Titelbild izpb "Regieren jenseits des Nationalstaats"

15.4.2015 | Von:
Monika Heupel

Sicherheit

Kritik und Reformbemühungen des UN-Sicherheitsrates

Obwohl der Sicherheitsrat nach wie vor ein stark formalisiertes Gremium ist, in dem lediglich Staaten vertreten sind und Entscheidungen treffen, lassen sich dennoch im Umgang des Sicherheitsrates mit grenzüberschreitenden Sicherheitsbedrohungen auch neue Formen der Global Governance ausmachen. So unterstützt er informelle Zusammenschlüsse, die Staaten gebildet haben, um besser auf grenzüberschreitende Bedrohungen reagieren zu können. Die Proliferation Security Initiative (PSI) etwa, eine lockere Staatenkoalition mit dem Ziel, die Aufbringung verdächtiger Transfers zu verbessern, wurde durch eine gesetzgebende Resolution des Sicherheitsrates gestärkt. Zudem unterstützt der Sicherheitsrat transnationale Governance-Netzwerke wie zum Beispiel den Kimberley-Prozess, ein internationales Zertifizierungsprogramm für den Handel mit Rohdiamanten, an dem Staaten, die Diamantenindustrie und zivilgesellschaftliche Gruppen beteiligt sind. Darüber hinaus hat sich der Sicherheitsrat zumindest in geringem Maße für gesellschaftliche Akteure geöffnet. Der Sicherheitsrat lässt sich regelmäßig von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) zu Konflikten und Querschnittsthemen informieren. Außerdem arbeitet er bei der Umsetzung seiner gesetzgebenden Resolutionen mit NGOs zusammen, die Sachverstand bereitstellen und Staaten dabei helfen, Kapazitäten aufzubauen.

Wie viele andere internationale Organisationen, die Autorität ausüben, geriet auch der Sicherheitsrat nach dem Ende des Ost-West-Konflikts in die Kritik. Zivilgesellschaftliche Akteure, Staaten, Gerichte und andere internationale Organisationen thematisierten öffentlich seine Schattenseiten im Umgang mit den Herausforderungen der Globalisierung. So wurde ihm vorgeworfen, für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich zu sein. Vor allem NGOs kritisierten, dass Handelssanktionen die Lebensgrundlage unschuldiger Zivilisten zerstörten und Individuen, die gezielt mit Sanktionen belegt wurden, kein Recht auf ein ordentliches Verfahren bekamen. UN-Blauhelmen wurde zur Last gelegt, in Konfliktgebieten Frauen und Kinder sexuell auszubeuten. Auch die Entscheidungsverfahren des Sicherheitsrates wurden beanstandet. Immer mehr Staaten bemängelten, dass der Sicherheitsrat von fünf ständigen Mitgliedern mit Vetorecht – China, Frankreich, Russland, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten – dominiert wird. Dem Sicherheitsrat wurde außerdem vorgeworfen, selektiv zu handeln und in einigen Krisen zu intervenieren, während er etwa dem Genozid in Ruanda 1994 und dem Einsatz von Chemiewaffen in Syrien 2013 weitgehend tatenlos zusah. Schließlich wurde der Sicherheitsrat beschuldigt, sein Mandat zu überschreiten: die neuen gesetzgebenden Resolutionen seien nicht zulässig, weil der Sicherheitsrat lediglich konkrete Situationen, nicht aber den transnationalen Terrorismus und die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen als solche als Friedensbedrohung einstufen dürfe.

Quellentext

Der Sicherheitsrat – Autorität oder Sündenbock?

[…] Die Akzeptanz einer "Autorität" des Rates und eine hiermit einhergehende "Verstetigung" des Konfliktmanagements auf das Gremium sind […] kritisch zu hinterfragen. Zwar stellten nach 1990 wiederholt relevante Akteure (unter anderem die USA) als auch Regionalorganisationen die Bedeutung einer "übergeordneten Rolle" des SR [Sicherheitsrates] heraus. Dies muss jedoch nicht zwangsläufig als normorientierte Affinität zu multilateralen Arrangements im Rahmen der VN gewertet werden. Der Rat macht die internationalen Beziehungen indes nicht egalitärer, da einflussreiche Akteure vielfältige (völkerrechtliche und institutionelle) Optionen zum Handeln außerhalb des Rates besitzen. Auch machen Diplomaten seit den 1990er-Jahren auf ein zunehmend schlechtes Image der VN speziell bei Ländern des Globalen Südens aufmerksam – was wahrscheinlich im Zusammenhang mit der Dominanz von schlecht zu kontrollierenden Großmächten im Sicherheitsrat steht. So fehlt etwa eine Bezugnahme auf den SR in der Charta der Afrikanischen Union (eine der Hauptadressaten der VN-Aktivitäten), während die Blockfreien Staaten nach 1990 wiederholt die fehlende Legitimität des Rates beklagten.

Die Argumentationsfigur einer "Autorität" des Rates wird hingegen intensiv im Rahmen der OECD beziehungsweise von euro-atlantischen Staaten vertreten – ein Umstand, der mit hoher Plausibilität mit ihrer eigenen einflussreichen Rolle im Rat zusammenhängt. Die USA nutzen die Legitimitätsfunktion des Rates selektiv, während sich die EU-Staaten im Rahmen der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) 2003 mit der Zielsetzung eines "angestrebten" Handelns in Übereinstimmung mit der VN-Charta Handlungsfreiheit verschaffen. Russland und China, die nicht (mehr) über Ressourcen für globale Machtprojektionen verfügen, sind zwecks Wahrung ihrer (außerregionalen) sicherheitspolitischen Relevanz weitgehend auf die Compliance [das Einverständnis – Anm. d. Red.] mit den P 3 [den 3 übrigen permanenten Mitgliedern – Anm. d. Red.] angewiesen. Jedoch ist in Rechnung zu stellen, dass gerade auch die Blockadefunktion dieser Mächte (die sie primär dann nutzen, wenn das Interesse der P3 an einem Konflikt nicht sehr ausgeprägt ist) hilfreich und praktisch sein kann, wenn es um die Vermeidung von finanziell und militärisch kostenintensivem internationalem Engagement geht.

Der Sicherheitsrat besitzt – wenn das Gremium mit einem Konflikt befasst beziehungsweise blockiert ist – auch eine Entlastungs- und Sündenbockfunktion für die demokratischen Regierungen, die sie – angesichts von innenpolitischen Forderungen – vor weltpolitischer Überlastung schützen kann. In den Fällen Bosnien und Ruanda bewahrte die (in der Realität rudimentäre) Befassung der Ratsmitglieder die US-amerikanische sowie die europäischen Regierungen zunächst vor nationaler Kritik hinsichtlich des fehlenden eigenen Engagements oder vor der Unfähigkeit, innerhalb des eigenen Territoriums als Anbieter kollektiver Sicherheit zu agieren. Auch mit Blick auf den Sudan verhinderte zunächst die Vetodrohung Chinas das Eingreifen in einem Fall von geostrategisch minderer Relevanz, das unter humanitären Gesichtspunkten notwendig gewesen wäre.

Eine ähnliche "Praktikabilität" besteht in Bezug auf Tschetschenien sowie Birma, wobei speziell hinsichtlich des asiatischen Binnenstaats eine 2008 erfolgte Vetodrohung Chinas einer sicherheitspolitischen Überlastung Frankreichs entgegenwirkte. Ein aktueller Fall ist der Bürgerkrieg in Syrien: Hier "entbindet" vorerst noch ein Veto Russlands die NATO-Mitglieder von einem weiteren "kostenintensiven" (und in den Folgen nicht abschätzbaren) Einsatz nach Libyen.

Angesichts dieser Fallbeispiele erscheint es plausibel, die Attraktivität einer (angenommenen) Prärogative [Vorrecht – Anm. d. Red.] des Rates auch vor dem Hintergrund einer Vermeidung (beziehungsweise Suggerierung) von Engagement zu sehen. Die Argumentationsfunktion der "Autorität" des Rates ist insofern wirkmächtig, als dass sie einer Vielzahl von Akteuren in variablen Konflikten – im Hinblick auf die Verfolgung konkreter Interessen – nützlich scheint. Dies bedingt möglicherweise einen Anreiz zur Mandatierung von militärischen Einsätzen über den Rat, der jedoch utilitaristisch [nutzorientiert – Anm. d. Red.] motiviert bleibt und keinen Trend zu einer substanziellen "Verrechtlichung" darstellt. Auch in Zukunft ist daher damit zu rechnen, dass die westlichen Staaten in der Regel SR-Autorisierungen für relevante Missionen generieren können, jedoch – falls dies nicht möglich sein sollte – auch Möglichkeiten zum Handeln außerhalb des Rates wahrnehmen werden. […]

Eva Schmitt, "Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in der internationalen Sicherheitsarchitektur", in: APuZ 37/2013 vom 2. September 2013


Nicht zuletzt die öffentliche Kritik hat dazu beigetragen, dass der globale Trend zur Verrechtlichung auch den Sicherheitsrat erfasst hat. Heute erkennen immer mehr Völkerrechtler und Staatenvertreter an, dass auch er an zwingende Völkerrechtsnormen und an das Völkergewohnheitsrecht gebunden ist. Dies spiegelt sich auch im Umgang des Sicherheitsrates mit transnationalen Sicherheitsbedrohungen wider. So stärkte er, wenn auch zögerlich, das Recht sanktionierter Individuen auf ein ordentliches Verfahren, indem er die Gründe für Listungsentscheidungen offenlegte und einen zumindest schwach verrechtlichten Beschwerdemechanismus schuf. Und auch in einzelnen vom Sicherheitsrat autorisierten Friedensmissionen richtete das UN-Sekretariat Kontaktstellen ein, die Beschwerden im Zusammenhang mit sexuellem Missbrauch durch Blauhelme entgegennehmen können. Gleichwohl bleibt der Sicherheitsrat insgesamt eine vergleichsweise schwach verrechtlichte internationale Institution.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass internationale Institutionen im Bereich Sicherheit durchaus in der Lage waren, auf die durch die Globalisierung begünstigte Herausbildung transnationaler Sicherheitsbedrohungen zu reagieren. Gerade der UN-Sicherheitsrat, dem häufig vorgeworfen wird, reformunfähig zu sein, zeigte sich erstaunlich anpassungsfähig, indem er seinen Handlungsspielraum ausweitete, bestehende Instrumente anforderungsgemäß umgestaltete und neue Instrumente entwickelte. Gleichzeitig wurde jedoch die Legitimität seines Vorgehens in Frage gestellt. Wenngleich sie eher schwach und zögerlich erfolgten, sind der Verrechtlichungsschub und die Öffnung des Sicherheitsrates für nicht staatliche Akteure dennoch Versuche, verlorene Akzeptanz zurückzugewinnen und die Ausübung von Autorität zu legitimieren. Ob dies gelingt, werden die kommenden Jahre zeigen.