Finanzpolitik und Arbeitslosigkeit Beschäftigungswirkungen öffentlicher Ausgaben | APuZ 7/1978 | bpb.de

I. Der Ausgangspunkt: Hohe und anhaltende Arbeitslosigkeit

Im Sommer 1977 waren von Arbeitslosigkeit noch fast eine Million Menschen betroffen. Ja, es mehrten sich sogar die Stimmen, die im Zusammenhang mit den zu erwartenden geburtenstarken Jahrgängen und einer entsprechenden Zahl von Berufsanfängern einen Anstieg der Arbeitslosigkeit bis 1980 auf eine Zahl von drei Millionen voraussagten.

Verständlicherweise spitzte sich die ohnehin schon intensive arbeitsmarktpolitische Diskussion wieder einmal zu, und der Druck auf die Gebietskörperschaften, wirtschaftspolitisch zu handeln, verstärkte sich zunehmend. Vor allem ging es darum, Möglichkeiten zu finden, die die Arbeitslosigkeit schnell und umfangreich abbauen könnten. Mittel-und langfristig wirksame Maßnahmen — wie etwa die Verkürzung der Lebensarbeitszeit — gerieten darüber etwas in den Hintergrund.

Bund und Länder haben sich schließlich nach monatelangen Auseinandersetzungen und auch entgegen z. T. anderslautenden Forderungen aus Parteien, Wissenschaft und Verbänden im Herbst 1977 auf Steuererleichterungen und Abschreibungserleichterungen im Rahmen des „Steuerentlastungsprogramms" geeinigt, die ab Januar 1978 bzw. 1. Oktober 1977 wirksam geworden sind. Schon kur

II. Direkte und indirekte wirtschaftspolitische Maßnahmen im Vergleich

1. Mögliche Beschäftigungseffekte

Dieser Übertragungsmechanismus stellt sich bei sogenannten indirekten Maßnahmen wie folgt dar: Die Wirtschaftspolitik zielt zunächst über Steuererleichterungen oder auch über höhere Subventionen oder Transfer-Zahlungen (z. B. Kindergeld) auf die als zu gering eingeschätzte Investitionsund Konsumneigung privater Unternehmen und privater Haushalte. Mit diesen „Neigungen" wird die — von vielen gegenwarts-und zukunftsbezogenen, objektiven und subjektiven Faktoren ze Zeit nach dieser Einigung aber haben die meisten Prognostiker und zuletzt auch die Bundesregierung für 1978 trotz der jüngsten wirtschaftspolitischen Beschlüsse wieder eine Arbeitslosigkeit von durchschnittlich rund einer Million Menschen vorausgesagt 1).

Die Frage ist deshalb berechtigt, ob der Staat in diesem Fall wie auch in vorangegangenen Fällen die richtige Entscheidung getroffen hat oder ob der schon eingetretene und noch notwendig werdende Verzicht auf staatliche Einnahmen — in Höhe von 11 Mrd. DM allein 1978 — umsonst gewesen sein soll. Die Antwort kann nur bei solchen Kriterien liegen, die einigermaßen verläßliche Auskunft über die Wahrscheinlichkeit, die Schnelligkeit und die absolute Höhe von Beschäftigungseffekten verschiedener wirtschaftspolitischer Maßnahmen geben können. Tatsächlich haben solche Kriterien auch vor der letzten wirtschaftspolitischen Entscheidung in Form von Erfahrungen, plausiblen theoretischen Erwägungen und vor allem auch empirischen Berechnungen über mögliche Beschäftigungseffekte vorgelegen. Sie knüpfen alle an den ökonomischen Übertragungsmechanismus an zwischen wirtschaftspolitischen Maßnahmen und dem möglichen bzw. erhofften Einfluß auf zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten. abhängige — Bereitschaft umschrieben, Geld auszugeben oder auch zu sparen. Zukunftsorientiert und überwiegend subjektiv sind beispielsweise für die Unternehmen: Erwartungen über die Absatzentwicklung und damit auch Amortisationsmöglichkeiten für neue Investitionen, für Haushalte: die Arbeitsplatzsicherheit und die daraus abgeleitete Einkom-mensentwicklung. Gegenwartsorientiert und überwiegend objektiv sind zum Beispiel die Auftrags-und Kassenlage bei den Unternehmen, die Einkommens-und Ersparnishöhe bei den Haushalten.

Verbessert sich nun, etwa durch Steuererleichterungen, die gegenwärtige und absehbare Einkommenssituation, so könnte das die anderen Bestimmungsfaktoren der bisherigen Zurückhaltung überspielen und durch mehr Nachfrage nach Konsum-und Investitionsgütern zu mehr Aufträgen, zu mehr Produktion und letztlich zu mehr Beschäftigung führen. Damit ist schon angedeutet, daß der übertragungsmechanismus indirekter Maßnahmen sehr langwierig und komplex ist und damit verschiedene Unsicherheiten und Verzögerungsfaktoren bei einzelnen Gliedern der Ubertragungskette gegeben sind.

Es ist zunächst unsicher, ob durch die Steuererleichterungen (die Abschreibungserleichterungen bedeuten sogar nur eine Verschiebung der Steuerlast) eine Verbesserung von Investitions-und Konsumneigung erreicht wird. Bei den Unternehmen herrscht nach Meinung der meisten Beobachter immer noch eine pessimistische Zukunftserwartung vor, die auch bei Kostenentlastung durch Ab-

schreibungserleichterungen die Rentierlichkeit von zusätzlichen Investitionen zweifelhaft erscheinen läßt. Tatsächlich sind ja in der Vergangenheit mit der 1975 beschlossenen Investitionszulage, die ein sehr viel größeres finanzielles Volumen hatte als die jetzt beschlossenen Abschreibungserleichterungen, mehr oder weniger schlechte Erfahrungen gemacht worden. Es besteht also wie in der Vergangenheit die Gefahr, daß die Erleichterungen überwiegend nur ohnehin geplante neue Investitionen betreffen (Mitnehmereffekt) oder eine verbesserte Liquidität lediglich zu einer erhöhten Geldanlage am Kapitalmarkt führt.

Eine ähnlich abwartende Haltung scheint auch, vielleicht begründet durch Angst vor Arbeitslosigkeit, bei den Konsumenten vorzuherrschen. Sie war jedenfalls in der Vergangenheit so stark, daß selbst die über 15 Mrd. DM an zusätzlich verfügbarem Einkommen durch die Steuerreform und Kindergeldreform 1975 oder die 1977 freigewordenen Sparverträge in Höhe von fast 40 Mrd. DM der allgemeinen Konsumentwicklung keinen besonders positiven Impuls geben konnten. Warum also sollte 1978 bei einer vom Volumen her viel geringeren steuerlichen Entlastung der privaten Einkommen von rund zehn Mrd. DM mehr Anstöße auf die Konsumneigung ausgehen? Es besteht durchaus die Möglichkeit, daß der größte Teil der Entlastungen lediglich zu einer höheren Ersparnis führt.

Selbst wenn aber eine höhere Investitionsund Konsumneigung erzielt würde, so ist es doch fraglich, ob damit gleichzeitig auch im selben Maß eine Erhöhung der inländischen Nachfrage gegeben ist. Das gilt vor allem für den Konsum, für den ja die meisten Steuererleichterungen aufgewendet werden. Hier ist nämlich die Möglichkeit von zusätzlichen Auslandsreisen und Käufen aus dem Ausland zu berücksichtigen, die keinen inländischen Produktionsund Beschäftigungseffekt besitzen.

Es ist weiterhin unsicher, ob eine möglicherweise höhere inländische Nachfrage unbedingt auch zu einer höheren Beschäftigung führt. Mehr Nachfrage kann auch durch den Abbau vorhandener Läger ohne Mehrproduktion befriedigt werden. Und zusätzliche Produktion ist bei zur Zeit bei weitem nicht ausgelasteten Maschinen und Anlagen auch durch Abbau von Kurzarbeit und Einführung von Überstunden statt durch Einstellung zusätzlicher Kräfte zu erzielen. Und schließlich sind statt Überstunden auch andere Formen von Arbeitsintensivierung und die Einführung technischer Verbesserungen möglich, gemeinhin unkritisch als Produktivitätsfortschritt bezeichnet, was ebenfalls zu Mehrproduktion ohne mehr Beschäftigung führen kann.

Arbeitsintensivierung kann erreicht werden bei gleicher Arbeitszeit, üblicherweise acht Stunden täglich, durch Verkleinerung von Arbeitsgruppen bei gleichem Arbeitsanfall, höhere Geschwindigkeit des Förderbandes oder kürzere Taktzeiten, höhere Sollvorgaben für Akkordleistungen u. ä. Vor allem die zweite Komponente des Produktivitäts-,, Fortschritts", der technische Fortschritt, macht in letzter Zeit zunehmend Mehrbeschäftigung durch Mehr-produktion unmöglich. Die technische Verbesserung vorhandener Anlagen oder auch nur der Ersatz veralteter durch moderne Maschinen macht größere Produktionszahlen bei gleicher Belegschaft möglich. In vielen Fällen macht sie sogar trotz höherem Produktionspotential Arbeitsplätze überflüssig und trägt so zur Verschärfung der Arbeitslosigkeit bei.

Die erwähnten Unsicherheiten müssen keineswegs voll zum Zuge kommen, 1978 vielleicht nur in geringem Maß. Auch die in der Viel-B zahl der Übertragungsglieder wirtschaftspolitischer Impulse liegende Verzögerung des Beschäftigungseifekts mag minimal sein. Trotzdem sind selbst im günstigsten Fall indirekte wirtschaftspolitische Maßnahmen soge-nannten direkten wirtschaftspolitischen Maßnahmen unterlegen, mit denen der Staat unmittelbar und ohne Rücksicht auf andere Verhaltensweisen gesamtwirtschaftlich Nachfrage schaffen kann. Darunter sind mehr Staatsausgaben für zusätzliche öffentliche Aufträge zum Kauf von Sachgütern oder Investitionsanlagen zu verstehen oder auch zusätzliche Einstellungen von Personal in den öffentlichen Dienst:

Zunächst entfällt bei zusätzlichen Aufträgen der erste Unsicherheitsfaktor indirekter Maßnahmen, nämlich das nicht kalkulierbare Ausgabeverhalten anderer Wirtschaftssubjekte. Gleichzeitig entfällt damit ein wichtiger Faktor der Zeitverzögerung bei der Umsetzung wirtschaftspolitischer Maßnahmen in mehr Beschäftigung. Allerdings können auch hier Lagerabbau, Überstunden und Produktivitäts„Fortschritt" sowohl den Zeitbedarf des Prozesses verlängern als auch die maximale Höhe des Beschäftigungseffekts vermindern.

Bei zusätzlichen Einstellungen in den öffentlichen Dienst wird dagegen unmittelbar und uneingeschränkt mehr Beschäftigung geschaffen. Alle im Rahmen des normalen Umsetzungsprozesses vorhandenen Verzöge-rungs-und Unsicherheitsfaktoren sind ausgeschaltet. Wenn jedoch die neu eingestellten Arbeiter, Angestellten und Beamten ihre Einkommen für Konsumzwecke verwenden, sind im Rahmen des nachfolgenden konsumabhängigen Beschäftigungseffekts in der Konsumgüterindustrie und anderen damit verwandten und verflochtenen privaten Produktionsbereichen wieder Verzögerungs-und Unsicherheitsfaktoren gegeben.

Ein weiterer genereller Zeitvorteil von zusätzlichen Staatsausgaben liegt darin, daß der bei steuerlichen Maßnahmen bestehende Einigungszwang zwischen den Gebietskörperschaften (Zustimmung des Bundesrates) entfällt; bei Maßnahmen auf der Ausgabeseite sind die Gebietskörperschaften weitgehend autonom und können sofort ohne gegenseitige Abstimmung handeln.

Am eindrucksvollsten aber ist: Bei zusätzlichen öffentlichen Ausgaben für Käufe oder Neueinstellungen ist nicht nur der Beschäftigungseffekt höher und der Zeitbedarf bis zum Eintritt dieses Effekts geringer, auch das Ausmaß der sekundären Beschäftigungseffekte ist in den meisten Fällen größer als bei den anderen genannten wirtschaftspolitischen Maßnahmen. Dieses letztere Ergebnis konnte allerdings nicht wie die vorangegangenen Überlegungen aus der Erfahrung mit dem Wirtschaftsablauf und aus theoretischen Erwägungen abgeleitet, sondern vielmehr nur auf der Grundlage einer Analyse von umfangreichem Daten-material ermittelt werden, das für die Bundesrepublik erstmals im Jahre 1977 von verschiedenen Wirtschaftsforschungsinstituten aufbereitet und zur Verfügung gestellt worden ist

Das Datenmaterial besteht im wesentlichen aus detaillierten Informationen über die Käufe der privaten Haushalte und des Staates (Bund, Länder und Gemeinden sowie Sozialversicherung) beim privaten Produktionssektor, über die Lieferverflechtungen innerhalb des privaten Sektors (einschließlich ausländischer Produktionssektoren) und die Struktur der Arbeitsplatzkosten im öffentlichen Dienst. Diese Daten wurden nach der Methode der so-genannten Input-Output-Rechnungen, die ihrem Erfinder Leontief den Nobelpreis einbrachte, miteinander verknüpft, um die möglichen Wirkungen hypothetischer — wie auch vollzogener — wirtschaftspolitischer Maßnahmen auf die gesamtwirtschaftliche Beschäftigung zu bestimmen. Hier sollen die wichtigsten Ergebnisse zu der Frage wiedergegeben werden, wieviel Arbeitsplätze durch mehr Staatsausgaben von jeweils einer Milliarde DM oder durch Steuerverzicht auf jeweils eine Milliarde DM geschaffen werden können.

Eine Erhöhung der Haushaltseinkommen um eine Milliarde DM durch niedrigere Steuerforderungen bewirkt über zusätzliche Konsum-ausgaben einen gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungseffekt von 18 000 Arbeitsplätzen. Sie verteilen sich auf rund 8 000 Arbeitsplätze bei den Konsumgüterproduzenten, geschaffen durch die direkte Nachfrage der Konsumenten, rund 6 000 „indirekt" erzeugte Arbeitsplätze bei den Vorlieferanten der Konsumgüterindustrie und schließlich etwa 4 000 sogenannte „multiplikatorinduzierte" Arbeitsplätze, die der erneute Konsumzuwachs durch die „direkt" und „indirekt" geschaffenen neuen Einkommen bewirkt.

Steuer-und Abschreibungserleichterungen für die Wirtschaft bewirken je Milliarde DM einen gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungseffekt von rund 22 000 Arbeitsplätzen, davon rund ein Fünftel (s. Tabelle) multiplikatorinduziert. Hier ist insbesondere der den Gesamt-effekt prägende direkte Beschäftigungseffekt höher, und zwar überwiegend weil — im Gegensatz zu Konsumkäufen — bei Käufen der Unternehmen der Auslandsanteil (mit Produktions-und Beschäftigungsfolgen nur im Ausland) geringer ist.

Im Vergleich dazu gilt für direkte Maßnahmen folgendes: Bei Käufen des Staates von privaten Wirtschaftssektoren ergibt sich durchschnittlich ein gesamtwirtschaftlicher Beschäftigungseffekt je Milliarde DM von rund 22 000. Er ist damit etwa genauso groß wie der bei Steuererleichterungen für die Wirtschaft, aber er ist sicherer und stellt sich schneller ein. Wenn man jedoch sinnvollerweise im Rahmen staatlicher Käufe zwischen Sachkäufen und Käufen von Investitionen wie Straßen und Krankenhäusern differenziert, stellt sich heraus, daß in diesem Zusammenhang staatliche Investitionen deutlich vorteilhafter sind.

Denn Sachkäufe können im allgemeinen kurzfristig kaum variiert und damit auch kaum konjunkturpolitisch eingesetzt werden. Sie bestehen zu einem großen Teil aus den Sachkäufen der gesetzlichen Krankenversicherung, deren Höhe und Struktur letztlich von Patienten und Ärzten bestimmt wird. Oder sie bestehen aus Betriebsmitteln wie z. B. Büromaschinen und Büromaterial, deren Einkauf nur am Verbrauch und Verschleiß orientiert werden kann. Oder sie bestehen aus militärischen Gütern, die zwar an sich einen überdurchschnittlichen Beschäftigungseffekt aufweisen, aber zu einem Teil im Ausland gekauft werden.

Staatliche Investitionskäufe sind dagegen kurzfristig sehr gut steuerbar: Ohnehin geplante Projekte können zeitlich vorgezogen werden. Weil bei diesen Käufen der Anteil ausländischer Produktion sehr klein sowie der Anteil beschäftigungsintensiver Produktion, insbesondere bei den dominierenden Bauaufträgen, sehr groß ist, können mit je einer Milliarde DM an Ausgaben für zusätzliche Investitionskäufe gesamtwirtschaftlich sogar rund 24 000 Arbeitsplätze geschaffen werden (direkt 12 500, indirekt 7 000 und multiplikatorinduziert 5 000).

Am allergrößten jedoch ist der gesamtwirtschaftliche Beschäftigungseffekt bei der Einstellung von zusätzlichem Personal in den öffentlichen

Dienst bei einem Kostenaufwand von ebenfalls rund einer Milliarde DM mit fast 43 000 neuen Stellen. Davon sind rund 23 600 unmittelbar im öffentlichen Dienst neu eingestellte Beamte, Angestellte oder Arbeiter, die mit einer Milliarde DM (auf der Basis 1977) ein Jahr lang bezahlt werden können. (Hinsichtlich der Folgekosten und des Selbstfinanzierungseffekts s. S. 35 f. und Kap. IV.) Die indirekten Beschäftigungseffekte sind in diesem Fall relativ gering, so daß der Rest von rund 18 000 Arbeitsplätzen weitgehend „multiplikatorinduziert" ist.

Der gesamtwirtschaftliche Beschäftigungseffekt von zusätzlichen Einstellungen in den öffentlichen Dienst ist also bei gleichem Kostenaufwand wesentlich höher als alle anderen Effekte; er ist beispielsweise mehr als doppelt so groß wie der Beschäftigungseffekt von Steuerentlastungen für private Haushalte, auf den das im Herbst 1977 beschlossene „Steuerentlastungsprogramm" überwiegend setzt. Dieser Unterschied liegt im wesentlichen darin begründet, daß alle anderen Maßnahmen letztlich auf Käufe bei privaten Unternehmen abzielen, seien es Käufe der privaten Haushalte, von Unternehmen untereinander oder Käufe des Staates. Bei diesen Käufen versickert ein Teil des Geldes mehr oder weniger in Materialkosten und Kapitalkosten, also in Ausgaben für überwiegend importierte Rohstoffe und für einbehaltene Gewinne sowie Unternehmerlöhne, soweit sie nicht wieder ausgegeben werden, und außerdem in Käufen von Fertigprodukten im Ausland. Dieser Teil des Geldes wird damit im Inland nicht beschäftigungsrelevant. Die Aussagen über die Unsicherheiten, die Faktoren der Zeitverzögerung und schließlich die möglichen und wahrscheinlichen Beschäf-B tigungseffekte verschiedener wirtschaftspolitischer Maßnahmen sind im Schaubild noch einmal zusammengefaßt dargestellt (S. 34). Von links oben nach rechts unten nehmen Zahl und Ausmaß der Unsicherheiten und der Zeitverzögerungsfaktoren ab sowie die absolute Höhe der Beschäftigungseffekte zu. Die angegebenen Qualifizierungen und Zahlen sollen natürlich nicht den Anspruch letzter Genauigkeit erheben. Sie sind Durchschnittsgrößen, die wegen des Modellcharakters der ihnen zugrunde liegenden Annahmen und Berechnungen, wegen unzureichenden Datenmaterials und aus methodischen Gründen nach oben oder unten abweichen können.

Man kann jedoch mit Sicherheit davon ausgehen, daß diese Abweichungen nicht so groß sind, daß sie die im Schaubild dargestellte

Hierarchie der Effizienz verschiedener wirtschaftspolitischer Maßnahmen in Frage stellen

könnten: Seit der erstmaligen Veröffentlichung der dem Schaubild zugrunde liegenden Daten sind Zweifel an der Richtigkeit dieser Aussage bisher auch von keiner Seite geäußert worden. Lediglich ein (unzutreffender) methodischer Einwand ist vorgebracht worden, auf den hier kurz eingegangen werden soll: Bei der Bestimmung der multiplikatorinduzierten oder auch konsumabhängigen Beschäftigungseffekte im Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungseffekte ist nicht nur bedacht worden, daß beim Einkommen zusätzlich Beschäftigter Steuern, Sozialabgaben und Ersparnis nicht konsumrelevant werden können. Entgegen einer häufig geäußerten Vermutung ist in jedem Fall auch berücksichtigt worden, daß bei Einstellung von Arbeitslosen nur die Differenz zwischen Erwerbseinkommen und erhaltener Arbeitslosenunterstützung konsumrelevant wird. Allerdings wird man realistischerweise davon ausgehen müssen, daß nicht nur als arbeitslos gemeldete, sondern auch Personen ohne vorherigen Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung oder frisch Ausgebildete eingestellt werden. Das gilt besonders bei Neu-einstellungen in den öffentlichen Dienst. Für solche Personen ist das neue Gehalt nach Abzug von Abgaben und Ersparnis in vollem Umfang für den Konsum verwendbar. Die angegebenen Beschäftigungseffekte dürfen also nicht in voller Höhe gleichgesetzt werden mit dem Abbau registrierter Arbeitslosigkeit, sie be-8 ziehen sich zum Teil auch auf den Abbau versteckter Arbeitslosigkeit bzw. die Verhinderung zukünftiger Arbeitslosigkeit.

Die erwähnte Hierarchie besagt also eindeutig, daß direkte wirtschaftspolitische Maßnahmen indirekten immer vorzuziehen sind, wenn fehlende gesamtwirtschaftliche Nachfrage als Ursache von Arbeitslosigkeit aufgefüllt werden soll. Das bedeutet beispielsweise, daß sich bei gleichem Kostenaufwand im Hinblick auf den beschäftigungspolitischen Effekt die Erhöhung der Haushaltseinkommen durch Steuererleichterungen oder andere Maßnahmen am wenigsten lohnt, die Einstellung von öffentlichem Personal dagegen am meisten Erfolg verspricht — auch allgemein gesellschaftspolitisch.

2. Folgekosten und Selbstfinanzierungseffekte

Diese Aussage über die Erfolgshierarchie wirtschaftspolitischer Maßnahmen bleibt auch dann gültig, wenn über den Kostenaufwand für das erste Jahr bzw. das Auftragsvolumen hinaus Folgekosten der Maßnahmen auf der einen Seite und deren Selbstfinanzierungseffekte auf der anderen Seite berücksichtigt werden. Es muß zunächst betont werden, daß bei jeder der im Schaubild aufgeführten Maßnahmen, also auch bei staatlichen Käufen, Folgekosten anfallen. Die Folgekosten stehen sogar zum Teil in unmittelbarem Zusammenhang mit dem zu erwartenden beschäftigungspolitischen Effekt. So besitzt der Impuls von indirekten Maßnahmen auf das Ausgabeverhalten von privaten Haushalten und Unternehmen nur dann eine relativ hohe Erfolgs-wahrscheinlichkeit, wenn Steuererleichterungen von Dauer sind. Das heißt aber auch, daß die entsprechenden Steuerausfälle nicht nur im ersten Jahr nach Beschlußfassung, sondern auch in Zukunft anfallen werden.

Die Entwicklung der Steuerausfälle wie auch des Kostenaufwands aller anderen zur Diskussion stehenden Maßnahmen ist allerdings im Zeitverlauf nicht eindeutig zu bestimmen. Es gibt bis heute weder eine amtliche Folge-kostenrechnung für einzelne staatliche Maßnahmen oder Gesetze noch eine befriedigende Folgekostenschätzung von wissenschaftlicher Seite. Allerdings lassen sich für die Folgekosten sowohl von steuerlichen Maßnahmen als auch von Einstellungen in den öffentlichen Dienst plausible Trends bestimmen.

In Abhängigkeit von der vermuteten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wie der Struk-tur des „Steuerentlastungsprogramms" geht die Bundesregierung z. B. davon aus, daß der Steuerausfall von rund 11 Mrd. DM 1978 über 12, 3 Mrd. DM 1979 und 13, Mrd. DM 1980 auf 14, 6 Mrd. DM 1981 steigen wird; das entspricht einer durchschnittlichen jährlichen Steigerungsrate von rund 10 vH 4). Auch bei zusätzlichen Einstellungen in den öffentlichen Dienst würden die Folgekosten, also die Einkommen der öffentlich neu Beschäft Mrd. DM 1981 steigen wird; das entspricht einer durchschnittlichen jährlichen Steigerungsrate von rund 10 vH 4). Auch bei zusätzlichen Einstellungen in den öffentlichen Dienst würden die Folgekosten, also die Einkommen der öffentlich neu Beschäftigten, jährlich mit einer Zuwachsrate steigen — in Abhängigkeit von der allgemeinen Einkommensentwicklung, von strukturellen Einkommensverbesserungen usw. Von graduellen Abweichungen abgesehen, ist also die Folgekostenproblematik bei diesen wirtschaftspolitischen Maßnahmen die gleiche. (Theoretisch sind allerdings auch steuerliche Maßnahmen ebenso wie Erhöhungen von Transferzahlungen u. ä. im Rahmen indirekter Maßnahmen denkbar, deren jährliche Folgekosten konstant bleiben oder sogar leicht sinken).

Bei staatlichen Käufen stellt sich die Folgekostenproblematik bei weitem nicht so scharf dar, obwohl hier die Bestimmung von Höhe und schwie Entwicklung der Folgekosten -am rigsten überhaupt ist. über die Folgekosten von — konjunkturpolitisch sowieso kaum relevanten — Sachkäufen gibt es keinerlei Angaben; doch werden sie, mit Ausnahme von militärischen Gütern, relativ gering sein. Und für die Folgekosten öffentlicher Investitionskäufe gibt es bisher nur einen einzigen Schätzversuch vom Rheinland-Pfälzischen Finanzministerium für einige staatliche Aufgabenbereiche auf der Grundlage konkreter Investitionsprojekte. Danach belaufen sich die jährlichen Folgekosten (Unterhaltungskosten, Betriebs-und Verwaltungskosten einschließlich Personalkosten, kalkulatorische Abschreibungen und Zinsen) in Prozent der Bauoder Herstellungskosten auf maximal 31 vH (bei Schulen und Kindergärten) und auf minimal 9, 5 vH (bei Verkehrsanlagen) 5).

Die Schätzergebnisse sind Mittelwerte, die aus einer Zusammenfassung von Einzelanalysen nach betriebswirtschaftlichen Kriterien gewonnen wurden. Diese Ergebnisse sollen nicht grundsätzlich in Zweifel gezogen werden, obwohl sie für Außenstehende bisher nicht nachvollziehbar sind. Immerhin muß aber darauf hingewiesen werden, daß bei Berücksichtigung nicht nur betriebswirtschaftlicher Kriterien die Folgekosten durchaus höher sein können; so erhöht zum Beispiel jede bildungspolitisch begründbare Verbesserung der Lehrer-Schüler-Relationen die zitierten Folgekosten bei Schulbauten, jede gesundheitspolitisch begründbare Verbesserung der Relation Pflegepersonal-Patienten die Folgekosten von Krankenhausbauten usw.

Im Vergleich mit den möglichen Folgekosten aller anderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen erscheint der beschäftigungspolitische Einsatz von staatlichen Käufen, also hauptsächlich von Anlageinvestitionen, langfristig am „billigsten", denn hier liegt der Anteil der jährlichen Folgekosten weit unter 100 vH der Erstausgaben bzw. Anschaffungs-und Herstellungskosten, während die jährlichen Folgekosten, z. B. fortgesetzte Steuererleichterungen sowie Lohnund Gehaltszahlungen, in den weiteren Jahren ebenso hoch oder höher sind als die Erstausgaben. Dieser Eindruck wird allerdings bei Berücksichtigung von Selbstfinanzierungseffekten der verschiedenen Maßnahmen leicht korrigiert.

Selbstfinanzierungseffekte entstehen bei jedem zusätzlich geschaffenen Arbeitsplatz durch zusätzliche Steuern und Sozialabgaben, die der neu Beschäftigte und sein Arbeitgeber zahlen müssen. Diese füllen wiederum dis Kassen des Staates und der Sozialversicherung und vermindern somit die Erstwie die Folgekosten für die Schaffung neuer Arbeitsplätze 6). Außerdem werden, wenn der neu Beschäftigte vorher Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung hatte, die entsprechenden Mittel im Rahmen des Haushalts der Bundesanstalt für Arbeit eingespart. Das kann dazu führen, daß die Zuschüsse aus dem Bundes-haushalt an die Bundesanstalt für Arbeit reduziert werden können und damit der Ausgabenspielraum der Bundesregierung erweitert wird. Es ermöglicht aber auch der Bundesanstalt für Arbeit die Finanzierung zusätzlicher Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, die schon in der Vergangenheit fast ausschließlich öffentlichen Investitionsvorhaben zugute kamen und deshalb die öffentlichen Haushalte insgesamt auch entlasten könnten.

Oder: Es gilt generell für die Sozialversicherung, daß jeder weitere Zufluß von Versicherungsbeiträgen dort die Notwendigkeit vermindert, eigenes Vermögen auf dem Kapitalmarkt aufzulösen, und damit den allgemeinen Verschuldungsspielraum der Gebietskörperschaften auf dem Kapitalmarkt erweitert. Und letztlich würde ein höheres Wirtschaftswachstum als Konsequenz der von Mehrausgaben erzielten Produktionsund Beschäftigungseffekte die Kosten dieser Mehrausgaben in Form von generell höheren Einnahmen an Steuern und Abgaben zurückzahlen.

Je höher nun der Beschäftigungseffekt einer direkten wirtschaftspolitischen Maßnahme, um so größer sind selbstverständlich auch die Selbstfinanzierungseffekte pro Milliarde DM bzw. pro Ausgaben für jeden zusätzlich geschaffenen Arbeitsplatz. Da nun die Beschäftigungseffekte bei der Einstellung zusätzlichen Personals im öffentlichen Dienst am größten sind, machen sich hier auch die Selbstfinanzierungseffekte am stärksten bemerkbar und reduzieren somit den langfristigen Kostenaufwand.

In einigen öffentlichen Aufgabenbereichen wäre es im Extremfall sogar möglich, durch zusätzliche Einstellung sehr viel mehr an zusätzlichen Einnahmen zu erzielen, als für die Einstellung an Kosten aufgebracht werden müßte. Das gilt insbesondere für die Steuer-und Finanzverwaltung, so für die Steuerfahndungs-und Betriebsprüfungsstellen, aber auch für die Verkehrs-und Ordnungsverwaltung der Kommunen und andere Stellen, wo mit der Festsetzung und Erhebung von Steuern, Gebühren, Beiträgen und Bußgeldern überfällige und ausstehende Gelder eingetrieben werden könnten So beträgt allein der Rückstand an Steuern zur Zeit rund zehn Milliarden DM, davon überwiegend Unternehmenssteuern. Daß dieser Betrag jährlich mit einer Zuwachsrate von rund zwei Milliarden DM weiter anwächst, ist nicht zuletzt auf die Unterbesetzung der Steuer-und Finanzverwaltung zurückzuführen.

Vergleicht man nun bei den verschiedenen Maßnahmen die jeweiligen Folgekosten und Selbstfinanzierungseffekte, so ergibt sich folgendes Urteil: Unter dem Gesichtspunkt der Folgekosten bieten indirekte Maßnahmen keinen Vorteil gegenüber direkten Maßnahmen, da bei Einstellungen in den öffentlichen Dienst die Folgekosten größenordnungsmäßig ungefähr gleich, bei staatlichen Käufen aber wesentlich niedriger sind. Beim Vergleich der Selbstlinanzierungseifekte, die man mit den Folgekosten verrechnen kann, schneiden die direkten Maßnahmen wiederum eindeutig besser ab, weil sie bei einer gleichen Kostenbelastung im ersten Jahr durch ihren sichereren und höheren Beschäftigungseffekt eine sehr viel höhere Selbstfinanzierungsquote erzielen. Mit anderen Worten, die zukünftige Belastung des Staatshaushalts fällt bei direkten Maßnahmen geringer aus. Es stellt sich hier scheinbar ein Paradox dar in der Form, daß Mehrausgaben für direkte Maßnahmen langfristig „billiger" sind als Mindereinnahmen für indirekte steuerliche Maßnahmen. Wichtig ist auch das Ergebnis, daß die Einbeziehung von Folgekosten und Selbstfinanzierungseffekten innerhalb von direkten Maßnahmen die Wahl zwischen mehr öffentlichen Käufen und mehr Einstellungen in den öffentlichen Dienst nicht erleichtert. Denn Einstellungen weisen zwar die höheren Folgekosten auf, erzielen aber auch den höheren Beschäftigungseffekt und bessere Selbstfinanzierungsquoten. Das bedeutet, daß diese Wahl nicht nach Kostengesichtspunkten, sondern nach anderen Kriterien — wie etwa Bedarf —-getroffen werden muß.

III. Zur vergangenen und geplanten Wirtschafts-und Haushaltspolitik

1. Krisenverschärfung in der Vergangenheit

Die oben genannten Vorteile von direkten wirtschaftspolitischen Maßnahmen scheinen nun für die vergangene wie für die geplante Wirtschafts-und Haushaltspolitik kein Entscheidungskriterium gewesen zu sein. Ja, beim Rückblick auf die Vergangenheit haben die Gebietskörperschaften sogar im Gegenteil durch eine trotz zahlreicher Konjunkturprogramme zu geringe Ausgabentätigkeit sowie durch Einstellungsstop und Personalabbau im öffentlichen Dienst die Krise verschärft.

So hat das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin kürzlich mit Hilfe der oben angegebenen Beschäftigungseffekte das tatsächliche Ausgabeverhalten der Gebietskörperschaften bei Sach-und Anlagekäufen von 1975 bis einschließlich 1977 mit den ursprünglich angestrebten Ausgabezielen verk und dabei festgestellt Es wurden insgesamt 26 Milliarden DM weniger als geplant ausgegeben und damit global rund 190 000 Arbeitsplätze für die Dauer von drei Jahren nicht geschaffen — oder auch nicht gesichert, also abgebaut, wenn die Arbeitsplätze vorher unmittelbar von staatlichen Aufträgen abhängig waren. Am Beispiel der Bauwirtschaft wird diese restriktive Ausgabenpolitik besonders deutlich. Denn von den 230 000 Arbeitsplätzen, die dort seit 1974 abgebaut wurden, gehen wahrscheinlich allein 70 000 zu Lasten der staatlichen Haushaltspolitik. Eine ähnliche Analyse der seit 1975 ergriffenen indirekten Maßnahmen wie Steuer-und Kindergeldreform sowie Investitionszulage ist bisher unterblieben. Doch spricht vieles dafür, daß ihre Beschäftigungseffekte gering waren und im besten Fall lediglich ein Viertel der von der Ausgabenpolitik erzeugten negativen Beschäftigungseffekte kompensieren konnten.

Auch die Personalpolitik im öffentlichen Dienst hat seit 1975 zur Krise beigetragen. Die im Vergleich zu früheren Jahren ab 1975 stark verringerten jährlichen Einstellungen, die 1976 einem faktischen Einstellungsstop gleichkamen, haben dem Arbeitsmarkt jährlich 50 000 bis 80 000 weniger Arbeitsplätze angeboten als in der Vergangenheit. Gleichzeitig ist auch vorhandenes Personal abgebaut worden; und zwar nicht nur durch vorzeitige Pensionierung und ähnliche arbeitsmarktunschädliche Maßnahmen, sondern auch durch Entlassungen. Sie spiegeln sich wieder in 35 000 Ende Mai 1977 gemeldeten Arbeitslosen aus den Bereichen Gebietskörperschaften und Sozialversicherung — den letzten verfügbaren amtlichen Angaben —, selbst wenn man darunter einen gewissen Prozentsatz an freiwilligen Kündigungen zugesteht. Daß gleichzeitig der Druck auf dem Arbeitsmarkt und die Furcht vor Arbeitslosigkeit gelegentlich auch von öffentlichen Arbeitgebern genutzt wurden, um Arbeitsbedingungen zu verschlechtern, sei hier nur am Rande vermerkt.

Die negativen Folgen dieser Politik können zusammenfassend auch so formuliert werden: Allein eine stärkere Orientierung der effektiven Staatsausgaben einschließlich der für Personal an den ohnehin bescheidenen Ausgabezielen der Finanzplanung von 1974— 1978 hätte eine Verminderung der durchschnittlichen Arbeitslosenquote in der Bundesrepublik seit 1975 um mindestens einen Prozentpunkt ermöglicht

2. Keine entschiedene Tendenzwende für die Zukunft

Die krisenverschärfende Haushaltspolitik der Gebietskörperschaften wurde offiziell als Haushaltskonsolidierung bezeichnet und mit der hohen Staatsverschuldung zum Ausgleich der Steuerausfälle gerechtfertigt, die vor allem 1975 durch den Konjunktureinbruch wie durch Steuer-und Kindergeldreform gewollt und ungewollt entstanden waren. Das Wirtschafts-und Sozialwissenschaftliche Institut des DGB (WSI) hat die Bezeichnung dieser Politik schon 1976 als beschönigend und ihren Inhalt als überzogen bezeichnet stand mit dieser Kritik jedoch weitgehend allein. Erst 1977 haben sich auch andere Stellen einschließlich der meisten Wirtschaftsforschungsinstitute, die die „Konsolidierung“ vorher noch gutgeheißen hatten, angesichts der nicht mehr übersehbaren Nachteile scharf gegen die bisherige Linie der staatlichen Wirtschafts-und Haushaltspolitik gewandt. Und sie haben wie der DGB eine deutliche Tendenzwende zugunsten einer kräftig expansiven, mittelfristig angelegten, mehr oder we-niger auf staatliche Investitionskäufe und Einstellungen setzende Politik gefordert im Sinn der oben geschilderten Hierarchie von Beschäftigungseffekten

Allein der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat sich bis heute weder mit der bisherigen Wirtschaftspolitik kritisch auseinandergesetzt noch seine Vorschläge für zukünftiges wirtschaftspolitisches Handeln an den beschriebenen Beschäftigungseffekten orientiert. Ihm ist deshalb vorgeworfen worden, nicht nur in der Vergangenheit durch seine Ratschläge den Staat zur Konsolidierungspolitik ermuntert und damit zur Krisenverschärfung beigetragen zu haben; auch bei Realisierung seiner jüngsten Vorschläge einer deutlichen Zurückhaltung bei Lohnerhöhungen, möglichst einer Lohnpause, würde die gesamtwirtschaftliche Nachfrage geschwächt und die Krise verschärft. Daß der Rat seinen Vorschlägen trotzdem positive Ergebnisse abgewinnen konnte, ist teilweise sogar als „unwissenschaftlich“ und „nicht von dieser Welt" bezeichnet worden Den Hintergrund dieser scharfen Kritik bildet u. a. ein Theorienstreit zwischen — grob gesagt — sogenannten Monetaristen, die letztlich auf die von staatlichen Einflüssen möglichst freizumachenden „Selbstheilungskräfte* des Marktes setzen, und den Keynesianern, die globale und strukturelle Nachfragedefizite als Krisenursache mit zusätzlicher staatlicher und staatlich induzierter Nachfrage bekämpfen wollen.

Nun sind, wie schon zu Beginn dieses Beitrags erwähnt, die Wirtschaftsforschungsinstitute, der DGB und andere mit ihren Forderungen beim letzten massiven Konjunkturprogramm von Bund und Ländern, dem „Steuerentlastungsprogramm", nicht durchgedrungen; der Sachverständigenrat scheint mehr Gehör gefunden zu haben. Und auch bei den Kernhaushalten der Gebietskörperschaften scheinen sich diese Forderungen, von Einzelfällen abgesehen, bisher nur mäßig niederzuschlagen. Das gilt insbesondere für die Länder und Gemeinden, die zusammen mit mehr als 90 vH des Personalbestands und rund 70 vH der jährlichen Käufe der Gebietskörperschaften die entscheidenden Durchsetzungsmöglichkeiten einer beschäftigungsfördernden Ausgabenpolitik besitzen. Das wird vielfach übersehen, wenn in der öffentlichen Diskussion meist dem Bund allein die wirtschaftspolitische Verantwortung aufgeladen und staatliches Fehlverhalten angelastet werden. Es nutzt also relativ wenig, wenn lediglich der Bund und einige Länder, wie etwa Nordrhein-Westfalen, ihre Ausgaben für Käufe und Personaleinstellungen deutlich erhöhen, die anderen Gebietskörperschaften dagegen nach den bisher vorliegenden Informationen noch der Haushaltskonsolidierung anhängen.

In der wirtschaftspolitischen Diskussion um die Jahreswende 1977/78 wird allerdings von staatlicher Seite und auch vom Sachverständigenrat zunehmend der Eindruck zu vermitteln versucht, das Problem sei nicht etwa fehlende Bereitschaft zum Umschalten von Konsolidierung auf Expansion, sondern mangelnder, ja ausgeschöpfter Spielraum an Handlungsmöglichkeiten. Gleichzeitig ist ein bemerkenswerter Wandel in der Begründung „ausgereizter" Handlungsmöglichkeiten zu entdecken. Das Schwergewicht wird nicht mehr auf angeblich fehlenden Bedarf an zusätzlichen öffentlichen Leistungen gelegt, der ja grundsätzlich in jedem Einzelfall mehr staatliche Investitionskäufe und mehr öffentliches Personal rechtfertigen muß. Die Betonung liegt auch nicht auf fehlenden Finanzierungsmöglichkeiten, obwohl die zu erwartenden Steuerausfälle allein durch das „Steuer-entlastungsprogramm" vom Herbst 1977 zweifellos den Finanzierungsspielraum beschnitten haben.

Vielmehr wird eine Reihe anderer und teilweiser neuer Argumente in den Vordergrund geschoben, wie sie z. B. im letzten Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium stellvertretend für vie-le andere Stimmen angesprochen worden sind So wird der Forderung nach mehr staatlichen Investitionskäufen entgegengehalten, daß es entweder keine vergabereifen Projekte gebe oder die Ausführung vorhandener Projekte durch eine Vielzahl institutioneller und administrativer Hemmnisse blockiert werde. Und gegen die Forderung nach mehr Einstellungen in den öffentlichen Dienst wird eingewandt, die gegenwärtig Arbeitslosen und Arbeitssuchenden hätten nicht die notwendige Qualifikation für staatlichen Personalbedarf; Personal würde — wenn überhaupt — wegen der absehbaren sinkenden Gesamtbevölkerungszahl, wieder sinkender Schülerzahlen u. ä. nur vorübergehend gebraucht; und nur vorübergehend notwendiges Personal berge angesichts des bestehenden, Flexibilität erschwerenden öffentlichen Dienstrechts, die Gefahr einer gigantischen und nicht revidierbaren personellen Fehlinvestition.

Wenn diese Argumente wie die generelle These vom ausgereizten Handlungsspielraum zuträfen, könnte man tatsächlich im Hinblick auf die oben geschilderten Beschäftigungseffekte direkter wirtschaftspolitischer Maßnahmen nur verpaßten Chancen in der Vergangenheit nachtrauern. Die folgende Beleuchtung dieser Argumente im einzelnen wird jedoch zeigen, daß es durchaus auch in der Zukunft noch Chancen für eine beschäftigungspolitisch optimale Haushaltspolitik gibt. Zumindest werden sich einige Argumente als ungesichert und fragwürdig erweisen.

IV. Vermeintliche Hindernisse für eine optimale Beschäftigungsstrategie

1. Unerfüllter Bedarf an öffentlichen Leistungen Zwar gibt es für die Bundesrepublik heute weder eine systematische Schätzung von Nachholbedarf, Ersatzbedarf und Neubedarf noch eine verläßliche Ermittlung des gegenwärtigen Versorgungsniveaus an öffentlichem Personal und staatlichen Infrastruktureinrichtungen, deren Vergleich einen Fehlbestand eindeutig anzeigen und entsprechende politische Handlungsanweisungen auslösen könnte. Auch sind im Bedarf teilweise normative Faktoren, d. h. subjektive und auch politische Zielvorstellungen enthalten, die im Einzelfall strittig sein können. Das wird beispielsweise deutlich an der Auseinandersetzung der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) mit den Länder-Kultusministerien über den noch vorhandenen Lehrerbedarf. Anhand von 15 „Prüfsteinen zur Beurteilung von Lehrerbedarfsaussagen“ hat die GEW im Gegensatz zu amtlichen Bedarfsschätzungen transparent gemacht, wie ihre Bedarfszahlen unter Berücksichtigung einer

Vielzahl von Faktoren zustande kommen, welche die notwendigen Veränderungen der Arbeitsbedingungen der Lehrer ebenso einbeziehen wie die bisher unterschiedliche Versorgung einzelner Schultypen und Schülergruppen und die pädagogisch wünschenswerte Lehrer-Schüler-Relation. Sie konnte gleichzeitig nachweisen, daß die Kultusminister den noch unerfüllten Lehrerbedarf bei weitem unterschätzen. Diese haben sich bei der Festlegung ihrer Zahlen weniger von der immer noch nicht hergestellten Bildungsund Chancengleichheit und mehr von der von ihren Finanzministern vorgegebenen Haushaltskonsolidierung leiten lassen Das Motiv zu sparen scheint übrigens auch bei anderen amtlichen Bedarfsschätzungen die Kriterien problemgerechter Aufgabenerfüllung überspielt zu haben.

Trotzdem ist heute für die Bundesrepublik generell wieder unbestritten, daß es nach wie vor in vielen alten und auch neuen öffentlichen Aufgabenfeldern einen großen Bedarf an öffentlichen Leistungen gibt, der auch als Notwendigkeit weiterer sozialer Reformen umschrieben werden kann. Er muß durch vermehrten Einsatz von staatlichen Investitionen und öffentlichem Personal, und das heißt: entsprechend mehr Staatsausgaben, befriedigt werden. Das betont selbst die Prognos-AG in einem neuen Gutachten für die Bundesregierung, nachdem sie vor Jahren mit einem anderen Gutachten die These von der bereits erreichten Sättigungsgrenze bei öffentlichen Leistungen ausgelöst hatte 16). Dieser Bedarf läßt sich aus zahlreichen Angaben von Regierungen, Behörden, Parteien und Verbänden für noch nicht einmal alle öffentlichen Aufgabenbereiche ableiten.

So existiert beispielsweise in den Bereichen Gesundheitswesen, Jugendhilfe, Altenh Dieser Bedarf läßt sich aus zahlreichen Angaben von Regierungen, Behörden, Parteien und Verbänden für noch nicht einmal alle öffentlichen Aufgabenbereiche ableiten.

So existiert beispielsweise in den Bereichen Gesundheitswesen, Jugendhilfe, Altenhilfe, Bildungswesen, Kultur, Sportstätten, Öffentliche Verund Entsorgung sowie öffentlicher Nahverkehr, Lärmschutz an Straßen jeweils ein Defizit an Infrastrukturinvestitionen in meist zweistelliger Milliarden-Höhe. Ähnliches gilt für das öffentliche Personal. In der letzten Zeit haben Wirtschaftsforschungsinstitute, Gewerkschaften und andere Stellen einen Fehlbestand und Zusatzbedarf quantifiziert, der für einzelne Aufgabenbereiche von 15 000 Stellen (in der allgemeinen Verwaltung) bis zu 800 000 Stellen (im Bildungsbereich) reicht und für die Verwaltung der Gebietskörperschaften ingesamt die Millionengrenze überschreitet 16).

2. Unausgeschöpfter Finanzierungsspielraum

Ein erstes und schon entscheidendes Hindernis für die Bedarfserfüllung kann nun ein nicht ausreichender oder nicht gesicherter Finanzierungsspielraum sein. Der Finanzbedarf für mehr staatliche Investitionen und öffentliches Personal darf zwar generell nicht dramatisiert werden wegen der in die nachfolgenden Beschäftigungseffekte automatisch eingebauten Selbstfinanzierungseffekte, die Selbstfinanzierungsquoten auch der Folgekosten von mindestens 30 vH und auch mehr als 50 vH ermöglichen. Aber der verbleibende Finanzbedarf ist immer noch relativ hoch, wenn über massive direkte wirtschaftspolitische Maßnahmen die Arbeitslosigkeit spürbar abgebaut werden soll.

Nun wurden vor wenigen Wochen frühere Schätzungen der für 1978 zu erwartenden Steuereinnahmen für Bund, Länder und Gemeinden nach unten korrigiert, weil nicht nur Steuerausfälle durch das Steuerentlastungsprogramm, sondern auch durch eine schlechtere konjunkturelle Entwicklung abzusehen waren. Deshalb stellt sich in der gegenwärtigen Situation die Finanzierung von mehr Staatsausgaben in erster Linie als Problem einer weiteren Staatsverschuldung dar, deren Verzinsung und Tilgung die Folgekosten von direkten wirtschaftspolitischen Maßnahmen zusätzlich erhöhen würden. Es stellen sich im einzelnen die Fragen: Gibt es eine Verschuldungsgrenze? Verdrängt möglicherweise die staatliche Kreditnachfrage diejenige der privaten Wirtschaft vom Kapitalmarkt? Können mehr Staatsverschuldung einerseits und mehr Staatsausgaben andererseits die Inflationsrate erhöhen?

Diese Fragen sollen hier in aller Kürze beantwortet oder zumindest relativiert werden, soweit dies einige damit angesprochene Streitfälle und Schwierigkeiten von Wirtschaftstheorie und -politik überhaupt zulassen. Eine Frage ist sehr schnell und eindeutig zu beantworten: Eine verfassungsrechtliche Verschuldungsgrehze gibt es nicht, solange mit 1 Mill. Arbeitslosen ein „gesamtwirtschaftliches Ungleichgewicht" im Sinn des Stabilitätsund Wachstumsprozesses besteht. Darauf hat z. B. Bundesfinanzminister Apel anläßlich der letzten Steuerschätzung erneut hingewiesen

Ist aber nicht schon eine ökonomische Verschuldungsgrenze erreicht? Auch diese Frage wird von zahlreichen Theoretikern wie Praktikern zur Zeit u. a. mit folgenden Argumenten verneint: Solange noch in absehbarer Zeit weder die private Ersparnis von der privaten Wirtschaft noch das Produktionspotential an vorhandenen Maschinen und Arbeitskräften ausgeschöpft wird, kann der Staat ohne Gefahr zusätzliche Kredite aufnehmen und damit die bisher ungenutzten Teile des Produktionspotentials in Anspruch nehmen. Eine Ver-drängung der Privaten vom Kapitalmarkt ist nach einer Analyse des DIW nicht zu befürchten. Und eine Kapazitätsauslastung von zur Zeit nur 92 vH läßt für zusätzliche staatlich angeregte Nachfrage noch sehr viel globalen und inflationsneutralen Spielraum, wenn man bedenkt, daß die freien Kapazitäten von 8 vH rund dreimal so hoch sind wie alle öffentlichen Investitionen 1977 zusammen.

In einer Situation nicht ausgeschöpften Ange-bots an Krediten und Produktionskapazitäten ist es sogar möglich, die schuldenabhängige Belastung zukünftiger Staatshaushalte durch unverzinsliche Staatskredite bei Banken zu senken. Ja, es ist sogar die ganze Belastung selbst durch tilgungsfreie, d. h. nicht rückzahlbare Kredite an den Staat vermeidbar. Das ist keine Außenseitermeinung, sondern herrschende, wenn auch in der öffentlichen Diskussion nicht zur Geltung kommende Lehre der Finanzwissenschaften

Aber auch unabhängig von diesen Möglichkeiten haben noch in Kenntnis der finanzwirtschaftlichen Konsequenzen des „Steuerentlastungsprogramms“ ernst zu nehmende Stimmen wie die Arbeitsgemeinschaft der wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute in ihrem letzten Gemeinschaftsgutachten, der Deutsche Städtetag in einem Appell an seine Mitglieder oder der auf die Bundesrepublik Bezug nehmende Nobelpreisträger für Wirtschaftswissenschaften des vergangenen Jahres, Bertil Ohlin, zum Ausdruck gebracht, daß der Ausgaben- und Verschuldungsspielraum der öffentlichen Hand noch nicht ausgeschöpft ist 3. Der Mangel an vergabereifen Projekten und die Blockade von Investitionen werden übertrieben Was aber nutzt noch vorhandener Finanzierungsspielraum, wenn mehr staatliche Investitionskäufe nicht durchgesetzt werden können, weil entweder vergabereife Projekte fehlen oder die Ausführung vergebener Projekte durch institutionelle und bürokratische Hemmnisse blockiert wird?

Schon dem ersten Teil der Behauptung muß man sehr skeptisch begegnen angesichts des oben angegebenen riesigen Bedarfsvolumens an zusätzlichen öffentlichen Investitionen auf verschiedenen staatlichen Ebenen und in verschiedenen Aufgabenbereichen. Seine mangelhafte Umsetzung in konkrete Projekte würde nicht nur bedeuten, daß der Staat dem im Stabilit’sund Wachstumsgesetz formulierten Auftrag nicht nachkommen würde, ständig für ein Reservoir an fertigen „Schubladenprogrammen" zu sorgen. Sie würde auch jenem in der letzten Zeit bewiesenen Einfalls-und Formulierungsreichtum gerade auf kommunaler Ebene widersprechen, mit dem sowieso geplante Investitionsprojekte im Rahmen der Kernhaushalte zu neuen, zusätzlichen Projekten umformuliert wurden, um da-mit aus den verschiedenen Konjunkturprogrammen von Bund und Ländern Geld abrufen und die eigene Kasse schonen zu können.

Erst recht folgendes Beispiel macht die These fehlender Projekte fragwürdig: Die Bundesregierung hat sich kürzlich gescheut, im Rah-men von Lärmschutzverordnungen den Schwellenwert für Lärmschutzmaßnahmen auf ein gesundheitlich angemessenes Niveau zu senken, um u. a. Folgewirkungen in Form von Lärmschutzwällen an den Bundesfernstraßen mit einem von einer Bund-Länder-Arbeits-gruppe geschätzten Kostenaufwand von rund 50 Mrd. DM zu vermeiden. Gleichzeitig wurde damit aber die Chance vertan, z. B.der extrem notleidenden, kurzarbeitenden und Arbeitskräfte freisetzenden Stahlindustrie mit aus Stahl zu fertigenden Lärmschutzwällen zusätzliche, massive und anhaltende Produktions- und Beschäftigungsmöglichkeiten zu geben. Diese Chance wäre auch dann beachtlich gewesen, wenn in Abhängigkeit von we-niger ambitiösen Lärmschutzwerten als den als optimal angesehenen ein Folgekostenund Auftragsvolumen von viel weniger als 50 Mrd. DM eingetreten wäre. Hier wird erneut deutlich, daß politische Entscheidungen immer noch eher von Kosten-und Spargesichtspunkten statt von beschäftigungspolitischen Kriterien geprägt werden, die These von fehlenden Projekten oft nur eine Schutzbehauptung zur Vermeidung zusätzlicher Ausgaben und zur Absicherung vermeintlicher Sparnotwendigkeiten ist. Daß oft genug dennoch die Sparziele durchkreuzt werden, zeigt wieder das Beispiel Stahlindustrie, für die die Bundesregierung jetzt aufgrund zunehmenden Problemdrucks zu Subventionen, Bürgschaften u. ä. bereit zu sein scheint. Zusätzliche Beschäftigungseffekte werden damit jedoch nicht verbunden sein.

Das noch häufiger vorgetragene Argument blockierter Investitionsprojekte — gemeint ist meist: durch Bürgerinitiativen und staatliche Umweltschutzvorschriften — ist ebenso kritisch zu sehen. Zunächst bezieht es sich überwiegend auf private Investitionsvorhaben, vor allem auf Kraftwerksbauten auf Kernbrennstoff-und Kohlebasis. Aber in diesem Zusammenhang hat Bundesinnenminister Maihofer vor der Jahreswende die Bedeutung des „Blockade“ -Arguments zurechtgerückt; nach seiner — des obersten Dienstherren der Genehmigungsbehörden — Aussage ist zur Zeit von in Auftrag gegebenen und im Bau befindlichen Kohlekraftwerken mit einem Investitionsvolumen von rund 16, 4 Mrd. DM nur ein Projekt mit einem Volumen von 1, 2 Mrd. DM durch staatliche Vorschriften blok-kiert. Und soweit der Bau durch Umweltschutzeinrichtungen verzögert werde, sei dem Zeitverlust ein erheblicher Beschäftigungseffekt bei den Herstellern und Lieferanten von Umweltschutzeinrichtungen gegenüberzustellen. Für den Bereich der öffentlichen Investitionen liegen auf der gesamtstaatlichen Ebene noch keine konkreten Angaben vor, obwohl seit Frühjahr 1977 im Bundesbauministerium sich ein interministerieller Arbeitskreis mit dem Problem blockierter Investitionen beschäftigt. Immerhin konnte Staatssekretär Ruhnau vom Bundesverkehrsministerium inzwischen für die Bundesebene angeben, daß vom gesamten Bundesbauetat 1977 nur drei bis vier vH von Bürgerinitiativen blockiert waren. Er nahm diese Zahl gleichzeitig zum Anlaß, die Klage über Investitions-Blockaden als „übertrieben“ zu kennzeichnen. Es mußte peinlich wirken, als gleichzeitig mit Maihofers und Ruhnaus Äußerungen ausgerechnet das Bundeswirtschaftsministerium wieder pauschal einen hohen „Investitionsstau" beklagte

3. Keine besonderen Hindernisse für zusätzliche Einstellung von Personal Auch die Argumente gegen mehr öffentliches Personal erscheinen zumindest überzogen. Es wird beispielsweise pauschal behauptet, die Qualifikationsanforderungen an neues Personal stimmten nicht mit der Qualifikation der gegenwärtig Arbeitssuchenden überein, obwohl die Qualifikation bisher weder im Rahmen von Bedarfsschätzungen noch von der Arbeitsmarktstatistik für einen echten Vergleich ausreichend formuliert und erfaßt wird.

Folgende grobe Überlegungen über ein vom Arbeitsangebot bestimmtes „Einstellungspotential" lassen allerdings eher vermuten, daß das Gegenteil der genannten Behauptung zutrifft: Ein kleiner Teil der gemeldeten Arbeitslosen ist früher schon im öffentlichen Dienst beschäftigt gewesen (Ende Mai 1977 35 000), er könnte überwiegend ohne größere Schwierigkeiten wieder eingestellt werden. Ein weiterer Teil der ständig steigenden Anzahl arbeitsloser Angestellter kommt gerade aus Dienstleistungsbereichen, die mit ihren Qualifikationsanforderungen dem öffentlichen Dienst ähnlich sind, also ohne Umschulung und lange Einarbeitungszeit in den öffentlichen Dienst eingestellt werden könnten. So waren Ende September 1977 aus Verkehrsberufen, Ordnungs-und Sicherheitsberufen, Gesundheitsdienstberufen, Sozial-und Erziehungsberufen, geistes-und naturwissenschaftlichen Berufen insgesamt rund 138 000 Personen arbeitslos gemeldet, davon 119 000 Voll-zeit-und 19 000 Teilzeitarbeitsuchende. Eine Analyse der ebenfalls in der Arbeitsmarktstatistik Ende Mai 1977 ausgewiesenen Arbeitslosen mit abgeschlossener Fachhochschulund Hochschulbildung und an öffentlichen Aufgaben orientierten Ausbildungsfachrichtungen ergibt, daß davon rund 30 000 im öffentlichen Dienst beschäftigt werden könnten. Zweifellos ist ein Teil der hier aufgeführten Arbeitslosen in den drei genannten Gruppen mehrfach erfaßt. Trotzdem belegen sie erhebliche zusätzliche Einstellungsmöglichkeiten in den öffentlichen Dienst, obwohl sie nicht alle in Frage kommenden Qualifikationen erfassen

Der größte Teil der gegenwärtig Arbeitslosen aber besteht aus Ungelernten und Angelernten, für die gerade im kommunalen Bereich mögliche und auch vom Städtetag genannte Tätigkeitsfelder liegen, so im „Krankentransport-und Rettungswesen, im öffentlichen Gesundheitswesen, für Sicherheitskräfte nach dem Arbeitssicherheitsgesetz oder Außendienstkräfte im Ordnungsund Gewerbewesen" Für sie können Ausbildungs-und Einarbeitungszeiten durchaus in Kauf genommen werden. Wenn beispielsweise für die volle Anwendung des Gesetzes über die Einführung eines Notrufund Straßenrettungsdienstes allein 35 000 Sanitäter u. ä. vom Deutschen Städtetag für notwendig gehalten werden, so ist das ein konkretes Beispiel für beachtliche Ausbildungs-und Beschäftigungsmöglichkeiten.

Im übrigen stellen nicht nur die gegenwärtig vorhandenen und gemeldeten Arbeitslosen ein gewisses Potential für zusätzliche Einstellungen in den öffentlichen Dienst dar, sondern auch die jeweils in den nächsten Jahren zu erwartenden Arbeitslosen. Der Bedarf an zusätzlichem öffentlichen Personal muß also nicht in einem Jahr erfüllt werden, er kann auch nach und nach über mehrere Jahre hinweg durch Neueinstellungen befriedigt werden. Dabei sollte der zukünftig zunehmenden Zahl der Arbeitslosen im wachsenden Strom der Abgänger aus den Ausbildungssektoren besondere Beachtung geschenkt werden. Vor allem Hochschulabgänger, und darunter speziell Lehramtskandidaten, werden von Arbeitslosigkeit betroffen sein, wenn das gegenwärtig restriktive Einstellungsverhalten des Staates trotz immer noch ausfallendem Unterricht und überfüllten Klassen nicht geändert wird. Schon im Mai 1977 waren 7 800 Lehrer arbeitslos gemeldet, doppelt so viel wie im Vergleich zum Vorjahr.

Gerade am Beispiel neu einzustellender Lehrer entzündet sich nun häufig ein weiteres Argument gegen mehr öffentliches Personal: Angesichts nur bis 1985 steigender und danach wieder absinkender Schülerzahlen würden neue Lehrer, wenn überhaupt, so nur vorübergehend gebraucht. Dieser vermeintliche Nachteil verwandelt sich jedoch sehr schnell in folgende mögliche Vorteile: Später wieder sinkende Schülerzahlen eröffnen dann endlich die Aussicht, das Zahlenverhältnis von Schülern zu Lehrern entscheidend zu verkleinern auf die Ausmaße, die pädagogisch nicht nur erwünscht, sondern auch schon einmal vor der großen Wirtschaftskrise im Bildungsgesamtplan von Bund und Ländern zur Verbesserung der Chancengleichheit als notwendig be-

zeichnet worden waren. Oder sie ermöglichen mit freigesetzten Lehrern den Aufbau eines Erwachsenenbildungssystems als „bildungspolitischer Hauptaufgabe der achtziger Jahre"; dieses so von Dieter Mertens, dem Leiter des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit, bewertete System soll insbesondere die zukünftigen Erwerbstätigen, die bis heute als Jugendliche durch Ausbildungsengpässe benachteiligt waren, auf den zunehmenden ökonomischen Strukturwandel vorbereiten

Trotz dieser Möglichkeiten wird die These von nur vorübergehend gebrauchten zusätzlichen Lehrkräften gern verallgemeinert und argumentiert, daß bei einer für die Zukunft zu erwartenden Abnahme der Gesamtbevölkerung auch der Bedarf an öffentlichen Leistungen generell abnehmen wird. Auch darauf ist zu entgegnen: Selbst wenn die Gesamtbevölkerung sinken sollte, so ist dennoch ein Ansteigen bestimmter Bevölkerungsgruppen möglich. Das trifft nicht nur auf die Gruppe Auszubildender bei steigenden Ausbildungszeiten zu. Es trifft bestimmt auch auf die Gruppe der Rentner zu, die durch medizinischen Fortschritt und möglicherweise auch Humanisierung des Arbeitslebens, also durch längere Lebenserwartung wie durch weitere Herabsetzung der Altersgrenze, wachsen kann. Um so mehr werden die Bedürfnisse dieser Gruppen nach öffentlichen Leistungen, also auch nach öffentlichen Einrichtungen und Personal, zunehmen.

Außerdem ist der Bedarf an öffentlichen Leistungen nicht nur an die allgemeine und spezielle Bevölkerungsentwicklung angebunden. Das wäre nur der Fall, wenn bisher schon Bedarfssättigung erreicht wäre. Es muß immer wieder darauf hingewiesen werden, daß das jedoch in den meisten öffentlichen Aufgabenbereichen noch nicht zutrifft. Nicht zuletzt muß aber auch das Entstehen neuer Bedürfnisse nach öffentlichen Leistungen berücksichtigt werden.

Mit veränderten Bedürfnissen und darauf folgenden neuen öffentlichen Aufgaben ist das letzte relevante Gegenargument der Kritiker von mehr Staatsausgaben angesprochen. Sie befürchten, daß beim gegenwärtig geltenden Dienstrecht im Beschäftigungsbereich des Staates jetzt zusätzlich eingestelltes Personal — wie auch schon der vorhandene Personalstand -— in Zukunft nur unter Schwierigkeiten auf andere Arbeitsplätze im Rahmen neuer Aufgabenfelder umgesetzt werden kann.

Zweifellos ist Unbehagen über das bestehende Dienstrecht berechtigt und beispielsweise ausführlich in den 1973 vorgelegten Arbeiten der von der Bundesregierung eingesetzten Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts festgehalten worden. Dieses Unbehagen wird jedoch von Regierungen, Verbänden und Gewerkschaften ebenso geteilt wie die Bereitschaft, das Dienstrecht zu reformieren. Allerdings bestehen über Reform-inhalte und -wege vor allem zwischen Gewerkschaften und Bundesregierung erhebliche Differenzen. Es ist hier nicht der Ort, auf diese Auseinandersetzung im einzelnen einzugehen oder darüber zu richten, warum die Reform trotz jahrelanger Diskussion noch nicht in Gang gekommen ist.

Die Befürchtung zukünftig mangelnder Flexibilität darf jedoch nicht übertrieben werden. Eine conditio sine qua non ist eine Reform des öffentlichen Dienstrechts für zusätzliche Einstellungen in den öffentlichen Dienst rein sachlich nicht.

Für eine Dienstrechtsreform ist jedoch immer noch Zeit. Und von den Gewerkschaften wird der Forderung nach mehr Flexibilität nichts in den Weg gelegt. Im Gegenteil, ihr „Entwurf eines Aktionsprogramms zur Reform des öffentlichen Dienstrechts" betont, daß die Verwirklichung einer Reform des öffentlichen Dienstrechts „die Funktionsund Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes stärken und seine Effektivität vergrößern" soll. Bisher vorhandene Hemmnisse sollen zum Beispiel durch Abschaffung der Dreiteilung in Arbeiter, Angestellte und Beamte, durch tarifvertraglich geregelte Arbeitsbedingungen für alle Beschäftigten, durch privatrechtliche Arbeitsverträge beseitigt werden; Verbesserungen sollen u. a. erzielt werden durch ein System allgemein anerkannter Ausbildungsziele und Ausbildungsinhalte sowie ein leistungsfähiges Fortbildungssystem

Schließlich ist auch die bisherige Flexibilität und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes nicht so schlecht wie ihr Ruf. Schlagworte wie das vom „bisher schon aufgeblähten, überbesetzten und überbezahlten öffentlichen Dienst" gehen nicht nur am Problem vorbei, solange Mehrausgaben durch Mehrbedarf zu rechtfertigen sind; sie sind in dieser Pauschalität auch widerlegt worden

V. Zusätzliche beschäftigungspolitische Maßnahmen sind notwendig

Die Ausführungen zeigen sehr deutlich, daß mehr Staatsausgaben für staatliche Investitionen und öffentliches Personal nicht nur einen unübertrefflichen Beitrag zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation, sondern gleichzeitig auch zu immer noch notwendigen und unumgänglichen sozialen Reformen leisten können. Sie sind finanzierbar und finanzieren sich teilweise selbst. Und sie sind weitgehend „machbar" trotz einiger durchaus ernstzunehmender Probleme.

Zweifellos haben die hier vorgetragenen Argumente auch schon einen gewissen Meinungswandel in der Öffentlichkeit und bei wirtschaftspolitischen Instanzen herbeiführen können. Dies ist nicht zu unterschätzen, weil wieder von Reformen gesprochen werden kann und auch der öffentliche Dienst in seiner Rolle als „Prügelknabe" der Nation entlastet wird. Aber sie haben sich noch nicht ausreichend in entsprechende Aktivitäten von Bund, Ländern und Gemeinden umsetzen lassen.

Um diese Umsetzung zu verbessern, wird der Druck entsprechender politischer Forderungen allein nicht genügen. Es müssen auch endlich eine systematische Bedarfsplanung öffentlicher Leistungen und, davon abgeleitet, eine Investitions-und Personalplanung für den staatlichen Bereich geschaffen werden. Es muß überlegt werden, wie der Einfluß des viel Verantwortung tragenden, aber wenig Durchsetzungsmöglichkeiten besitzenden Bundes auf die anderen Gebietskörperschaften erhöht werden kann, um eine expansive Haushaltspolitik zu sichern. Und es muß schließlich auch jene gefährliche Attitüde staatlicher Stellen bekämpft werden, die sich in eiserner Sparentschlossenheit gefällt; sie verhindert nicht nur positive Beschäftigungseffekte, sie stützt auch Vorurteile über den öffentlichen Dienst und Forderungen nach Einschränkung staatlicher Aktivität, hinter denen sich in vielen Fällen nur eine generelle Reform-und spezielle Staatsfeindlichkeit verbirgt.

Andererseits wird aber auch eine optimale beschäftigungspolitische Haushaltspolitik nur einen Teil der Arbeitslosigkeit beseitigen, so daß zusätzliche Maßnahmen notwendig sind. So verspricht mittelfristig eine vielfältige, tarifvertraglich und gesetzlich durchzusetzende Arbeitszeitverkürzung erhebliche Entlastungswirkungen für den Arbeitsmarkt. Sie muß allerdings gleichzeitig von Maßnahmen zur Humanisierung des Arbeitslebens flankiert werden, um eine beschäftigungspolitische Neutralisierung der Arbeitszeitverkürzung durch Arbeitsintensivierung im Rahmen des Produktivitäts-„Fortschritts“ zu verhindern. Langfristig muß aber auch der technische Fortschritt als zweite Komponente des Produktivitäts-„Fortschritts" wegen der zunehmend von ihm freigesetzten Arbeitsplätze „sozial beherrschbar" gemacht werden