Titelbild izpb "Regieren jenseits des Nationalstaats"

15.4.2015 | Von:
Marianne Beisheim
Lars Brozus

Neue Formen des globalen Regierens

Freiwillige Vorreiter-Initiativen

NGOs, transnationale Netzwerke oder öffentlich-private Partnerschaften können als Vorreiter freiwillig Regeln setzen oder globale Politikziele lokal umsetzen helfen. Derartige Initiativen sind sehr vielfältig im Hinblick auf ihre Ziele, Gestalt und Herangehensweise – und auch hinsichtlich ihres mehr oder weniger erfolgreichen Beitrags zur Gestaltung der Globalisierung.

Bekannt sind die Aktivitäten zivilgesellschaftlicher NGOs, wie etwa im Umweltbereich von Greenpeace oder im Menschenrechtsbereich von Amnesty International. Sie drängen nicht nur darauf, dass Staaten und Unternehmen existierendes nationales oder internationales Recht ernst nehmen, sondern sie setzen sich auch für Standards ein, die im Sinne der von ihnen vertretenen Normen des Umwelt- oder des Menschenrechtsschutzes darüber hinausgehen.

Einige Initiativen haben sich darauf spezialisiert, freiwillige Standards und Verhaltenskodizes zu erarbeiten und deren weltweite Anerkennung und Umsetzung zu fördern. Gütesiegel oder Label sollen beispielsweise typische Probleme globalisierter Handelsketten lösen helfen, indem ausgewählte Welthandelsprodukte als nachhaltig produziert und gehandelt ausgezeichnet werden. Ein Beispiel ist fair gehandelter Kaffee, hier verspricht das "Fairtrade-Siegel" des Anfang der 1990er-Jahre gegründeten deutschen Vereins "TransFair" und später des internationalen Dachverbandes "Fairtrade International" verlässliche Handelsbeziehungen und Mindestpreise für die Bauern. In Ergänzung dazu hat die "4C-Initiative" für den Kaffee-Massenmarkt den "Common Code for the Coffee Community" erarbeitet. Der 4C vergibt kein Gütesiegel, sondern hat unter Mitarbeit von Kaffeeproduzenten, Vertretern aus Kaffeehandel und -industrie sowie Organisationen der Zivilgesellschaft einen Basisstandard zu Arbeitsbedingungen und Umweltschutzmaßnahmen definiert, den alle Produzenten jenseits gesetzlicher Vorgaben freiwillig einhalten sollen.

Quellentext

Fairtrade-Siegel: ein Anfang, aber noch keine global gerechte Handelspolitik

[…] Das Geschäft mit fair gehandelten Produkten ist längst ein gigantischer Markt. Mit Waren, die das Fairtrade-Siegel tragen, erzielte der Handel 2013 weltweit einen Umsatz von rund 5,5 Milliarden Euro – laut Fairtrade International ein Plus von 15 Prozent gegenüber dem Vorjahr. […]
[…] Hinter den Fairtrade-Standards steht ein umfassendes Konzept von gerechteren Handelsbeziehungen. Zu den Bedingungen zählen der direkte Deal mit Produzentengruppen ohne Zwischenhändler, der Ausschluss von Kinderarbeit, Mindestlöhne und Gesundheitsvorsorge, aber auch Umweltstandards wie sparsamer Umgang mit Ressourcen und ein reduzierter Einsatz von Chemikalien.

Kernelement aber ist eine garantierte Mindestsumme, die für Bananen, Kaffee oder Kakao auch gezahlt wird, wenn der Weltmarktpreis tiefer liegt. Dazu kommt eine Fairtrade-Prämie für soziale oder Infrastruktur-Projekte. Und gegebenenfalls gibt es noch eine Bio-Prämie obendrauf. Zudem finanzieren die Händler den Bauern, mit denen sie eine langfristige Lieferbeziehung eingehen, die Ernte vor.

So weit so gut. Aber welche Wirkung hat fairer Handel? […]
Es ist wie so oft: Verteidiger und Kritiker von Fairtrade argumentieren jeweils mit Studien. Erst im August [2014] erregte eine Untersuchung der School of Oriental and African Studies der University of London großes Aufsehen. Fairtrade sei "kein effektiver Mechanismus, um das Leben der ärmsten Landbevölkerung und der angestellten Arbeiter zu verbessern", fasst Studienautor Christopher Cramer die Ergebnisse der Untersuchung zusammen. So seien die Löhne der Fairtrade-Farmer keinesfalls höher als die ihrer konventionell wirtschaftenden Kollegen.

Das Gegenteil belegte Ende 2012 eine Sektor- und Kontinent- übergreifende Untersuchung des Centrums für Evaluation der Universität Saarbrücken. Ihr Fazit: Fairtrade-zertifizierte Kleinbauern verfügen über leicht höhere und vor allem stabilere Einkommen, ihre Produktivität ist höher, sie können mehr sparen und nehmen häufiger an Weiterbildungsprogrammen teil.

Dennoch weisen sowohl Transfair Deutschland als auch die Gepa [Gesellschaft zur Förderung der Partnerschaft mit der Dritten Welt – Anm. d. Red.] allzu hohe Erwartungen zurück. Es könne nicht gelingen, mit einem Siegel mal eben schnell die Welt zu retten und alle Ungerechtigkeiten zu beseitigen. "Das war auch nie unser Anspruch", sagt Gepa-Geschäftsführer Robin Roth. "Wir wollen zeigen, dass man erfolgreich fair handeln kann und den Kunden die Möglichkeit bieten, sich für entsprechende Produkte zu entscheiden."

Doch genügt es, Bananen oder Schokoriegel zu kaufen, die das Fairtrade- oder Gepa-Siegel tragen? […]

Konkret gesagt: Mit der Entscheidung für ein Fairtrade-Produkt können Verbraucher zwar im Idealfall Gutes bewirken, sich aber nicht von einer weitergehenden Verantwortung freikaufen. Die bestünde darin, sich auch politisch für eine gerechtere Welthandels- und Wirtschaftspolitik einzusetzen. Dazu gehörte dann vor allem auch, von Unternehmen außerhalb des Fairtrade-Systems Rechenschaft über die Beachtung von Menschenrechten in globalen Zulieferketten zu verlangen. Und darauf hinzuarbeiten, dass Firmen für die Verletzung von fundamentalen Rechten zur Verantwortung gezogen werden können.

Tobias Schwab, "Fair bedeutet noch lange nicht gerecht", in: Frankfurter Rundschau vom 29./30. November 2014



Die zehn Prinzipien des Global CompactDie zehn Prinzipien des Global Compact (© www.globalcompact.de/publikationen/die-zehn -prinzipien-des-global-compact)
Ähnlich bauen die Selbstverpflichtungsinitiativen der Industrie- und Branchenverbände auf die unternehmerische Verantwortung (Corporate Responsibility) ihrer Mitglieder. Ein Beispiel ist das "Responsible Care"-Programm der chemischen Industrieverbände, das unabhängig von gesetzlichen Vorschriften auf die freiwillige Umsetzung von weitergehenden Maßnahmen in den Bereichen Umwelt- und Gesundheitsschutz, Arbeits- und Produktsicherheit zielt. Auch der 1999 vom damaligen UN-Generalsekretär Kofi Annan initiierte UN Global Compact fordert multinationale Unternehmen auf, sich zu einem Katalog von Prinzipien in den Bereichen Menschenrechte, Arbeitsnormen, Umweltschutz und Korruptionsbekämpfung zu bekennen, diese zu unterstützen und innerhalb ihres Einflussbereichs in die Praxis umzusetzen. Dabei versteht sich der Global Compact als Lernplattform, über die sich Unternehmen in Form von Fortschrittsberichten gegenseitig über Erfolge und Probleme bei der Umsetzung der Prinzipien in ihrem Geschäftsbereich informieren und darüber auch Orientierung für andere freiwillige Vorreiter bei der Umsetzung von gemeinwohlorientierten Regeln für eine globalisierte Wirtschaft bieten.
Oft füllen freiwillige "weiche" Standards Lücken im "harten" internationalen Recht. Da die UN-Mitgliedstaaten es beispielsweise nicht vermocht hatten, bei der ersten Rio-Konferenz zu nachhaltiger Entwicklung 1992 ein internationales Regime zum Schutz der Wälder zu etablieren, schuf der Forest Stewardship Council (FSC) kurz danach einen Standard und ein System zur freiwilligen Zertifizierung nachhaltiger Forstwirtschaft. Mit dem FSC-Siegel wurden weltweit seither mehr als 180 Millionen Hektar Waldgebiete in 81 Ländern ausgezeichnet.

Dies zeigt, dass sich Initiativen nicht nur für die freiwillige Setzung von Regeln, sondern auch für deren freiwillige Anwendung engagieren. Ein Weg dahin ist die Zertifizierung. Einige Initiativen arbeiten mit einer eigenen Zertifizierungsgesellschaft, wie etwa Fairtrade International mit einem weltweit einheitlichen Kontrollsystem. Teilweise nutzen Initiativen aber auch Verfahren und Zertifizierungsagenturen, die in der Wirtschaft im Umfeld der Arbeit der Internationalen Organisation für Normung (ISO) bereits etabliert sind. Übereinstimmend mit deren Arbeitsweise versucht etwa die NGO Social Accountability International (SAI) mit dem Standard SA8000 Arbeitsbedingungen weltweit zu verbessern, indem die Normen der geltenden Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und der UN-Konvention für Kinderrechte konkretisiert und operationalisiert werden. So formuliert der SA8000-Standard klare Mindestanforderungen an Sozial- und Arbeitsstandards. Multinationale Unternehmen können sich dann freiwillig entlang des SA8000-Standards von etablierten Wirtschaftskontrolleuren wie etwa dem TÜV zertifizieren lassen.

Schließlich organisieren und finanzieren öffentlich-private-Partnerschaften (PPPs) mittlerweile in erheblichem Ausmaß die lokale Umsetzung globaler Politikziele. Im Gesundheitsbereich finanziert die GAVI Alliance (vormals Globale Allianz für Impfstoffe und Immunisierung) weltweit Impfprogramme oder der Global Fund die Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria. Neben staatlichen Gebern beteiligen sich an diesen Fonds auch private Geldgeber, so etwa die Bill & Melinda Gates-Stiftung als weltweit größte Privatstiftung. Beantragen können die Gelder sowohl staatliche als auch nicht staatliche Akteure und Initiativen. Ihre Projekte müssen sie dann nach den Vorgaben der Geldgeber umsetzen – dergestalt erlangen solche informellen Projektregeln weitreichende Autorität.

Quellentext

Private Stifter: willkommene Verstärkung, aber kein Ersatz für politisches Handeln

[…] [D]ie Bill & Melinda Gates Foundation aus Seattle […] gilt […] als größte private Stiftung der Welt. Mit rund 41 Milliarden Dollar entspricht ihr Kapital fast der jährlichen Wirtschaftsleistung von Ghana.
Rund 3,6 Milliarden Dollar hat die Stiftung allein im vergangenen Jahr ausgeschüttet, unter anderem um Krankheiten wie Malaria und Aids zu bekämpfen. Doch diese Großzügigkeit hat einen Nachteil: […] Öffentlich kaum bekannt ist […], dass rund 80 Prozent des Budgets der WHO auf freiwillige Zahlungen und Spenden zurückgehen. Diese Mittel sind zweckgebunden, sie dürfen also nur entsprechend den Vorgaben der jeweiligen Geber eingesetzt werden. […] Die Gates-Stiftung lässt der WHO inzwischen mehr Geld zukommen als die gesamten Vereinigten Staaten. Im vergangenen Geschäftsjahr waren es allein 300 Millionen Dollar. […]

Der Aufstieg von Großspendern wie dem Ehepaar Gates hat vor allem damit zu tun, dass die 194 Mitgliedsstaaten der WHO seit den neunziger Jahren ihre Beiträge für das allgemeine Budget der Organisation stetig zurückgefahren haben. Besonders deutlich wurde das zuletzt beim Etat für Notfälle wie der aktuellen Ebola-Epidemie. Er wurde in kurzer Zeit mehr als halbiert: von 469 Millionen Dollar im Geschäftsjahr 2012/2013 auf 228 Millionen Dollar für das Jahr 2014/2015. […]
Gates’ Initiativen sollen unter anderem weltweit Polio ausrotten sowie HIV, Tuberkulose und Malaria bekämpfen. Für […] Kritiker steht fest: Diese moderne Form der Wohltätigkeit hat die internationale öffentliche Gesundheitspolitik in eine Ansammlung unkoordinierter Einzelprojekte verwandelt, die sich den Wünschen der Geldgeber unterordnen muss. Eine Sprecherin der Stiftung weist diesen Vorwurf allerdings zurück: "Wir stellen mit drei Milliarden jährlich nur einen geringen Anteil der weltweiten Ausgaben für Entwicklung und Gesundheit in Höhe von 140 Milliarden Dollar dar und konzentrieren deshalb unsere Ressourcen auf Aufgabengebiete, wo wir glauben, die größtmögliche Wirkung erzielen zu können."

[…] Gates […] zählt zu den Pionieren des "Philanthrocapitalism", einer Art Wohltätigkeitskapitalismus, der nach unternehmerischen Grundsätzen funktioniert. Seine Programme und Projekte haben genaue Zielvorgaben, sie müssen einer Kosten-Nutzen-Analyse standhalten und vor allem messbare Resultate vorweisen. Der Gewinn wird nicht in Dollar gerechnet, sondern in der Zahl verhinderter Todesfälle oder der Ausrottung von Krankheiten. […]

Impfungen passen perfekt in dieses Konzept. Und auch Organisationen wie Gavi, die von der Gates-Stiftung gefördert werden. Gavi wurde 2000 als Global Alliance for Vaccines and Immunization gegründet, unter anderem fördert sie Impfkampagnen gegen Kinderlähmung. Seit ihrer Gründung habe Gavi geholfen, 440 Millionen Kinder zu impfen, heißt es auf der Webseite der Organisation. Gesundheitsexperten loben die Initiative, weil sie die Kindersterblichkeit gesenkt habe. Doch es gibt auch Kritik.

So macht sich Gavi für eine Impfung mit Pentavalent stark. Der Impfstoff soll Kleinkinder zugleich vor Diphterie, Tetanus, Keuchhusten sowie vor Hepatitis B und Hib schützen – einem Bakterium, das Meningitis und Lungenentzündung auslöst. Doch die Impfung ist umstritten: Nach einer Reihe von Todesfällen setzten Sri Lanka, Bhutan und Vietnam die Gabe von Pentavalent zunächst aus, nahmen sie nach Beratungen mit der WHO (die Pentavalent empfiehlt) jedoch wieder auf. […]

Andere Kritiker verweisen auf potenzielle Interessenskonflikte bei Gavi. Im Verwaltungsrat sitzen nicht nur Regierungsvertreter verschiedener Länder, sondern auch ein Entsandter der Gates-Stiftung, eine Hedgefonds-Managerin, jemand von der Investmentbank Goldman Sachs sowie ein Partner des Consulting-Konzerns BDO, zu dessen Kunden auch Pharmakonzerne gehören. Auch die Rolle von Adar Poonawalla in dem Gremium ist umstritten. Er ist Spross eines indischen Milliardärsclans, zu dessen Imperium das Serum Institute gehört, einer der führenden Impfstoffhersteller und Anbieter von Pentavalent. Ebenfalls im Verwaltungsrat sitzt Olivier Charmeil, Chef von Sanofi Pasteur, der Impfsparte von Sanofi. Dem Pharmakonzern gehört unter anderem der indische Hersteller Shanta Biotechnics, zu dessen wichtigsten Produkten ebenfalls Pentavalent zählt. Auf das Thema angesprochen, erklärt Gavi, Verwaltungsratsmitglieder würden potenzielle Interessenskonflikte jährlich offenlegen und sich bei möglichen Interessenskonflikten aus sämtlichen Beratungen und Entscheidungen zurückziehen. […]

Für Gates und seine Stiftung dürfte die Nähe zur Industrie nicht anrüchig, sondern eher erstrebenswert sein. […] Bei Gavi sind Unternehmen bewusst Partner, wie aus der eigenen Webseite hervorgeht. Dort ist von gebündelten Kräften die Rede, die "von der wissenschaftlichen Expertise der WHO, dem Beschaffungssystem von Unicef über das finanzielle Know-how der Weltbank bis hin zur Marktkenntnis der Impfindustrie" reichten. Die Sprecherin der Gates-Stiftung erklärt, durch die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft sei es gelungen, den Preis für viele Medikamente zu senken, die für Menschen in ärmeren Ländern zu teuer gewesen seien. Bei HIV-Medikamenten habe man eine Reduktion um 99 Prozent erreicht.

Gates-Gegner weisen darauf hin, dass das Stiftungsvermögen zum Teil in Aktien von Unternehmen steckt, die wiederum von Projekten der Stiftung profitieren. So besaß die Stiftung zeitweise Aktien der Pharmakonzerne Merck und Eli Lilly, wie aus Dokumenten der Börsenaufsicht SEC hervorgeht. Über ihre Beteiligung an Berkshire Hathaway hält sie weiterhin indirekt Anteile an Sanofi. Der Stiftung zufolge sei das Anlagevermögen von den Kernzielen jedoch strikt getrennt. Die Vermögensverwaltung sei auf die Maximierung des Spendenkapitals ausgerichtet. […]
Auch wenn es im Einzelfall gut und ehrenwert sei, was Einzelpersonen oder Unternehmen mit ihrem Geld tun: "Es gibt keine öffentliche Debatte über die Vergabe dieser Mittel", sagt Jeremy Youde, Dozent an der University Minnesota Duluth. Und das bleibt das Problem des Wohltätigkeitskapitalismus: Er legt Entscheidungen über das Wohl und Wehe der Menschheit in die Hände einiger weniger Geldgeber mit individuellen Vorstellungen. Die Bill & Melinda Gates-Stiftung schuldet niemandem Rechenschaft.

Heike Buchter, "Bill Gates: Der Weltgesundheitsapostel", in: DIE ZEIT Nr. 44 vom 23. Oktober 2014, Mitarbeit: Jan Roß