Bündnisstaaten wurde sich erst nach einem längeren Lernprozess - der von 1990 bis zum Jahr 2001 andauerte - darüber einig, dass die starren Einsatzbeschränkungen, wie sie im Ost-West-Konflikt vier Jahrzehnte lang galten, nicht mehr vorhanden sind.

Gleichwohl bleibt politisch und rechtlich umstritten, ob militärische Einsätze, die nicht unmittelbar Verteidigungszwecken dienen, von den Sicherheitsfunktionen des Bündnisses gedeckt sein sollen. Kritiker führen an, dass der NATO-Vertrag keinen rechtlich unbegrenzten Handlungsrahmen für politische und militärische Zwecke liefere und die Parlamente der NATO-Staaten die Organisation bei Ratifizierung des Vertrages ausdrücklich - und ausschließlich - zur kollektiven Selbstverteidigung ermächtigt hätten. Zudem sei für friedensschaffende Einsätze eine ausdrückliche und vertragliche Kompetenzzuweisung erforderlich. In der politischen Praxis hingegen hat sich die Interpretation durchgesetzt, dass der NATO-Vertrag durchaus hinreichende Flexibilität hinsichtlich der Legitimierung der neuen Aufgaben enthalte. Diese Debatte spiegelt sich im Übrigen bereits im so genannten Harmel-Bericht aus dem Dezember 1967 wider, der später für die Formel "Sicherheit gleich Verteidigung und Entspannung" bekannt wurde. Dort heißt es: "Das Gebiet des Nordatlantikvertrags kann nicht getrennt von der übrigen Welt behandelt werden. Krisen und Konflikte, die außerhalb des Vertragsgebiets entstehen, können seine Sicherheit entweder unmittelbar oder durch Änderung des globalen Kräftegleichgewichts beeinträchtigen."[8]

Eine rechtliche Klärung der Umwandlung der NATO vom Defensivbündnis zur Interventionsallianz mit globaler Reichweite hinsichtlich der Zulässigkeit des deutschen Mitwirkens an diesem Prozess nahm das Bundesverfassungsgericht (BVG) in mehreren Urteilen vor. Zunächst hatte die PDS-Bundestagsfraktion im Jahr 2000 gegen die deutsche Zustimmung zur neuen NATO-Strategie geklagt, in der die Ausweitung der Aufgaben festgeschrieben wird. Dies komme einer Vertragsänderung gleich, die nach Artikel 59 Absatz 2 GG die Zustimmung des Deutschen Bundestags erfordere. Das BVG lehnte die Klage im November 2001 als unbegründet ab: Wenn sich das Erscheinungsbild möglicher Friedensbedrohungen ändere, lasse der NATO-Vertrag Spielraum für anpassende Entwicklungen auch in Bezug auf den Einsatzbereich und den Einsatzzweck. Eine Zustimmung des Bundestags zu dem strategischen Konzept sei daher nicht erforderlich.[9]

In Kontinuität dieser Entscheidung steht auch das Bundesverfassungsgerichtsurteil bezüglich der Entsendung deutscher "Tornado"-Kampfflugzeuge im Rahmen der ISAF-Operation in Afghanistan im Juli 2007, gegen die ebenfalls die Bundestagsfraktion PDS/Die Linke geklagt hatte. Der NATO-geführte ISAF-Einsatz diene der Sicherheit des euro-atlantischen Raums und bewege sich damit innerhalb des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags, wie es der Bundestag im Wege des Zustimmungsgesetzes zum NATO-Vertrag mitverantwortet habe. Nach Auffassung des BVG bedeute der regionale Bezug als Kernelement des NATO-Vertrags von Beginn an nicht, dass militärische Einsätze der NATO auf das Gebiet der Vertragsstaaten beschränkt sein müssten: "Mit dem Zweck der NATO als System mehrerer Staaten zur gemeinsamen Abwehr militärischer Angriffe von außen waren abwehrende militärische Einsätze außerhalb des Bündnisgebiets, nämlich auch auf dem Territorium eines angreifenden Staates, von vornherein impliziert. Insofern entspricht neben der militärischen Verteidigung gegen einen Angriff auch ein damit sachlich und zeitlich in Verbindung stehender komplementärer Krisenreaktionseinsatz auf dem Gebiet des angreifenden Staates noch der regionalen Begrenzung des NATO-Vertrags."[10] Eine Lösung der NATO von ihrem regionalen Bezugsrahmen könne im ISAF-Einsatz ebenfalls nicht gesehen werden.

Diese Entscheidung hat zwar rechtliche Klarheit gebracht, die politische Debatte ist damit aber nicht beendet. So wird die Argumentation des Gerichts kritisiert, nach der die NATO stets nach eigener Definition behaupten könne, eine bestimmte Aktion sei friedenssichernd und damit vom NATO-Vertrag gedeckt. Dies eröffne eine Rolle, nach der die NATO nach eigenem Gutdünken als "Weltpolizist" agieren könne. In dieser Sichtweise liefert der NATO-Vertrag für einen Einsatz außerhalb des territorial festgelegten Einsatzgebiets keine hinreichende Grundlage, sodass sich die Frage stellt, ob sich die NATO in einer bedenklichen Entwicklung von out of area zu out of treaty, also der nicht vertragskonformen Neudefinition des Washingtoner Vertrags befinde. Eine formalrechtliche Klärung, also eine formelle Ausweitung des Aufgabenspektrums sowie eine Ausdehnung des Bündnisgebiets und damit eine Änderung des NATO-Vertrags wäre sicherlich eine politisch sachgerechte Lösung gewesen, dürfte aber auch weiterhin am Widerstand der Mehrheit der Bündnisstaaten scheitern. Sie ist auch deshalb kaum durchsetzbar, da jede Veränderung der Einstimmigkeit bedürfte und darüber hinaus von den Parlamenten aller Mitgliedstaaten ratifiziert werden müsste. Es ist daher eher von einer Dehnung bzw. rechtlichen Neudefinition des Washingtoner Vertrags auszugehen ("informeller Vertragswandel"), indem unter Bezugnahme auf Artikel 4 des Vertrags die Rolle der NATO als Konsultativorgan stärker betont wird.

Fußnoten

8.
Bericht über die künftigen Aufgaben der Allianz ("Harmel-Bericht") vom 14.12. 1967, in: NATO Informationsabteilung (Hrsg.), NATO. Tatsachen und Dokumente, Brüssel 1967, S. 375 - 379.
9.
BVG, Urteil des Zweiten Senats vom 22.11. 2001, 2BvE 6/99.
10.
BVG, Urteil des Zweiten Senats vom 3.7. 2007, 2BvE 2/07.