Blick auf den Erdball vom Weltall aus. Im Zentrum des Betrachters ist die nördliche Halbkugel zu sehen. Sie ist kaum von Wolken bedeckt. Im Westen liegt der amerikanisch Kontinent, im Osten liegt Europa. Dazwischen leuchtet blau der Ozean Atlantik.

12.3.2021

Vor 70 Jahren: Das Auswärtige Amt wird wiedergegründet

Nach dem Zweiten Weltkrieg durfte die Bundesrepublik vorerst keine eigene Außenpolitik machen. Das änderte sich mit der Wiedergründung des Auswärtigen Amtes 1951. Wie hat sich die Außenpolitik danach entwickelt?

Zu sehen ist eine grau-blaue, steinerne Plastik am Eingang zum Auswärtigen Amt in Bonn. Auf der Tafel steht "Auswärtiges Amt" in Großbuchstaben.Von 1952 bis 1999 hatte das Auswärtige Amt seinen Sitz in Bonn. Tafel am Eingang zum Gebäudekomplex des AA (Archivbild). (© picture-alliance, Bildagentur-online/Schoening)

Als am 8. Mai 1945 das NS-Regime bedingungslos kapitulierte, verlor Deutschland seine staatliche Souveränität. Mit dem Zweiten Weltkrieg endete damit zunächst auch eine selbstständige deutsche Außenpolitik. Die Regierungsgewalt übernahmen die vier Siegermächte: die USA, Großbritannien, Frankreich und die Sowjetunion. An ihrem Ziel, gemeinsam einen neuen deutschen Staat zu gestalten, scheiterten sie allerdings. Ihre Vorstellungen über die zukünftige Weltordnung und die Rolle, die Deutschland darin spielen sollte, waren zu unterschiedlich.

Im beginnenden Kalten Krieg drängten die USA und Großbritannien auf die Gründung eines eigenständigen Staates auf dem Territorium der drei westlichen Besatzungszonen. Das Vorhaben sollte Schritt für Schritt umgesetzt werden: Im Frühjahr 1949 wurden in einem Besatzungsstatut die Befugnisse der zukünftigen westdeutschen Regierung festgelegt. Ausdrücklich ausgenommen blieben darin zunächst die Außenbeziehungen des geplanten Staates.

Mit dem Einverständnis der Westalliierten

Bereits kurz nach der Gründung der Bundesrepublik wurde das Besatzungsstatut erstmals abgeändert und der Bundesregierung konsularische Beziehungen zu westlichen Staaten zugestanden. Diplomatische Verbindungen zum Ausland blieben jedoch untersagt. Erst Anfang März 1951 erlaubte die Hohe Kommission der Westalliierten der Bundesrepublik, sich wieder selbst um ihre auswärtigen Angelegenheiten zu kümmern.

Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) teilte daraufhin am 15. März 1951 den Kommissaren die Wiederbegründung des Auswärtigen Amtes mit. Die Bezeichnung Auswärtiges Amt geht auf die gleichnamige Institution des Norddeutschen Bundes von 1870 zurück und hat sich über alle deutschen Staatsformen bis heute erhalten. Das neue Auswärtige Amt – das offiziell auch AA abgekürzt wird – hatte seinen Sitz nun nicht mehr in Berlin, sondern in Bonn. Die Leitung übertrug Kanzler Adenauer sich selbst.

Frühere NSDAP-Mitglieder übernommen

Doch der Start war holprig. Schon bald stand die Personalpolitik des Auswärtigen Amtes in der Kritik. Ein Untersuchungsausschuss im Bundestag sollte überprüfen, ob im AA ehemalige Mitarbeiter mit belastender NSDAP-Vergangenheit beschäftigt werden, wie eine Artikel-Serie der "Frankfurter Rundschau" behauptete.

Im Bundestag verteidigte Adenauer 1952 diese Personalpolitik. Für den Aufbau des Amtes sei es notwendig gewesen, "wenigstens zunächst an den leitenden Stellen" erfahrenes diplomatisches Personal zu haben. In der gleichen Rede wies Adenauer Kritik an seinem Vertrauten Hans Globke zurück: "Wir sollten jetzt mit der Naziriecherei mal Schluss machen." Globke war unter den Nationalsozialisten als Verwaltungsjurist am Kommentar zu den "Nürnberger Rassegesetzen" beteiligt und stieg unter Adenauer bis zum Chef des Kanzleramts auf.

Erst mehr als ein halbes Jahrhundert später nahm das AA seine Geschichte selbst in den Blick. Eine 2005 eingesetzte "Unabhängige Historikerkommission" kam 2010 zu dem Ergebnis, dass deutsche Diplomaten und das AA aktiv in die Verbrechen der Nationalsozialisten verstrickt waren. Zugleich stellte sie fest, dass in der Anfangszeit des wiedergegründeten Amtes der Anteil ehemaliger NSDAP-Mitglieder an den Beschäftigten teilweise rund 40 Prozent betragen habe. Durch diese personelle Kontinuität habe sich die Legende halten können, das Amt sei ein "Hort des Widerstandes" im NS-Regime gewesen. Über die Ergebnisse der Kommission wurde auch unter Historikern heftig gestritten.

Die fotografie ist scharz-weiß. Zu sehen ist Saal. Im Vordergrund steht eine Menschenmenge mit dem Rücken zum Betrachter. Sie schauen auf ein Pult in der hinteren Bildmitte. Hinter dem Pult ist ein großes Relief an der Wand zu sehen, dass die Kontinente der Erde abbildet. Am Pult steht ein Mann. Es ist der US-Präsident John F. Kennedy. Links im Hintergrund ist ein Mann an einer Fernsehkamera zu sehen, der das Ereignis filmt.US Präsident John F. Kennedy (hinten Mitte) während einer Pressekonferenz im Weltsaal des Auswärtigen Amtes in Bonn am 24.06.1963. (© picture-alliance, Kurt Rohwedder)

Souveränität durch "Westbindung"

Außenpolitisch war für Adenauer handlungsleitend, für die Bundesrepublik möglichst rasch staatliche Souveränität zu erlangen. Das geschah durch eine konsequente "Westbindung". Die klare Verankerung im westlichen Bündnis, die mit Nachdruck vorangetriebene Aussöhnung mit Frankreich und die Abgrenzung zur kommunistischen Sowjetunion sollten bei den westeuropäischen Partnern und den USA Vertrauen schaffen.

1955 erreichte die Bundesrepublik durch die "Pariser Verträge" nahezu vollständige Souveränität. Das Besatzungsstatut erlosch, aus den Besatzungsmächten wurden Schutzmächte und Verbündete. Wenige Tage später trat die Bundesrepublik der Westeuropäischen Union bei und wurde Mitglied der NATO.

Isolierung der DDR und neue Ostpolitik

Der Handlungsspielraum des AA blieb allerdings durch die 1955 formulierte Hallstein-Doktrin zunächst begrenzt. Die nach einem Staatssekretär benannte Richtlinie lautete: Die Bundesrepublik unterhält keine diplomatischen Beziehungen zu Ländern, die die DDR als zweiten deutschen Staat anerkennen – außer zur Sowjetunion, die als Siegermacht für ganz Deutschland verantwortlich ist. Hintergrund dafür war der Anspruch der Bundesrepublik, alleinige Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches zu sein (Alleinvertretungsanspruch).

Die Hallstein-Doktrin bewirkte bis in die 1970er-Jahre die weitgehende internationale Nichtanerkennung der DDR. Das änderte sich erst durch Kanzler Willy Brandt (SPD), der 1969 als erster westdeutscher Regierungschef von "zwei Staaten in Deutschland" sprach und damit die DDR de facto anerkannte. Er wollte der Westintegration auch Fortschritte im Osten folgen lassen. Mit den Verträgen von Moskau und Warschau sowie dem DDR-Grundlagenvertrag leitete Brandt eine neue Ostpolitik ein.

kurz & knapp

Das Auswärtige Amt

Das AA übernimmt als Teil der Bundesregierung die praktische Ausgestaltung der Außenpolitik. Es vertritt die Interessen Deutschlands in der Welt, fördert den internationalen Austausch und bietet Deutschen im Ausland Schutz und Hilfe. Dafür betreibt es weltweit fast 230 Auslandsvertretungen (z.B. Botschaften und Konsulate). Insgesamt hat der Auswärtige Dienst mehr als 12.000 Mitarbeiter/-innen und rund 5.700 lokale Beschäftigte. Im Haushalt 2021 stehen dem AA rund 6,3 Milliarden Euro zur Verfügung. Das entspricht 1,26 Prozent des Bundeshaushalts.

Säulen der Außenpolitik

Das Auswärtige Amt ist die Schaltstelle der deutschen Diplomatie, in der außenpolitische Analysen und Konzepte sowie Handlungsanweisungen für die Auslandsvertretungen erarbeitet werden. Dieser außenpolitische Grundpfeiler wird von zwei weiteren Säulen flankiert: Die Außenwirtschaftspolitik zielt auf die Regelung des internationalen Handels und soll Unternehmen helfen, Auslandsmärkte zu erschließen. Die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik dient unter anderem dem akademischen Austausch, regelt das Auslandsschulwesen und fördert Deutsch als Fremdsprache.

Schwierige Koordination

Die deutsche Außenpolitik wird jedoch nicht allein vom Auswärtigen Amt bestimmt und umgesetzt. Auch im Bereich der Außenpolitik liegt die Richtlinienkompetenz beim Bundeskanzleramt. Dort gibt es Abteilungen zur Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik sowie zur Europapolitik. Koordinationsprobleme ergeben sich auch aus dem Umstand, dass praktisch kein Politikfeld mehr ohne internationale Zusammenarbeit auskommt. Besonders stark in die auswärtige Politik eingebunden sind die Ministerien für Verteidigung, Wirtschaft und Entwicklung.

Debatte um "Neue deutsche Außenpolitik"

Auch in den folgenden Jahrzehnten kam es immer wieder zu außenpolitischen Neuausrichtungen. Das geschah zum Beispiel nach der deutschen Einheit 1990 und nach den islamistischen Terroranschlägen vom 11. September 2001 und dem US-Angriff auf den Irak 2003. Dazu gehört auch der Vorstoß von Bundespräsident Joachim Gauck, Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) und Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen (CDU) auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014. Sie forderten ein verändertes außenpolitisches Selbstverständnis: In "den Krisen ferner Weltregionen" müsse Deutschland sich bei "der Prävention von Konflikten" künftig "früher, entschiedener und substanzieller" einbringen. Es folgte eine öffentliche Debatte über eine "neue deutsche Außenpolitik", die bis heute anhält.

Europa, Bündnisse und Multilateralismus

Zu den Grundprinzipien der aktuellen deutschen Außenpolitik, die das AA selbst formuliert hat, zählen: die Europäische Union als "Rahmen und Richtung" deutscher Außenpolitik, die transatlantischen Partnerschaft mit den USA und in der NATO, der Einsatz für Frieden, Demokratie und Menschenrechte und die Stärkung des Multilateralismus in den internationalen Beziehungen. Deutsche Außenpolitik beruht demnach vor allem auf festen Bündnissen und Partnerschaften.

Auf europäischer Ebene kommt Deutschland dabei eine Führungsrolle zu. Denn von einer eigenständigen Außenpolitik ist die EU noch weit entfernt. Seit 1993 gibt es zwar offiziell eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Sie wird bis heute aber eher als eine Kann-Bestimmung gehandhabt: Wenn die EU-Länder wollen, können sie eine gemeinsame Außenpolitik machen, sie müssen aber nicht. Daran hat auch das 2009 geschaffene Amt des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik nur wenig geändert.

Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat

Ein wichtiges Ziel der außenpolitischen Bemühungen der Bundesrepublik ist die Reform des UN-Sicherheitsrates. Dieser bildet mit seinen fünf Veto-berechtigten ständigen Mitgliedern USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien noch die Machtverhältnisse nach Ende des Zweiten Weltkriegs ab und wird als reformbedürftig angesehen. Dabei geht es um die Erweiterung der Anzahl ständiger und nichtständiger Sitze des Gremiums, aber auch um die Repräsentation von Regionen abseits der Machtzentren in Ostasien, Europa und Nordamerika.

Auch für sich selbst beansprucht Deutschland einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat – als viertgrößter Beitragszahler der UN. Bislang hat sich die Bundesrepublik sechs Mal erfolgreich für einen der rotierenden Sitze beworben. Zuletzt war sie von 2019 bis 2020 nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat.

Mehr zum Thema



Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 28–29/2016)

Deutsche Außenpolitik

Seit 2014 wird intensiv über eine "neue deutsche Außenpolitik" diskutiert. Eng verknüpft mit dieser Debatte ist die Frage nach Deutschlands Rolle in Europa, die im Zuge der Auseinandersetzungen über die Euro- und die Flüchtlingspolitik für Kontroversen sorgt.

Mehr lesen

Informationen zur politischen Bildung Nr. 326/2015

Internationale Sicherheitspolitik

Seit Ende des Ost-West-Konflikts hat sich die internationale Sicherheitspolitik deutlich verändert. Welchen Herausforderungen sie sich stellen muss, und welche Lösungsansätze diskutiert werden, zeigt das Heft.

Mehr lesen