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2.7.2020

Verfassungsreferendum in Russland

Bis zum 1. Juli wurde in Russland über eine Verfassungsreform abgestimmt. Sie erweitert Präsident Wladimir Putins Macht und schränkt Oppositionelle weiter ein. Laut russischer Wahlkommission stimmten knapp 78 Prozent für die Reform.

Wladimir Putin bei seinem Amtsantritt als Präsident 2018.Wladimir Putin am 7. Mai 2018 bei seinem Eid auf die Verfassung, über deren Änderung am 1. Juli 2020 per Volksentscheid entschieden wurde. (© picture-alliance/dpa, TASS, Mikhail Metzel)

Die russische Wahlkommission hat das vorläufige Ergebnis der Volksabstimmung über die Verfassungsänderung bekanntgegeben. Nach Auszählung von 90 Prozent der Stimmen sprachen sich demnach knapp 78 Prozent der Wählerinnen und Wähler für die Änderung aus. Die Wahlbeteiligung wurde mit 65 Prozent angegeben. Beobachterinnen und Beobachter sowie Oppositionelle äußerten Zweifel an den Zahlen.

Mit dem Volksentscheid wurde die größte Verfassungsreform in der Geschichte Russlands legitimiert. Im Januar 2020 hatte der russische Präsident Wladimir Putin die geplanten Änderungen erstmals angekündigt. Die Reform sichert Putin de-facto die politische Macht über 2024 hinaus.

Bereits im März stimmten das russische Parlament – die Duma und der Föderationsrat – sowie das Verfassungsgericht dem Gesetzesentwurf für die Reform zu. Eine ursprünglich für den 22. April geplante Volksabstimmung musste aufgrund der COVID-19-Pandemie verschoben werden. Vom 25. Juni bis 1. Juli konnten Russinnen und Russen ihre Stimme abgeben.

Wie ändert sich die Verfassung?

Die Änderungen in der Verfassung betreffen die Institutionen und das politische System der Russischen Föderation, aber auch identitäts- oder gesellschaftspolitische Vorstellungen werden verankert.

Die Rolle des Präsidenten
Bisher war die Amtszeit russischer Präsidenten laut Artikel 81 der russischen Verfassung auf maximal zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten, insgesamt zwölf Jahre, begrenzt. Amtsinhaber Putin war bereits von 2000 bis 2008 Präsident, tauschte dann mit dem bis dato regierenden Ministerpräsidenten Dmitri Medwedew die Ämter und gewann in den Jahren 2012 und 2018 abermals die Präsidentschaftswahl. Gestrichen wurde jetzt das Wort "aufeinanderfolgend", die Amtszeiten also auf insgesamt zwei begrenzt. Ab 2024 sollen allerdings die bisherigen Amtszeiten der Präsidenten für diese Zählung nicht gelten, sondern auf Null gesetzt werden. Durch die Verfassungsreform muss Putin nun nicht regulär 2024 aus dem Amt ausscheiden, sondern könnte – zwei Wahlsiege vorausgesetzt – noch bis zum Jahr 2036 regieren. Zudem wird ehemaligen Präsidenten laut Artikel 95 der Verfassung ein lebenslanger Sitz im Föderationsrat gewährt werden, was Putin auch nach seiner Amtszeit Immunität sichert.

Einschränkungen für Kandidaturen
Die Zugangsbedingungen für eine Kandidatur zum Präsidentenamt werden verschärft. Demnach müssen Bewerberinnen und Bewerber mindestens 25 Jahre lang dauerhaft in Russland gewohnt haben und dürfen nicht etwa aus geschäftlichen oder politischen Gründen das Land verlassen haben (Art. 81, Absatz 2). Ausgeschlossen von dem Amt ist auch, wer die Staatsbürgerschaft eines anderen Landes neben der russischen besitzt, was auf einige Oppositionspolitiker zutrifft. Auch für andere Positionen, etwa in Ministerien oder Gerichten, wird eine zweite Staatsbürgerschaft oder ein Wohnsitz außerhalb Russlands verboten.

Befugnisse für die Staatsduma
Die Duma, das Unterhaus des russischen Parlaments, in der die Kreml-Partei "Einiges Russland" über eine Drei-Viertel-Mehrheit verfügt, erhält in der neuen Verfassung zusätzliche Befugnisse: So ist künftig die Zustimmung der Abgeordneten nicht nur für die Kandidatur des Ministerpräsidenten oder der Ministerpräsidentin, sondern auch für die Nominierung der Ministerinnen und Minister notwendig.

Entscheidungen zwischenstaatlicher Gremien
In Artikel 79 der Verfassung wird festgeschrieben, dass "Entscheidungen zwischenstaatlicher Gremien", die "in ihrer Auslegung entgegen der Verfassung der Russischen Föderation getroffen wurden", nicht vollstreckbar sind. Das betrifft etwa Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EuGH).

Gesellschaftspolitik
In der Verfassung verankert werden daneben verschiedene identitäts- und gesellschaftspolitische Regelungen. Der "Schutz der Institution der Ehe“ als die "Vereinigung von Mann und Frau" wird laut Artikel 72 der reformierten Verfassung zu einer Staatsaufgabe der Russischen Föderation. Dies entspricht einem faktischen Verbot der gleichgeschlechtlichen Ehe. Des Weiteren wird der "Glaube an Gott" in der Verfassung verankert. Hinzu kommen eine Festlegung des Mindestlohns, der nicht unter dem Existenzminimum liegen soll, und die Anpassung der Renten an die Inflation.

Wie lief das Verfahren ab?

Der Reformprozess glich zu Beginn einem Manöver im Eiltempo: Am 15. Januar hatte Putin in seiner "Botschaft an die Föderalversammlung" die Grundzüge der geplanten Verfassungsänderungen skizziert. Noch am selben Tag berief er eine Arbeitsgruppe ein, die sich am 17. Januar zu ihrer ersten formellen Sitzung traf. In dieser Arbeitsgruppe saßen u. a. Prominente, die zuvor keine tragende politische Rolle im russischen Staat gespielt haben.

Bereits am 20. Januar reichte Putin einen Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung beim russischen Parlament ein. Dieser Entwurf fand am 11. März sowohl die Zustimmung der Duma als auch des Russischen Föderationsrates. Putin unterzeichnete das Gesetz am 14. März, das Verfassungsgericht segnete die geplanten Änderungen zwei Tage später ab.

Anschließend wollte Putin die Verfassungsänderungen in einer Volksabstimmung am 22. April 2020 zur Entscheidung stellen, wobei die einfache Mehrheit genügt. Die Abstimmung ist nicht bindend. Putin kündigte allerdings an, die Änderungen nur bei positiver Abstimmung in Kraft setzen zu wollen. Aufgrund der Corona-Pandemie konnte der Termin jedoch nicht eingehalten werden. Trotz der nicht überwundenen Pandemie hielt Putin am 1. Juli als Nachholtermin für die Abstimmung fest.

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Kurz erklärt: Das politische System in Russland

Laut der russischen Verfassung von 1993 ist das Volk Träger der Souveränität und einzige Quelle der Macht in der Russischen Föderation. Tatsächlich gibt es in der realen Politik aber Elemente eines autoritären Systems. So gilt beispielsweise die Opposition als sehr schwach, zivilgesellschaftliches Engagement und die Pressefreiheit als eingeschränkt.

Formal ist die russische Föderation in 83 Föderationssubjekte mit unterschiedlichen Autonomiegraden aufgeteilt. Faktisch aber sind diese Republiken, Regionen, autonomen Gebiete oder föderalen Städte finanziell und politisch von Moskau abhängig.

Russisches Staatsoberhaupt ist der Präsident. Die Verfassung räumt ihm weitreichende Exekutivvollmachten ein, etwa in der Außen- und Sicherheitspolitik. Das Amt des Staatspräsidenten wird für sechs Jahre direkt vom Volk gewählt.

Die Gesetzgebung unterliegt einem Zwei-Kammer-System. Im Föderationsrat, der zweiten Kammer des Parlaments, sitzen 178 Vertreter und Vertreterinnen der russischen Verwaltungseinheiten (zwei aus jeder Region). In der Duma sitzen 450 Abgeordnete, die alle fünf Jahre gewählt werden.

Kritik an der Reform und Zweifel an der Abstimmung

An der Verfassungsänderung sowie dem Verlauf der Volksabstimmung gibt es sowohl in Russland als auch international Kritik.

Zum einen deuten Beobachterinnen und Beobachter den schnellen Reformprozess als Verwirrungstaktik und Machtdemonstration Putins. Die Venedig-Kommission des Europarates kritisierte zudem, dass sich Russland künftig nicht mehr an alle Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) halten könnte.

Im Vorfeld der Abstimmung veröffentlichte die russische Nichtregierungsorganisation Golos ("Stimme") in einem Bericht, dass vielerorts Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, aber auch Stadtverwaltungen und sogar Wahlkommission dazu aufriefen, für die Verfassungsänderungen zu stimmen. Im staatsnahen Fernsehen warben Prominente für die Reform. Eine öffentliche Auseinandersetzung über die Verfassungsänderungen war außerdem aufgrund der Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie kaum möglich. Die russische Opposition rief zwar wiederholt zu Protesten gegen einen "Verfassungsumsturz" auf. Wegen des Versammlungsverbots fanden diese aber zumeist nur im Netz statt.

Kritisiert wurde auch die Dauer der Abstimmung, die eine Kontrolle der Wahllokale unmöglich gemacht habe. Golos berichtete über zahlreiche Wahlrechtsverstöße, insbesondere gegen die Wahlfreiheit. Ein weiterer Grund, warum Oppositionelle und Beobachter Zweifel an den veröffentlichten Ergebnissen äußern, ist, dass bereits vor Ende der Abstimmung Zahlen aus einzelnen Regionen veröffentlicht wurden.

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