Umweltschutz zwischen Politik, Ökonomie und Recht | APuZ 17/1980 | bpb.de

Umweltschutz ist ein Thema, das sich nicht ohne weiteres einer einzelnen Wissenschaftsdisziplin zuordnen läßt; weder Biologie noch — neuerdings — die Ökologie sind allein in der Lage, alle Aspekte dieses Themenbereichs zu erfassen. Angesichts der Konturenlosigkeit des Begriffs „Umwelt“ (alles, was den Menschen umgibt, was auf ihn einwirkt und was er selbst beeinflußt) erweist sich auch der Begriff . Umweltschutz" als weitgehend inhaltsleere Klammer, die ganz unterschiedliche Sachverhalte umfaßt. War unser Umweltverständnis bis zum Beginn der siebziger Jahre noch im wesentlichen von einer technologischen, allenfalls naturwissenschaftlichen Denkweise bestimmt, so setzt sich in letzter Zeit zunehmend die Erkenntnis durch, daß Umweltprobleme nicht zuletzt gesellschaftspolitische Probleme sind Denn Änderungen der äußeren Umweltbedingungen gefährden nicht nur das biologische bzw. ökologische Gleichgewicht, sondern sie verändern zugleich auch die gesellschaftlichen Bedingungen, unter denen wir zu leben haben. Umgekehrt wirken ebenso die Einstellungen und Gewohnheiten der Menschen auf ihre natürliche Umwelt zurück. Begriffe wie „Überfluß-" und „Wegwerfgesellschaft“ sind zu Synonymen für eine „verschmutzte" Umwelt geworden. Damit wird zugleich deutlich, daß nicht die industrielle Technik als solche eine Gefahr für die Umwelt darstellt, sondern daß in erster Linie unsere Art zu wirtschaften für die wichtigsten Um-weltprobleme ursächlich ist.

I. Handlungsinstrumente für die Umweltpolitik

Die Umweltpolitik hat diesem Sachverhalt insofern Rechnung zu tragen, als sie nicht nur auf die Folgen, sondern vor allem auf die Ursachen der Umweltprobleme einwirken muß. Auf lange Sicht verspricht hierbei die Erziehung zu einem verstärkten Umweltbewußtsein am meisten Erfolg. Ein solcher Einstellungswandel kann durch politische Programme, durch finanzielle Anreize und durch eine Verschärfung des Umweltstrafrechts (Verhaltenskontrolle) verstärkt werden, sein Schwergewicht muß freilich in Schulen und Hochschulen liegen. Kurz-und mittelfristig versucht der Staat jedoch, die Umwelt in erster Linie mit Hilfe von wirtschafts-und rechtspolitischen Maßnahmen zu schützen, ohne das Wirtschaftswachstum nachhaltig beeinträchtigen zu müssen. Umweltpolitik erweist sich damit als eine Aufgabe, die weder losgelöst vom Wirtschaftssystem noch außerhalb der Rechtsordnung betrieben werden kann. Andererseits läßt sich das politische Ziel, Umweltschäden zu beseitigen und — soweit möglich — überhaupt zu vermeiden, ebensowenig mit ökonomischen Theorien wie mit juristischen Konstruktionen allein verwirklichen. Wirtschaftsund Rechtswissenschaft haben jedoch ein theoretisches Instrumentarium entwickelt, das zur Durchsetzung umweltpolitischer Ziele eingesetzt werden kann-Schwierigkeiten bereitet dabei freilich die Umsetzung theoretischer Erkenntnisse unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen in Handlungsinstrumente für die politische Praxis. Dies zeigt besonders deutlich das im Umweltprogramm 1971 der Bundesregierung enthaltene und in der Fortschreibung dieses Programms von 1976 bekräftigte Verursacher-prinzip; darauf wird noch zurückzukommen sein.

U mweltökonomie Die Wirtschaftswissenschaften beschäftigen sich in dem hier interessierenden Zusammenhang vor allem mit der Frage, mit welcher — möglichst kostengünstigen — Kombination von Produktionsmitteln (insbesondere Arbeit und Kapital) das höchste Niveau an „Umweltqualität", also z. B.der höchste Sauberkeitsgrad der Luft, des Wassers etc., erreicht werden kann. Als optimal wird dabei dasjenige Niveau an Umweltqualität bezeichnet, bei dem die Kosten einer weiteren Verbesserung gerade den zusätzlichen Erträgen entsprechen Diese wohlfahrtstheoretische Sichtweise geht auf Arthur Cecil Pigou zurück; sie setzt eine Arbeitsteilung zwischen „Markt" und Staat voraus. Denn während der Markt über den Preis den Einsatz der Produktionsmittel steuert, wird es als Aufgabe des Staates angesehen, Qualitätsnormen als Maßstab für die Umwelt-qualität festzulegen. Pigou war freilich nur der Wegbereiter dieser Umweltökonomie, die inzwischen vor allem mit Hilfe empirischer Untersuchungen weiterentwickelt worden ist Dabei stand die Frage im Vordergrund, ob das Vorliegen externer Kosten, d. h. solcher Kosten, die der Allgemeinheit oder Dritten z. B. durch Umweltschäden entstehen, den optimalen Einsatz von Produktionsmitteln verhindert.

Dies ist auch der Ausgangspunkt der Kritik, die sich einerseits auf den herrschenden Denkansatz der ökonomischen Theorie und andererseits auf ihre praktischen Ergebnisse bezieht. Im Mittelpunkt der Kritik an der traditionellen Wirtschaftstheorie steht die Feststellung, daß Umweltbeziehungen, verstanden als Auswirkungen der Produktion auf die natürliche und soziale Umwelt des Menschen sowie als schädliche Auswirkungen auf Gesundheit und Lebensqualität, keine Tausch-oderMarktbeziehungen seien. Da die von Umweltschäden betroffenen Personen Opfer eines Prozesses seien, über den sie keine Kontrolle hätten, handele es sich um eine zwangsweise Abwälzung eines Teils der Kosten auf dritte Personen oder die Gesellschaft. Nach dieser Ansicht kommt die Hauptaufgabe der Formulierung und Bewertung gesellschaftlicher Zielvorstellungen im Umweltbereich dem „Prozeß der öffentlichen Willens-und Entscheidungsbildung" zu, da diese Aufgabe nicht dem Markt überlassen werden könne. Demgegenüber hängen die Vertreter der „ökonomischen Analyse des Rechts" (Coase, Posner, Calabresi) gerade einem marktwirtschaftlichen Selbststeuerungsmodell an. Da sie das Regierungshandeln zurückschrauben wollen, weisen sie dementsprechend dem Markt die größte Bedeutung zu Diese theoretische Richtung ist hier besonders deshalb von Interesse, weil sie sich mit der ökonomischen Bewertung rechtlicher Regelungen u. a. am Beispiel des Umweltschutzes befaßt. Jenseits dieser wirtschaftstheoretischen Diskussion ist stets die Frage von ökonomischer Bedeutung, welche Auswirkungen bestimmte Maßnahmen der staatlichen Umweltpolitik (seien dies Produktionsverbote, Auflagen, Abgaben oder Subventionen) auf die Ertragslage und die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens, eines Wirtschaftszweiges oder einer ganzen Volkswirtschaft haben. Insbesondere geht es dabei natürlich darum, wer die Kosten für diese Umweltschutzmaßnahmen zu tragen hat. Auf der Grundlage ihrer theoretischen Erkenntnisse bieten die Wirtschaftswissenschaften der Umweltpolitik Handlungsmöglichkeiten an überlassen Entscheidung und Durchsetzung jedoch dem politischen System.

Umweltrecht Demgegenüber ist das Arbeitsfeld der Rechtswissenschaft, vor allem in bezug auf die Gesetzgebung, in erster Linie davon bestimmt, daß politisch vorgegebene Ziele des Umweltschutzes in Rechtsnormen und damit in Hand- lungsanweisungen umgesetzt werden. Um-weltrecht ließe sich daher als Instrument der Umweltpolitik kennzeichnen, das die in Gesetzesform gebrachten gesellschaftlichen Ordnungsvorstellungen im Bereich des Umweltschutzes widerspiegelt Dabei steht außer Frage, daß ohne ein auf die ökologischen, aber auch auf die ökonomischen Bedingungen abgestimmtes Normengeflecht ein aktiver Umweltschutz in unserer verrechtlichten Gesellschaft kaum denkbar ist Schutzobjekt ist freilich nicht die Umwelt als solche, sondern der Mensch. Das bedeutet, daß mit dem Um-weltrecht sowohl soziale als auch individuelle menschliche Werte geschützt werden Da nach unserer Wirtschaftsordnung die wirtschaftlichen Unternehmen, von denen Umweltbeeinträchtigungen ausgehen können, im Regelfall privaten Eigentümern gehören, ergeben sich hieraus häufig Zielkonflikte mit dem nach Art. 14 GG verfassungsrechtlich geschützten Privateigentum. Dieses Eigentum unterliegt allerdings der Verpflichtung, daß sein Gebrauch zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll. Diese Sozialbindung kann durchaus als „Umweltverträglichkeitsschranke" der Eigentumsnutzung verstanden werden In Einzelfällen kann auch eine Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG in Betracht kommen, für die dann jedoch eine Entschädigung zu zahlen ist.

Diese Anforderungen an die rechtliche Normierung des Umweltschutzes haben zur Folge, daß jede umweltrechtliche Maßnahme bestimmten Maßstäben gerecht werden muß, die sich folgendermaßen umschreiben lassen:

— Überprüfung der vorgegebenen Ziele und der aus ihnen resultierenden Normen auf ihre Vereinbarkeit mit Grundentscheidungen der Verfassung, insbesondere mit den Grundrechten. — Abwägung der rechtlichen Interessen der Beteiligten mit dem Ziel, einen Interessenausgleich herzustellen und die Umweltlasten gerecht zu verteilen.

— Prüfung der Frage, ob mit diesen gesetzlichen Bestimmungen das vorgegebene Ziel ei-19 ner qualitativen Verbesserung der Umwelt überhaupt erreicht werden kann.

— Einrichtung von rationalen Entscheidungsprozessen und Schaffung von angemessenen Organisationsstrukturen in Regierung und Verwaltung im Bereich des Umweltschutzes. — Prüfung der Frage, ob sich die Bestimmungen eines Umweltschutzgesetzes von den zuständigen Gerichten im Streitfall auch anwenden lassen; und schließlich — Einpassen der speziellen Umweltschutznormen in das gesamte Rechtssystem, zumindest in das entsprechende Teilgebiet des Rechts, also z. B. in das öffentliche Recht.

Vor allem die Erfüllung des letzten Erfordernisses würde auf Dauer gesehen die Schaffung’ eines in sich abgeschlossenen und einheitlichen Umweltschutzrechts, etwa nach dem Vorbild des Sozialgesetzbuches, notwendig machen. Schwierigkeiten unterschiedlichster Art und Intensität haben dies jedoch bislang verhindert. Zwar ist eine Tendenz zur Angleichung der verschiedenen Umweltschutzgesetze zumindest mit dem Inkrafttreten des Bundes-Immissionsschutzgesetzes erkennbar. Von einer eigenständigen Rechtsmaterie kann man aber kaum sprechen, eher von einer Art „Querschnittsmaterie" Aus dem Umstand, daß Umweltschutzrecht in weiten Bereichen technisches Recht ist, ergeben sich darüber hinaus grundsätzliche Probleme, die aus dem Verhältnis von Recht bzw. Staat und Technik resultieren Obgleich die Umweltschutzgesetzgebung in der Bundesrepublik im wesentlichen als abgeschlossen betrachtet werden kann, besteht nach wie vor ein großer Bedarf an ihrer Konkretisierung, Vereinheitlichung, Fortschreibung und Weiterentwicklung, aber auch an ihrer verfassungsrechtlichen Absicherung

Praktische Umweltpolitik Trotz vorhandener umweltpolitischer Programme und trotz eines umfangreichen umweltrechtlichen Instrumentariums sind die Erfolge im Umweltschutz jedoch begrenzt, wie Beinahe-Umweltkatastrophen (z. B. 1979 in Hamburg) oder Smog-Alarme (z. B. 1979 in Berlin und Madrid) beispielhaft belegen. Zur Erklärung bieten sich drei mögliche Ursachen-komplexe an

— Entweder entzieht sich das Problem unter den gegebenen (gesellschaftlichen) Bedingungen selbst der perfektesten politischen bzw. rechtlichen Regelung. — Oder das Problem ist zwar grundsätzlich lösbar, doch sind die Gesetze, an die das politische Handeln gebunden ist, nicht zureichend. — Oder auch das rechtliche Handlungsinstrumentarium ist zwar zureichend, Rahmenbedingungen sowie Art und Weise ihrer Anwendung verhindern oder beeinträchtigen aber die Problemlösung.

Mit diesem dritten Ursachenkomplex, der im folgenden nicht weiter vertieft werden soll, befaßt sich die sozialwissenschaftliche Verwaltungsforschung (Implementationsforschung), die diejenige Phase des politischen Handelns untersucht, in der Handlungsabsichten in Handeln und praktische Problemlösungen umgesetzt werden („Implementation") Das im Umweltgutachten 1974 festgestellte „Vollzugsdefizit' im Bereich der Umweltpolitik zeigte bereits, daß gesetzgeberische Maßnahmen allein die Verwirklichung umweltpolitischer Zielsetzungen nicht gewährleisten können, sondern daß ihre Realisierung in besonderem Maße auch von Handlungsfähigkeit und Verhalten der vollziehenden Verwaltungsbehörden sowie von Einstellung und Reaktionen der Betroffenen abhängt Dieses Vollzugsdefizit ist inzwischen — vor allem im Bereich der Gemeinden — eingehender untersucht worden. Dabei wurden auch Lösungsvorschläge erarbeitet

II. Rechtspolitische Ausgangslage

Die Situation, die Ende der fünfziger Jahre zur Entwicklung des Verursacherprinzips geführt hat, läßt sich stichwortartig etwa so kennzeichnen: — Die im Zuge fortschreitender Industrialisierung zunehmende Verschmutzung des Wassers und der Luft dringt allmählich in das Bewußtsein eines Teils der Verantwortlichen und wird vereinzelt Gegenstand wissenschaftlicher Betrachtungen. — Demgegenüber bleibt die Bevölkerung — nicht ohne Verschulden der Verantwortlichen in Regierungen und Parteien — nach wie vor in der Freude am Konsum befangen, ohne die Gefahren der „Überfluß“ -oder „Wegwerfgesellschaft" für die Umwelt zu erkennen.

— Die Wirtschaft fährt fort, entsprechend ihrem Prinzip der Gewinnmaximierung die Umwelt exzessiv zu nutzen, solange diese kostenlos in Anspruch genommen werden kann; sie produziert umweltschädliche Produkte, solange deren Herstellung kostengünstiger ist als die umweltfreundlicher Produkte.

— Es fehlt zu dieser Zeit noch an einem einigermaßen brauchbaren rechtlichen Instrumentarium, um der besonders durch Immissionen und Abwässer verursachten Umweltverschmutzung Einhalt zu gebieten.

Zwar konnten bereits seit der Jahrhundertwende bei der Schädigung von Eigentum, Gesundheit oder Leben Schadensersatzansprüche aus unerlaubter Handlung nach den §§ 823 ff.des Bürgerlichen Gesetzbuches geltend gemacht werden. Das galt auch für Umweltschäden. Für den Grundstückseigentümer bestand ebenfalls bereits seit Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuches die Möglichkeit, sich nach den §§ 906 ff., 1004 BGB gegen Immissionen vom Nachbargrundstück zur Wehr zu setzen, die das ortsübliche und damit zumutbare Maß überstiegen und deren Verhinderung technisch möglich bzw. wirtschaftlich zumutbar war. Die ökologische Problematik reduzierte sich dabei im Nachbarrecht aber auf die Auseinandersetzung zwischen Grundstücks-eigentümern . (bzw. Grundstücksbesitzern, § 862 BGB). Zum anderen legte § 26 der Gewerbeordnung den Vorrang der Industrialisie-

rung gegenüber dem Abwehrrecht des Eigentümers fest. Diese Vorschrift schirmte praktisch den gesamten indus der Gewerbeordnung 24) den Vorrang der Industrialisie-

rung gegenüber dem Abwehrrecht des Eigentümers fest. Diese Vorschrift schirmte praktisch den gesamten industriell-gewerblichen Sektor gegen individuelle Umweltschutzbemühungen ab, wenn auch nur insoweit, als es unmittelbar um den Bestand des Betriebes ging 25). Immerhin mußte das Eigentum dort zurückstehen, wo sich Immissionen als Begleiterscheinungen industrieller Entwicklungen darstellten. Insbesondere die durch Art. 14 Abs. 2 GG konstituierte Sozialbindung des Eigentums mußte hier freilich alsbald eine Korrektur auf der Grundlage einer gewandelten Werteordnung nahelegen.

Hinzu kommt das Problem, daß z. B. die Luft niemandem im Alleineigentum gehört, so daß sich Schädigungen, die durch ihre Verschmutzung eintreten, zumeist auch nicht im Wege des nachbarrechtlichen Immissionsschutzes verhindern oder beseitigen lassen. Das Fehlen spezifischer Rechtsvorschriften war zu Anfang des Jahrhunderts allerdings durchaus verständlich, als private Unternehmungen von Grundstückseigentümern in der Regel nur Auswirkungen auf den nächsten Nachbarn hatten 26). In einer auf ökologisches Gleichgewicht bedachten spätindustriellen Gesellschaft ist das Nachbarrecht jedoch längst kein Ersatz mehr für ein öffentlich-rechtliches Instrumentarium zum Umweltschutz, auch wenn dieses Nachbarrecht sich inzwischen durch richterliche Auslegung grundlegend gewandelt hat. Die eigentliche Umweltschutzgesetzgebung setzte erst im Jahre 1957 mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts ein Es folgten weitere Gesetze zur Luft-und Wasserreinhaltung, die schließlich im Bundes-Immissionsschutzgesetz, im Benzinbleigesetz, im Abfallbeseitigungsgesetz und im Abwasserabgabengesetz ihren vorläufigen Abschluß fanden

Stets hinkte allerdings die Rechtsentwicklung hinter den technischen und wirtschaftlichen Veränderungen hinterher. Nachträgliche Maßnahmen zum Umweltschutz erweisen sich aber deshalb als besonders schwierig weil oft — das umweltschädigende Verfahren bzw.der Schadstoff bereits weit verbreitet ist, — eine Schadensbilanz als Grundlage für eine gesetzliche Regelung noch nicht existiert und — das Verfahren bzw, der Stoff inzwischen eine hohe gesamtwirtschaftliche Bedeutung erlangt hat Als Beispiele seien hier nur der Schadstoff DDT und das gesundheitsgefährdende PVC genannt, die beide als außerordentlich nützlich und relativ harmlos galten, ehe schließlich ihre hohe Giftigkeit erkannt wurde und das DDT im DDT-Gesetz von 1972 verboten wurde.

Hieran wird deutlich, daß das allgemeine Problem des modernen Rechts, auf gesellschaftliche Entwicklungen nur in einem gewissen zeitlichen Abstand reagieren zu können, im Umweltschutz besonders fatale Folgen haben kann.

Umweltproblemen kann der Staat durch folgende Maßnahmen begegnen

— Durch Verhaltensregelung in Form von Ge-und Verboten, — durch Regulierung in Form finanzieller Belastungen der Umweltverschmutzer als negative Anreize oder als Kostenbelastung, — durch Eigenvornahme von Schutzmaßnahmen durch Bund, Länder oder Kommunen, — durch finanzielle Förderung von Umweltin vestitionen von Industrie und Kommunen und durch sonstige Anreize für solche Investitionen,

— durch Beteiligung an den Kosten Privater für umwelterhaltende Tätigkeit, — durch Förderung einer umweltfreundlichen Technik, — durch Interessenweckung für Umweltschutz bei der Bevölkerung mit Hilfe von Aufklärung und Erziehung und schließlich — durch Förderung der internationalen Zusammenarbeit.

Dieser Katalog von Maßnahmen, die in vielerlei Weise miteinander verknüpft werden können, sollte freilich nicht darüber hinwegtäuschen, daß bei der herkömmlichen Umweltpolitik noch immer die Entsorgungsstrategie im Vordergrund steht. Das heißt, Schadstoffe werden nachträglich mit Hilfe von Filtern, Kläranlagen etc. beseitigt. Demgegenüber spielen Präventivmaßnahmen zur Verhinderung der Schadensentstehung bislang eine untergeordnete Rolle. Entsorgung ist jedoch langfristig gesehen die teuerste Umweltpolitik und insofern auch aus volkswirtschaftlicher Sicht ein Fall von Verschwendung. Hier könnte die verstärkte Anwendung des Verursacherprinzips u. U. eine Wende zur — dringend erforderlichen — vorbeugenden Umweltpolitik bewirken.

III. Verursacherprinzip

Gleichermaßen interessant für Politik-, Wirtschafts-und Rechtswissenschaft sind Umweltschutzregelungen in Form finanzieller Belastungen der Umweltverschmutzer nach dem Verursacherprinzip. Denn eines der Kernpro-bleme (zumindest des nachträglich einsetzenden) Umweltschutzes ist die Frage, wem eine umweltbeeinträchtigende Maßnahme zugerechnet werden soll. Die Modalitäten der Zurechnung sind aber von vergleichsweise nachrangiger Bedeutung und sind einer — u. U. unterschiedlichen — Interpretation zugänglich. Geht es dem Juristen in diesem Zusammenhang zunächst in erster Linie um Haftung bzw. Schadensersatzleistung, so interessiert den Ökonomen vor allem die Regelung der Kostenzurechnung. Daß dieses Problem der Kosten für die Wirtschaft tatsächlich besonders dringlich ist, zeigt die Höhe der umwelt-bezogenen Investitionen, die das Battelle-Institut bereits im September 1975 auf etwa 17, 3 Mrd. DM für die Jahre 1975 bis 1980 schätzte. Zu diesen Gesamtaufwendungen der Privat-wirtschaft sollten dann freilich noch die laufenden Betriebskosten in Höhe von 48, 6 Mrd. DM sowie die Ausgaben der öffentlichen Hand in Höhe von 46, 9 Mrd. DM hinzugerechnet werden Dabei darf freilich nicht verkannt werden, daß der Umweltschutz durchaus auch positive ökonomische Aspekte hat

Abgrenzung vom polizeilichen Störerbegriff Aus dieser Sicht heraus wurde von Wirtschaftswissenschaftlern das Verursacherprinzip entwickelt das nur allmählich und zum Teil widerstrebend Aufnahme in das Recht fand. Diese Haltung der Rechtswissenschaftler scheint auf den ersten Blick als unverständlich, denn bei dem Verursacherprinzip handelt es sich durchaus nicht um ein neues Rechts-prinzip. Vielmehr war es — z. B. nach dem Polizeirecht — stets unstreitig, daß, wer einen Schaden „verursacht“ hat, auch dafür aufkommen muß. Mit dieser Parallele sollen freilich die Unterschiede zwischen dem polizeirechtlichen Störerbegriff und dem umweltpolitischen Verursacherbegriff keinesfalls bagatellisiert werden Während nämlich der Störerbegriff auf die Abwehr der Störung begrenzt bleibt, ist der Verursacherbegriff auch dann noch anwendbar, wenn nur ein Zahlungspflichtiger für die Behebung negativer Folgen eines im übrigen positiv zu bewertenden Zustandes bzw. einer entsprechenden Handlung (wo also kein Ordnungsverstoß im polizeirechtlichen Sinne vorliegt) bestimmt werden soll. Zwar liegen gewisse Elemente des Störerbegriffs dem Verursacherprinzip zugrunde, das Verursacherprinzip ist aber insofern flexibler, als es stärker wirtschaftsorientiert ist. Die eigentliche rechtliche Problematik ergibt sich aus der Unschärfe des Begriffs, so daß erst ein langfristiger Klärungsprozeß notwendig ist, bevor man sagen kann, wer Verursacher im Sinne des Umweltschutzrechtes ist Das bedeutet zugleich aber auch, daß es schwierig sein wird, aus diesem Prinzip ein gerichtlich überprüfbares Instrument zur Umweltsicherung zu machen.

Rechtspolltisches oder wirtschaftspolitisches Ziel?

Durch die Aufnahme in das Umweltprogramm der Bundesregierung im Jahre 1971 erhielt das Verursacherprinzip über seine theoretische Bedeutung hinaus politisch-praktische Relevanz. In der Fassung des Umweltprogramms lautet es: . Jeder, der die Umwelt belastet oder sie schädigt, soll für die Kosten dieser Belastung oder Schädigung aufkommen“. In der ursprünglichen englischen bzw. amerikanischen Fassung heißt es demgegenüber viel anschaulicher: „Wer verschmutzt, zahlt" (polluter-pays-principle). Da es sich bei der Formulierung der Bundesregierung in erster Linie um eine Feststellung der erwünschten Kostenzurechnung handelt, wird deutlich, daß damit weniger eine rechtspolitische, als vielmehr eine wirtschaftspolitische Aussage getroffen werden sollte. Das kommt etwa auch in den Ergebnissen der Interministeriellen Arbeitsgruppe von 1973 zum Ausdruck, die davon ausgeht, daß die Fassung des Verursacherprinzips z. B. als juristisches Schadensersatzprinzip oder als strafrechtliches Haftungsprinzip diesem Mittel der Umweltpolitik nicht gerecht würde

Als wirtschaftspolitisches Ziel stellt das Verursacherprinzip klar, daß die Verantwortung für den Umweltschutz in erster Linie bei den am schädigenden Wirtschaftsprozeß beteiligten Privaten liegt. Damit wendet sich die Bundesregierung zugleich gegen das Gemeinlastprinzip, nach dem die Allgemeinheit stets für Umweltschäden aufzukommen hätte. Das Verursacherprinzip ist freilich kein Dogma, sondern vielmehr eine instrumentelle Grundentscheidung der Umweltpolitik die durchaus Ausnahmen zuläßt. So enthält das derzeitige umweltpolitische Instrumentarium nach wie vor zahlreiche Elemente des Gemeinlastprinzips. Die Entscheidung für das Verursacher-prinzip entbindet daher auch nicht den Staat von seiner stets vorhandenen Verantwortung für die gesellschaftliche Daseinsvorsorge. Denn Umweltziele — wie die Aufrechterhaltung des lebensnotwendigen ökologischen Gleichgewichts — gehören nicht zu den Voraussetzungen des marktwirtschaftlichen Systems. Sie müssen daher von außen in das Wirtschaftssystem eingebaut werden. Mit Hilfe welcher Strategien und Maßnahmen dies geschieht, steht nicht von vornherein fest, sondern bleibt der politischen Führung — im Rahmen der durch die Verfassung abgesteckten Grenzen und wirtschaftlichen Möglichkeiten — überlassen.

Das Verursacherprinzip als Instrument indirekter Steuerung Die Bundesregierung hat sich mit dem Verursacherprinzip für eine indirekte Steuerung entschieden. Denn das Verursacherprinzip soll einer übermäßigen Nutzung der Umwelt — zumindest idealtypisch — gerade nicht durch direkte staatliche Steuerung, wie durch Verbote, Genehmigungsverfahren, Auflagen etc. entgegenwirken. Vielmehr sollen hierzu die Selbststeuerungskräfte der Wirtschaft und der Gesellschaft mobilisiert werden Das Verursacherprinzip erweist sich somit als besonders geeignet, einen wirksamen Umweltschutz ohne Beeinträchtigung der Marktwirtschaft zu realisieren. Dieses Prinzip gilt freilich nicht nur für marktwirtschaftliche Systeme, sondern kann durchaus auch in kostenorientierten Planwirtschaften angewandt werden.

Das Verursacherprinzip soll also die Nutzung der Umwelt zu einem Kostenfaktorjeder Wirtschaftseinheit machen. Bei rationalem, d. h. kostenminderndem Verhalten der Wirtschaftenden wird dann — zumindest theoretisch — eine exzessive Nutzung der Umwelt vermieden. Dabei bleibt allerdings unberücksichtigt, daß sich derartige Kosten u. U. über die Preise an die Verbraucher weitergeben lassen. Der Verbraucher hat aber kaum je einen realen Einfluß auf die Art der Produktion, nach der sich die Umweltbelastung bestimmt. Die Alternative zwischen einem umweltfreundlichen und einem umweltfeindlichen Produkt stellt sich ihm meist gar nicht Oft fehlen dem Verbraucher auch die nötigen Informationen. In der Regel bleibt ihm nichts weiter übrig, als das Produkt so zu akzeptieren, wie es der Hersteller — verständlicherweise unter Berücksichtigung seiner eigenen Wirtschaftsinteressen — auf den Markt bringt

IV. Wirtschaftswissenschaftliche Modelle

Um das von den Wirtschaftswissenschaften entwickelte Verursacherprinzip auch für die Durchsetzung umweltpolitischer Maßnahmen mit Hilfe von Rechtsnormen nutzbar machen zu können, ist zunächst auf die ökonomischen Denkansätze einzugehen, die diesem Prinzip zugrunde liegen. Erst in einem zweiten Schritt können dann die politischen und rechtlichen Konsequenzen aus dieser Betrachtung gezogen werden.

Theorie der externen Effekte Der erste Denkansatz ergibt sich aus der Theorie der externen Effekte. Dies sind entweder Kosten als negative oder aber Erträge als positive externe Effekte, deren beider Kennzeichen es ist, daß sie durch den Markt nicht exakt den beteiligten Wirtschaftssubjekten zugerechnet werden Der Steuerungsmechanismus des marktwirtschaftlichen Systems beruht aber auf dem Grundgedanken der Identität von privaten und volkswirtschaftlichen Kosten. Das heißt, der Markt kann seine Koordinationsaufgabeum so besser erfüllen, je besser die Preisstruktur der Güter der volkswirtschaftlichen Kostenstruktur ihrer Produktion entspricht Diese Identität ist jedoch nur dort gegeben, wo alle wirtschaftlichen Kosten in den selbständigen Wirtschaftsrechnungen der einzelnen Wirtschaftsteilnehmer wiederkehren, also nicht nur die Faktoren Arbeit, Kapital, Energie, Boden, Technologie etc. Externe soziale Kosten sind nun diejenigen Kosten, die bei Dritten bzw. bei der Allgemeinheit zusätzlich entstehen, aber in der Wirtschaftsrechnung der Produzenten gerade keine Berücksichtigung finden. Das klassische Beispiel hierfür ist die Verschmutzung eines Flusses durch einen Wirtschaftsbetrieb, aus dem ein weiterer stromabwärts gelegener Wirtschaftsbetrieb Wasser entnimmt, für die Aufbereitungskosten aber nicht entschädigt wird

Nach der Theorie der externen Effekte müssen diese Kosten in den Wirtschaftsprozeß internalisiert (hineingenommen) werden, um die Identität von Kosten-und Preisstruktur wiederherzustellen. Das gleiche würde für entsprechende Erträge gelten. Nur durch diese indirekte Einflußnahme auf die Entscheidung der betroffenen Wirtschaftssubjekte läßt sich — folgt man der Wohlfahrtstheorie — ein sozialökonomisches Optimum erreichen „Die unsichtbare Hand der kapitalistischen Marktwirtschaft wird durch eine Kombination öffentlicher Steuerung und autonomer Selbstregulierung'' ersetzt. Andernfalls käme es zu einer Fehlsteuerung durch den Markt Auf den Umweltschutz bezogen würde das bedeuten, daß sich der ertragsorientierte Unternehmer für stärker umweltbelastende Produktionsstandorte und -verfahren entscheiden könnte, ohne hierdurch Kostensteigerungen in Kauf nehmen zu müssen. Das würde zu einer überhöhten Nachfrage nach Produkten führen, deren Herstellung nicht mit den Kosten der Vermeidung und des Ausgleichs von Umweltschäden belastet wären. Da bei der Produktion solcher Güter ein relativ großer Teil der Kosten auf Dritte bzw. auf die All-gemeinheit abgewälzt werden würde, würden diese Güter relativ zu billig angeboten und damit der Verbrauch dieser Güter verdeckt (und ungewollt) subventioniert werden.

Ein solcher einzelwirtschaftlicher Vorteil gegenüber umweltfreundlich hergestellten (und damit im Regelfall teureren) Produkten müßte auf diese Weise tendenziell zu einer volkswirtschaftlich übermäßigen und damit nicht optimalen Inanspruchnahme der Umwelt führen. Mit anderen Worten: Eine optimale Verteilung der natürlichen Ressourcen (Wasser, Luft, Boden) würde verhindert. Dementsprechend werden nach dem Verursacherprinzip zu den Kosten einer Wirtschaftseinheit auch die Kosten für Umweltschäden gerechnet, die sie zum Nachteil Dritter verursacht, wie z. B. die Belastung der Luft oder bestimmter Gewässer mit Schadstoffen. Dabei bleibt allerdings zu bedenken, daß sich diese Kosten kaum wissenschaftlich einwandfrei quantifizieren lassen. Dies gilt besonders für solche negativen externen Effekte wie Beeinträchtigung von Lebensqualität und Erholungswert oder ästhetische Landschaftsschädigung, die nicht in Marktpreisen, sondern allenfalls mit Hilfe von ^ozialindikatoren" zu bemessen sind. Zudem muß zunächst einmal festgelegt werden, wie die vom Verursacher zu tragenden gegenüber den von der Allgemeinheit zu übernehmenden Umweltkosten abzugrenzen sind Geht es nur um die Vermeidungs-kosten, also die Kosten, die dadurch entstehen, daß die umweltbelastenden Eingriffe auf ein rechtlich vorgeschriebenes oder angestrebtes Ausmaß begrenzt werden? Oder sollen auch alle verbleibenden Umweltbelastungen vom Verursacher zu tragen sein? Diese letzte Alternative erscheint zwar als die konsequentere, sie läßt sich jedoch politisch kaum durchsetzen.

Theorie der Umweltmedien als öffentliche Güter Der zweite wirtschaftswissenschaftliche Denkansatz ist stärker gesamtwirtschaftlich orientiert Er geht davon aus, daß die Umwelt kein handelbares Gut ist, sondern daß es sich um ein öffentliches Gut handelt öffentliche Gütersind solche, die nicht aufgeteilt, verkauft oder denen, die nicht bereit sind, für ihre Bereitstellung etwas zu tun, vorenthalten wer-den können Das darf freilich nicht zu dem Schluß verleiten, diese Güter seien unbeschränkt verfügbar. Angesichts ihres effektiven Knappheitsgrades müssen sie vielmehr als „knappe“ und nicht als „freie“ Güter angesehen werden Um die übermäßige Inanspruchnahme der Umwelt zu verhindern, müssen daher Verteilungsmechanismen gefunden werden, die ein Gleichgewicht zwischen den Belastungsanforderungen an die Umwelt, die ja nur ein begrenztes Maß an Regenerationsfähigkeit besitzt, einerseits und dem Belastungsvolumen, das ökologisch zur Verfügung steht, andererseits herstellen. Dies ist in erster Linie eine Aufgabe der Umweltschutzgesetzgebung und -planung.

Hierzu bieten sich sowohl direkte Rationierungsinstrumente wie z. B. Umweltstandards in Form von Emissionsbegrenzungen an oder aber Knappheitspreise vor allem in der Form von Abgaben. Nach letzterem Modell, dem so-genannten Entgeltmodell, wird von Seiten des Staates ein Nutzungsentgelt als Preis gefordert. Die Höhe dieses Nutzungsentgelts orientiert sich an der Knappheit, praktisch also an der Belastbarkeit des betreffenden Umwelt-mediums, d. h.der Luft, des Wassers, des Bodens. Damit werden Umweltstandards bereits als gegeben vorausgesetzt. Die Entgelt-oder Preisbestimmung bereitet freilich Schwierigkeiten. Sie unterliegt weitgehend einer staatlichen Ermessungsentscheidung. Denn marktwirtschaftliche Preisgestaltungen, wie z. B. die vor allem in Amerika diskutierte Versteigerung von Verschmutzungsrechten sind in Deutschland kaum ernsthaft in Erwägung zu ziehen. Andererseits muß das Nutzungsentgelt so bemessen sein, daß für den Verursacher ein genügender Anreiz besteht, eine Umweltbelastung von vornherein zu vermeiden. Das ist aber nur dann und in dem Umfang ökonomisch sinnvoll, in dem gesamtwirtschaftlich die Vermeidungskosten geringer sind als der Gewinn für die Umweltqualität. Auf den einzelnen bezogen bedeutet das: Für den potentiellen Umweltverschmutzer muß es kostengünstiger sein, Vorkehrungen für die Vermeidung von Umweltschäden (z. B. durch den Einbau von Filter-bzw. Kläranlagen) zu treffen, als das Entgelt für die Umweltverschmutzung zu zahlen. Bei dem Entgeltmodell handelt es sich also um eine Form der indirekten Rationierung der Umweltgüter auf dem Umweg über die Höhe des Nutzungsentgelts. Dieses Instrument muß freilich immer dann versagen, wenn die im Wettbewerb miteinander stehenden Produzenten sich darüber einigen, das Nutzungsentgelt gleichförmig auf den Verbraucher abzuwälzen und überhaupt keine Produktionsänderungen vorzunehmen.

Die „reziproke Natur“ der Umweltprobleme Während beide bisher geschilderten ökonomischen Denkmodelle davon ausgehen, daß das Umweltbeeinträchtigungen verursachende Unternehmen der geeignete Ansatzpunkt zur Schadensverminderung ist, wird dieser Theorie der Internalisierungswirkung von den Vertretern der ökonomischen Analyse des Rechts widersprochen. In einem in der Fachwelt viel diskutierten Aufsatz hat der amerikanische Ökonom Ronald H, Coase bereits im Jahre 1962 die Behauptung aufgestellt daß die Kostenverantwortlichkeit keinen Einfluß auf das wirtschaftliche Endresultat habe. Vielmehr würden die von Umweltschäden Betroffenen dem Schädiger dann eine Prämie für notwendige Schadensvorkehrungen (Filter etc.) oder für das Einstellen der schadensverursachenden Tätigkeit bezahlen, wenn ihr Schaden höher sei als die Vermeidungskosten oder als der Gewinn des Schädigers Auch ohne staatlichen Zwang würden die jeweils Betroffenen also eine optimale Verteilung der Umweltnutzungsmöglichkeiten über Ausgleichszahlungen auf dem Verhandlungswege verwirklichen Dies gilt freilich nur für den von Coase selbst als wirklichkeitsfremd bezeichneten Fall, daß die Informationskosten sowie die Kosten für eine Absprache der Beteiligten und für eine Organisierung der betroffenen Gruppen nicht zu hoch sind. Die „Verhandlungslösung" allein kann also die Argumente für eine Internalisierung externer Effekte als wirkungsvolles Mittel der Umweltpolitik noch nicht widerlegen.

An verschiedenen Beispielen zeigt Coase jedoch, daß das Verursacherprinzip nach seiner Ansicht keineswegs immer zu einem volks-wirtschaftlich sinnvollen Ergebnis führe. Denn das setze voraus, daß derjenige eine Umweltbelastung beseitigen sollte, der dies mit dem geringsten Kostenaufwand tun könne. Dies sei aber durchaus nicht immer der Unternehmer, sondern in bestimmten Fällen gerade der von der Umweltschädigung Betroffene. Diese Behauptung begründet Coase mit der „reziproken Natur" des Problems. Am Beispiel von frei herumlaufendem Vieh, das die Getreideernte auf dem Nachbargrundstück zerstört, macht er deutlich, worauf es ihm in diesem Fall ankommt, nämlich auf die Entscheidung: Fleisch oder Getreide; entweder kann die Fleischproduktion zu Lasten der Getreideproduktion gesteigert werden oder umgekehrt. Diese Frage läßt sich nach seiner Ansicht erst dann beantworten, wenn man den Wert der erreichbaren Mehrproduktion auf der einen Seite und des dadurch notwendigerweise verursachten Produktionsausfalls auf der anderen Seite kennt. Die Frage von Recht oder Gerechtigkeit spielt dabei als außerökonomischer Maßstab offensichtlich keine Rolle.

Das gleiche Modell verwendet Coase auch bei Umweltschädigungen. Indem er Pigous Instrumentarium zur Internalisierung externer Effekte anwendet, kommt er zu dem Ergebnis, daß ein Fabrikbesitzer nach herrschender Meinung zwar mit einer Abgabe belegt werden müßte, um ihn zu veranlassen, die von seinem Schornstein ausgehenden Luftverunreinigungen (Emissionen) zu vermindern, daß er andererseits damit aber zugleich eine Dienstleistung für die bisher durch Immissionen Betroffenen (positive externe Effekte) erbringe, für die ihm eine Prämie zustehe. Die Kosten der Filteranlage könnten also ebensogut dem Fabrikbesitzer wie dem Betroffenen zugerechnet werden. Aus dieser Coaseschen Analyse der Internalisierungstheorie lassen sich zwei Erkenntnisse ableiten

— Erstens ist das vordergründig so einleuchtende Verursacherprinzip keineswegs eindeutig, bietet somit auch nicht in jedem Fall eine Entscheidungshilfe für die Umweltpolitik. Politische Wertentscheidungen — z. B. zugunsten der menschlichen Gesundheit bzw.der Gerechtigkeit schlechthin — werden also nicht überflüssig, sondern bilden die Grundlage für die Anwendung ökonomischer Theorien. — Zweitens hält es Coase für erforderlich, unabhängig von „vordergründig bestimmten Verursachern" — und damit u. U. auch unabhängig von Recht und Gerechtigkeit — stets nach den „realen“ Kosten einer bestimmten Lösung eines Umweltproblems zu fragen. Ob eine solche Ökonomisierung der Politik geeignet ist, dem Umweltschutz als gesellschaftspolitischem Problem gerecht zu werden, erscheint allerdings äußerst fraglich.

V. Umsetzung in Rechtsnormen

Trotz der bedenkenswerten Kritik der ökonomischen Theorie des Rechts an allen Formen der Internalisierung externer Effekte erscheint ihre Umsetzung in Rechtsnormen und damit in praktische Politik dennoch als lohnend. Freilich sind die wirtschaftswissenschaftlichen Denkmodelle zunächst auf ihren rechtlichen Gehalt hin zu untersuchen und dann aufgrund der erzielten Ergebnisse möglicherweise den juristischen Erfordernissen anzupassen.

Internalisierung durch Schadensausgleich Bei der Theorie der externen Effekte geht es rechtlich in erster Linie darum, den Verursachern einen Schadensausgleich für alle Um-Weltschäden aufzuerlegen. Dieser Schadens-ausgleich müßte im Sinne der Theorie jeden gegenwärtigen und zukünftigen Aufwand und Nutzenverzicht umfassen. Als juristisches Instrument zur Durchführung dieses Zwecks bieten sich beispielsweise die sogenannten Verkehrssicherungspflichten an, d. h„ wer eine Gefahrenquelle eröffnet (z. B. ein Kraftfahrzeug hält), wird damit zugleich verpflichtet, die zur Abwehr der Gefahr erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. Widrigenfalls hat er Schadensersatz zu leisten. Auf diese Weise lassen sich innerhalb der ständig wachsenden Gefährdungsmöglichkeiten Maßstäbe für „richtiges" oder „falsches" Verhalten bestimmen. Auf dem Umweg über Schadensersatz-pflichten werden so möglicherweise bestimmte Verhaltenspflichten erzwungen Das Problem der Verursachung Dabei ergeben sich jedoch im Rahmen der Haftungsproblematik Schwierigkeiten daraus, daß das den Umweltschutz beherrschende Verursacherprinzip und das zivilrechtliche Verursachungsprinzip unterschiedliche Zurechnungskriterien zugrunde legen Denn anders als beim Verursacherprinzip ist für das Vorhandensein eines Schadensersatzanspruchs (im Zivilrecht) der Kausalitätsnachweis unentbehrliche Voraussetzung. Vor Gericht muß also nachgewiesen werden können, daß gerade die vom Beklagten gesetzte Bedingung für den Schaden des Klägers ursächlich war. Im Umweltschutzbereich läßt sich jedoch häufig nur schwer bestimmen, welches konkrete Ereignis bzw. welche bestimmte Handlung in diesem Sinne für einen Schaden ursächlich war. Denn Umweltstörungen präsentieren sich allenfalls in atypischen Situationen als das Ergebnis identifizierbarer Handlungen des einzelnen Ein individueller Abwehranspruch bedingt aber gerade die Identifizierbarkeit des Verursachers einer Beeinträchtigung als Anspruchsgegner vor Gericht. An dieser Stelle rückt somit die Kausalitätsproblematik ins Blickfeld einer — inzwischen allerdings für Umweltbeeinträchtigungen sensibilisierten — Justiz.

Nach einem Urteil des Bundesgerichtshofs ist Verursacherjeder, der die Umwelt direkt belastet oder eine Bedingung für die Umweltbelastung setzt Umweltbelastungen können allerdings auch durch mehrere gleichzeitig gesetzte Bedingungen, also kumulativ verursacht werden. Sie können aber auch durch mehrere hintereinander gesetzte Bedingungen, also durch eine Verursacherkette entstehen. Zum Beispiel setzen bei der Belastung der Umwelt durch Autoabgase (kumulativ) nicht nur die Kraftfahrzeugbenutzer, sondern auch die Hersteller des Kraftfahrzeuges und des Treibstoffes Bedingungen für die Umweltverschmutzung. Hier geht es also darum, den „verantwortlichen" Verursacher eines Umwelt-schadens zu bestimmen. Zu suchen wäre nach einem System der Zurechnung, das auf die Art der jeweiligen Umweltbeeinträchtigung abgestimmt wäre. Daher kommt für das Umwelt-recht auch kaum eine reine Form des im Strafrecht herrschenden Äquivalenzprinzips in Betracht. Denn danach ist Ursache jedes Ereignis, das nicht hinweggedacht werden kann, ohne daß damit auch dessen Wirkung entfiele. Eher käme das im Zivilrecht und in Teilen des Verwaltungsrechts geltende Adäquanzprinzip in Frage, bei dem als Ursache nur diejenigen Ereignisse berücksichtigt werden, die nach allgemeiner Lebenserfahrung als geeignet erscheinen, den Schaden herbeizuführen. Dieser weite Kausalbegriff wird im übrigen Verwaltungsrecht aber insofern modifiziert, als auf die wesentlichen Ursachen abgestellt wird. Welches umweltschädigende Ereignis bzw. welche Handlung als wesentliche Ursache anzusehen ist, muß dann unter Abwägung aller Einzelbedingungen, im Umweltschutz also nach den jeweiligen Besonderheiten der Um-Weltbeeinträchtigung, festgestellt werden Typisch für eine Verursacherkette wäre etwa folgender Fall: Mehrere tausend Liter Heizöl fließen in einem Fluß, nachdem ein Tanklastzug gegen eine Mauer geprallt war, weil an dem Fahrzeug technische Mängel bestanden. Als „Verursacher" kommen hier fünf Personen in Betracht: Hersteller und Fahrer des defekten Tanklastzuges, der Versender des Heizöls, der Transportunternehmer und der Empfänger des Heizöls. Um an den Hersteller des defekten Tanklastzugs heranzukommen, bedienen sich die Gerichte eines Grundgedankens der sogenannten Produzentenhaftung Danach wird die Beweislastverteilung den geänderten Produktionsverhältnissen angepaßt. Der Geschädigte muß also lediglich beweisen, (daß sein Schaden im Organisationsund Gefahrenbereich des Herstellers, und zwar durch einen objektiven Mangel oder Zustand der Verkehrswidrigkeit ausgelöst worden ist. Ein Beispiel für die kumulative Verursachung sind die sogenannten „summierten Immissionen". Dieses Problem ist noch schwieriger zu lösen, weil die gleiche Handlung, die in geringem Maße unschädlich bleibt — z. B. die Verschmutzung der Luft mit geringen Mengen von Kohlendioxyd und Schwefeldioxyd — erst bei größerem Umfang zu Schäden führt, dann nämlich, wenn der Schadstoffgehalt der Luft die Toleranzgrenze überschreitet. In einem solchen Fall läßt sich weder eine einzige schadensverursachende Handlung feststellen, noch ergibt sich eine eindeutige Zurechnung des angerichteten Schadens auf die einzelnen Verursacher, die ihn durch ihre gemeinschaftlichen Handlungen herbeigeführt haben. Hier kann die Lösung nur darin liegen, daß jeder der Beteiligten eine gleichwertige Bedingung für die nicht zu tolerierende Umweltbelastung gesetzt hat und folglich jeder Verursacher ist. Nach dem dem bürgerlichen Recht entnommenen Prinzip der gesamtschuldnerischen Haftung^ 421 ff. BGB) würde somit jeder der Beteiligten für den ganzen Schaden haften. Der Geschädigte könnte sich für seinen Schadensersatzanspruch den zahlungskräftigsten Schädiger heraussuchen, um von diesem den Ersatz des gesamten Schadens einzufordern, wobei freilich die Möglichkeit zum internen Schadensausgleich besteht.

Die Verschuldensproblematik Ein zweites Problem ergibt sich daraus, daß ein Verschulden des Verursachers vor Gericht oft nicht nachzuweisen ist. Im Regelfall gilt jedoch das Prinzip der Verschuldenshaftung, d. h.dem Schädiger muß mindestens fahrlässiges Handeln nachgewiesen werden. Dieser Schwierigkeit begegnen die Gerichte in letzter Zeit mit verschiedenen Formen der Be-weiserleichterung, wie mit dem Beweis des ersten Anscheins, in besonderen Fällen sogar mit einer Beweislastumkehr bzw. mit der Befreiung vom Verschuldensnachweis. Noch konsequenter im Sinne eines wirksamen Umweltschutzes wäre jedoch die generelle Einführung einer (u. U. gesamtschuldnerischen) Gefährdungshaftung wie sie bereits seit langem im Straßenverkehrsgesetz, im Eisenbahngesetz und im Luftverkehrsgesetz und neuerdings auch in § 84 des Arzneimittelgesetzes besteht.

Im Bereich des Umweltrechts sehen sowohl das Atomgesetz (§ 25) wie auch das Wasser-haushaltsgesetz (§ 22) für Teilbereiche ebenfalls eine Gefährdungshaftungvor. So ist nach § 22 Wasserhaushaltsgesetz jeder, der schädliche Stoffe in ein Gewässer einbringt, zum Ersatz des daraus einem anderen entstehenden Schadens verpflichtet. Haben mehrere die Einwirkung gemeinsam vorgenommen, so haften sie als Gesamtschuldner. § 25 Atomgesetz stellt demgegenüber auf die Schadensersatz-pflicht des Inhabers der Anlage, also z. B. eines Kernkraftwerks oder einer Entsorgungsanlage etc., ab. Auf eine allgemeinere Formel gebracht, würde das bedeuten, daß jeder Betreiber einer potentiell umweltgefährdenden Anlage für jeden einem Dritten durch den Betrieb der Anlage entstehenden Schaden haften müßte, ohne daß es auf ein nachweisbares Verschulden ankäme. Schadensersatzklagen im Immissionsschutzrecht würden damit wesentlich erleichtert, umgekehrt der Bau von Industrieanlagen und z. B. auch von Kohlekraftwerken allerdings erheblich erschwert. Dies würde sicher den von vielen Beklagten „Investitionsstau" vergrößern.

Dieses rechtliche Instrumentarium des Schadensausgleichs individuell Betroffener durch individuelle Schädiger versagt aber dann, wenn Kausalitätsbeziehungen zwischen Einzelpersonen nicht feststellbar sind. Im Fall von Umweltschäden zu Lasten der Allgemeinheit — wie z. B. bei Klimaveränderungen, Zerstörung des Erholungswerts einer Landschaft, Erhöhung der Zahl der Krebs-und Atemwegerkrankungen — lassen sich weder Verursacher noch Geschädigte nach individuellen Gesichtspunkten feststellen. Beide sind vielmehr innerhalb von Personengruppen zu suchen, die nur nach allgemeinen Kriterien bestimmt werden können. Zudem ist ein Ausgleichsbetrag für solche Umweltschäden im Sinne eines Schadensausgleichs für die Betroffenen kaum zu bestimmen. Dabei zeigt. sich aber auch, daß die Regeln des Privatrechts nur als flankierende Maßnahmen fungieren können, während der eigentliche Schwerpunkt des Umweltschutzrechts im Bereich des öffentlichen Rechts liegt. Denn Charakteristikum des privatrechtlichen Umweltschutzes ist es ja gerade, daß er im EinzelfallAbhilfe schaffen soll, so daß ein genereller Umweltschutz im Allgemeininteresse allenfalls als Reflex hiervon durch die Summierung der Einzelfälle bewirkt wird nicht jedoch das vorrangige Ziel ist.

Zugleich verdeutlicht diese Erkenntnis, daß das Verursacherprinzip nicht nur eine Wiederherstellungsfunktion hat, deren wesentlichstes Element die Frage des Schadensausgleichs ist. Vielmehr muß angesichts des fortgeschrittenen Grades der bereits bestehenden Umweltbeeinträchtigung der Vorbeugungsfunktion (präventive Umweltpolitik) eine besondere Bedeutung zugemessen werden. Denn schädliche Umwelteinwirkungen las-sens sich häufig nur schwer oder gar nicht mehr beheben. Ein Schadensausgleich in Geld läßt den Umweltschaden als solchen aber bestehen. Das Präventionsprinzip ist allerdings Sache des öffentlichen Rechts. Hier lassen sich — beispielsweise nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz — durch gewerberechtliche Auflagen bei der Genehmigung zur Errichtung neuer Produktionsanlagen schädliche Umweltstörungen verhüten oder durch spätere Maßnahmen über die Erträglichkeitsgrenze hinausgehende Umweltbeeinträchtigungen abstellen. Entsprechend hat es die zuständige Behörde bei nichtgenehmigungsbedürftigen Anlagen in der Hand, im Einzelfall die zur Durchführung der Pflichten des Anlagenbetreibers erforderlichen Anordnungen zu treffen

Internalisierung durch Umweltabgaben Will man auf derartige direkte Eingriffe staatlicher Behörden verzichten, dann könnte hier die wirtschaftswissenschaftliche Theorie von der Umweltnutzung gegen Entgelt für die Umweltpolitik nutzbar gemacht werden. Sie ermöglicht vor allem eine nüchterne, von moralischen Überlegungen abstrahierende Betrachtungsweise, deren Ergebnisse in der geltenden Wirtschaftsordnung — weil systemadäquater — weit eher Aussicht auf Erfolg versprechen als etwa Appelle an das Umweltbewußtsein von Produzenten und Konsumenten. Der Verursacher wird nicht mehr als Schädiger angesehen, sondern als Benutzer des Umweltmediums (Wasser, Luft etc.), der für die Zahlung eines Entgelts zugleich das Recht zur Benutzung erhält. Dem Verursacher tritt dann im Regelfall auch nicht mehr — wie im Fall des zivilrechtlichen Schadensersatzes — der individuell Betroffene als Geschädigter gegenüber, sondern die Allgemeinheit in Gestalt des Staates. Staatliche Behörden erteilen die Nutzungsbewilligung und ziehen das Nutzungsentgelt in Form von Abgaben ein, dennoch ist das Verhältnis zwischen Staat und Verursacher weniger von einem Über-und Unterordnungsverhältnis geprägt als vielmehr von dem Verhältnis eines Gläubigers zu seinem Schuldner.

Wie bereits erwähnt, sollen diese Umweltabgaben zugleich einen finanziellen Anreiz bieten, der auf umweltfreundliches Verhalten derjenigen hinwirkt, die Umweltgüter in Anspruch nehmen. Indirekt sollen sie auch zur Einhaltung von Umweltstandards und Verwaltungsauflagen anhalten, ohne jedoch direkten Zwang auszuüben Um diesen Zweck zu erreichen, müssen die Abgaben also höher sein als die Kosten der Vermeidung oder Beseitigung von Umweltschäden. Ein potentieller Umweltverschmutzer wird auf diese Weise angeregt, u. U. auch kostenintensive Vermeidungsvorkehrungen zu treffen, um den an Umweltbelastungen anknüpfenden Abgabentatbestand erst gar nicht zu erfüllen. Eine rechtliche Begrenzung für die Höhe der Umweltabgaben ergibt sich freilich aus dem rechtsstaatlichen Übermaßverbot

Abgaben als Entgelte für die Inanspruchnahme öffentlicher Umweltgüter erfüllen aber nur dann ihren Zweck, wenn durch das Abgabenaufkommen auch wirklich Umweltaufgaben finanziert werden. Hierzu käme vor allem eine entsprechende gesetzliche Zweckbindung des Abgabenaufkommens in Betracht. Noch konsequenter — wenn auch kaum politisch durchsetzbar — wäre es, mit den nach dem Verursacherprinzip erhobenen Umwelt-abgaben nicht nur die Vermeidungskosten, sondern auch die verbleibenden Belastungen auszugleichen. Zu einem ganz anderen Ergebnis kommt man freilich bei der Berücksichtigung des Coase-Theorems. Geht man nämlich von der „reziproken Natur" der Umweltprobleme aus, dann ergibt dies, daß die Internalisierungstheorie auch eine — auf den ersten Blick als inkonsequent erscheinende — Subventionierung der Investitionen der Abgaben-schuldner zuläßt, die diese tätigen, um ihrer Abgabenverpflichtung zu entgehen. Denn, wenn diese z. B. Kläranlagen bauen, erbringen sie — nach Coase — Leistungen für die Allgemeinheit, für die ihnen — u. U. sogar aus den Mitteln des Abgabenaufkommens — eine Prämie zusteht. Dies beweist wiederum die Flexibilität des Verursacherprinzips, denn auch auf diese Weise könnte schließlich das Ziel einer wirksamen Reinhaltung der Gewässer erreicht werden.

Individualrechte an Umweltgütern Das ökonomische Entgeltmodell stößt allerdings insofern auf rechtliche Bedenken, als die Umweltmedien Luft, Wasser und Boden nicht in ihrer Gesamtheit als öffentliche Güter im juristischen Sinne angesehen werden können. Vielmehr bestehen am Boden, aber auch am Wasser, zahlreiche individuelle Rechte. Der Staat ist im Fall der Beeinträchtigung privater Rechtspositionen aber nur dann zur Billigung der Nutzung legitimiert, wenn die Belastung im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) bleibt. Andernfalls müßte grundsätzlich die Einwilligung der Rechtsinhaber eingeholt werden. Bei einer Enteignung müßten diese vom Staat entschädigt werden, wobei der Staat evtl, vom Verursacher Regreß (Rückgriff) nehmen könnte. Eine Entschädigung käme etwa in der Form in Betracht, daß dem Betroffenen ein entsprechender Anteil am Aufkommen des Nutzungsentgelts ausge. zahlt würde. Eine solche Entschädigung sieht z. B. das Wasserhaushaltsgesetz (§ 8 Abs. 3 Satz 2) für den Fall vor, daß sich nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen durch die Benutzung nicht durch Auflagen vermeiden lassen, die Bewilligung aber aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit erteilt werden soll.

Ähnliches war auch im Referentenentwurf zum Abwasserabgabengesetz vorgesehen. Danach sollte das Abgabenaufkommen auch für Maßnahmen zum Ausgleich von Schäden verwendet werden, die durch die Einleitung von Abwasser verursacht werden, für die aber die Einleiter nicht nach anderen Vorschriften haften. Das Problem der Abgeltung von Individualrechten spielt allerdings heute kaum mehr eine Rolle, da auch Wasserläufe in privatem Eigentum bereits einer Fülle von öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegen.

Modellfall Abwasserabgabengesetz Ein Modellfall für die umweltpolitische Nutzung des wirtschaftswissenschaftlichen Entgeltmodells mit Hilfe von Rechtsnormen ist das Abwasserabgabengesetz vom 13. September 1976 Danach ist für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer eine Abgabe zu entrichten, die sogenannte Abwasserabgabe, die durch die Länder erhoben wird. Die Höhe dieser Abgabe richtet sich nach der Schädlichkeit des Abwassers, die in sogenannten Schadeinheiten nach einer gesetzlich festgelegten Berechnungsformel angegeben wird. Eine Schadeinheit sollte etwa den ungereinigten Abwässern eines Einwohners entsprechen. Abgabepflichtig ist im Regelfall der Einleiter, die Länder können aber auch bestimmen, daß eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (Gemeinde, Zweckverband etc.) abgabepflichtig sein soll. Unter bestimmten Voraussetzungen kann der Abgabensatz allerdings durch die Länder um die Hälfte reduziert werden. Die Bundesregierung kann zur Abwehr „erheblich nachteiliger wirtschaftlicher Entwicklungen" sogar einzelne oder ganze Gruppen von Abgabepflichtigen ganz (oder teilweise) von der Abgabepflicht befreien. Das Aufkommen der Abwasserabgabe ist zweckgebunden für Maßnahmen, die der Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte dienen sowie u. U. auch für den entstehenden Verwaltungsaufwand. Diese Zweckbindung erlaubt es also durchaus, den Gewässerverschmutzern eine finanzielle Unterstützung (Subventionen) zum Bau von Abwasserbehandlungsanlagen zu gewähren. Nach dem ursprünglichen Regierungsentwurf war die Höhe der Abwasserabgabe an den Kosten orientiert, die der Einleiter für eine vollbiologische Reinigung der Abwässer hätte aufwenden müssen. Danach sollte der Abgabensatz sofort nach Inkrafttreten des Gesetzes (geplant war der 1. Januar 1976) 25, — DM und bereits ab 1. Januar 1980 40, — DM im Jahr pro Schadeinheit betragen. Dieser Betrag sollte aber nur dann anfallen, wenn der Einleiter mehr Abwässer einleitete, als ihm nach der wasserrechtlichen Benutzungserlaubnis gemäß § 7 Wasserhaushaltsgesetz erlaubt war, andernfalls sollte sich die Abgabe für die Rest-verschmutzung um die Hälfte verringern. Trotzdem hätte die ursprünglich vorgesehene Lösung zweifellos einen starken Anreizeffekt für den Bau von Kläranlagen gehabt. Nach den parlamentarischen Beratungen wurde die Abgabe jedoch bis zum 31. Dezember 1981 ganz ausgesetzt und soll von da an mit 12. — DM beginnend innerhalb von fünf Jahren allmählich auf 40, — DM je Schadeinheit (im Jahre 1986) ansteigen. Ob damit noch das Ziel erreicht werden kann, möglichst schnell eine wirksame Reinhaltung der Gewässer zu bewirken, erscheint angesichts des langen Anlauf-zeitraums und der niedrigen Anfangshöhe der Abwasserabgabe zweifelhaft

Dies muß vor allem deshalb bezweifelt werden, weil man bereits bei dem ursprünglichen Betrag von 40, — DM pro Schadeinheit nur mit einer Reinigungsleistung von drei Vierteln des auf das Bundesgebiet bezogenen Gesamtreinigungsgrades gerechnet hatte und die Abgabe schon in den Preisen von 1974 nur die Bau-und Betriebskosten einer vollbiologischen (nicht auch chemischen) Reinigung der Abwässer umfaßte Seither haben sich diese Kosten jedoch vervielfacht Darüber hinaus ist zu bedenken, daß die Reinhaltung der Gewässer keineswegs allein durch den Bau von Kläranlagen erreicht werden kann, sondern vor allem durch die Weiterentwicklung der Abwasserreinigungstechnik und die Neuentwicklung von abwasserarmen bzw. abwasserlosen Produktionsverfahren betrieben werden muß. Auch der häufig aufgestellten Behauptung, daß vom Abwasserabgabengesetz „bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt starke Impulse auf Industriebetriebe ausgehen, die Intensität und Richtung des abwasserspezifischen technologischen Fortschritts bestimmen" muß mit einiger Skepsis begegnet werden. Allenfalls kann man davon ausgehen, daß die Unternehmen wegen der zu erwartenden Abgabepflicht ihre Investitionen beschleunigen, nicht aber davon, daß sie diese deswegen überhaupt tätigen’

Dementsprechend kommt auch der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in seinem Umweltgutachten 1978 zu dem Ergebnis, daß die zeitliche Verzögerung der Abwasserabgabe einen entscheidenden Teil der grundsätzlich möglichen Wirkung nimmt. Durch eine solche Abgabenhöhe würden tendenziell nur besonders kostengünstige Bereiche zu Vermeidungsmaßnahmen veranlaßt. Besonderen Bedenken begegnet bei diesem Sachverständigengremium die wirtschaftliche „Härteregelung" des § 9 Abs. 6 Abwasserabgabengesetz, nach der Abgabepflichtige von der Abgabepflicht freigestellt werden können. Würde es einem Produktionsbereich bzw. Wirtschaftsverband gelingen, überhaupt eine Anwendung dieser Vorschrift zu erreichen, so sei zu befürchten, daß sich gegenüber nachfolgenden Wünschen anderer kaum noch eine standhafte Abgrenzung vornehmen lasse und damit die gesamtwirtschaftliche Effizienz des Gewässerschutzes ernsthaft in Frage zu stellen sei

Obgleich die lange Schonzeit und die verhältnismäßig niedrigen Abgaben in der Öffentlichkeit damals heftig kritisiert worden waren, sind vor allem die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Schleswig-Holstein der Auffassung, daß der Termin für die Erhebung der Abwasserabgabe noch einmal verlängert werden sollte. Sie haben eine Entschließung im Bundesrat beantragt, in der die Bundesregierung aufgefordert wird, baldmöglichst einen Gesetzentwurf zur Novellierung des Abwasserabgabengesetzes vorzulegen. Diese Forderungen gehen überwiegend auf den Druck der Gemeinden zurück, die bisher noch unzureichende Maßnahmen zur Reinigung ihrer Abwässer getroffen haben und nun die auf sie zukommenden finanziellen Belastungen fürchten. In Bayern hat die „Kommission für den Abbau von Staatsaufgaben" im November 1978 die Abschaffung des Gesetzes empfohlen, da die Abwasserreinigung auch mit herkömmlichen Mitteln, dem Wasserhaushaltsgesetz und dem bayerischen Wassergesetz, zu gewährleisten sei. Zudem habe das Gesetz keine Ausgleichsfunktionen, da das eingekommene Geld nicht ausreiche, um alle beantragten Zuschüsse gleichzeitig zu zahlen. Das Gesetz ist daher nach Ansicht der Kommission „vom volkswirtschaftlichen Standpunkt aus nicht zu befürworten", wie überhaupt das Verursacher-prinzip hier auf Ablehnung stößt.

Das Bundesinnenministerium als „Bundes-um-

weltschutzministerium" scheint jedoch nach wie vor fest entschlossen zu sein, am 1. Januar 1981 das Abwasserabgabengesetz in Kraft treten zu lassen. In dieser Absicht wird es auch durch den Rat von Sachverständigen für Umweltfragen bestärkt, der in seinen „Fakten und Erläuterungen zum Abwasserabgabengesetz" darlegt, daß das Abwasserabgabengesetz das erste nach dem Verursacherprinzip gestaltete ökonomische Instrument des Umweltschutzes ist, das in der Bundesrepublik Deutschland zur Anwendung gelangt. Der Rat weist vor allem darauf hin, daß die Abwasser-abgabe bereits heute eine beachtliche „Signalwirkung" habe, d. h., daß Unternehmen und Gemeinden sich bei Planung und Bau von Kläranlagen auf die künftige Abgabepflicht bereits einstellten. Auch sei die Vollziehbarkeit des Gesetzes bereits durch eine Fülle von in den Ländern und in den Fachkreisen geleisteten Vorarbeiten sichergestellt.

VI. Schlußbetrachtung

Spätestens bei der Frage, ob den Verursachern von Umweltschäden staatliche Subventionen gewährt werden sollten, um sie von einer weiteren Schädigung der Umwelt abzuhalten, zeigt sich, daß das Verursacherprinzip jedenfalls nicht als moralisches Prinzip mißdeutet werden darf, wie dies in der politischen Diskussion oft geschieht Im Vordergrund steht vielmehr allein das umweltpolitische Ziel, das mit ökonomischen und mit juristischen Mitteln erreicht werden soll. Damit verläßt die umweltpolitische Durchsetzungsstrategie sowohl die Theorie von den externen Effekten wie die der Umweltnutzung gegen Entgelt und macht den instrumentalen Charakter wissenschaftlicher Theorien und Denkmodelle deutlich. Stellt man abschließend noch einmal die ökonomischen und die juristischen Konzepte des Verursacherprinzips gegenüber, so zeigt sich, daß sich auf wirtschaftswissenschaftlicher Seite das Kriterium der Zurechnung in erster Linie auf die Kosten bezieht, während auf rechtswissenschaftlicher Seite eine Zurechnung an Ereignisse, Handlungen bzw.

Schadensverläufe anknüpft. Beide Betrachtungsweisen erfassen jedoch nur einen Ausschnitt der Realität und damit auch der Um-weltproblematik. Das Verursacherprinzip ist also weder ein nur ökonomisches noch ein nur juristisches Prinzip. Eine Verknüpfung beider Komponenten in der Form einer Ergänzung (aber auch einer Begrenzung) der einen durch die andere ist daher eine wesentliche Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit dieses Instruments der Umweltpolitik.

Eine Lösung aller Umweltprobleme erlaubt freilich auch ein solchermaßen modifiziertes Verursacherprinzip nicht. Vielmehr müssen belastende und entlastende Eingriffe des Staates hinzukommen. Dazu gehört beispielsweise die Förderung umweltfreundlicher Technologien, die Entwicklung von Vermeidungstechnologien, dazu gehören aber auch steuer-und verbrauchspolitische Maßnahmen und nicht zuletzt die Berücksichtigung ökologischer Gesichtspunkte in der Strukturpolitik. Von entscheidender Bedeutung in einem demokratischen Staatswesen wie dem unseren ist aber die Pflege und Weiterentwicklung des Umweltbewußtseins der Bevölkerung. Denn sie ist es, die auf dem Wege über Parlament und Regierung darüber zu entscheiden hat, wie unsere Umwelt in Zukunft aussehen soll. Darüber hinaus leben Unternehmer und Konsumenten in einer soziokulturellen Umwelt, die auf die Entscheidungen beider Gruppen — wenn auch nicht in gleichem Maße — erheblichen Einfluß hat. Eine Veränderung der gesellschaftlichen Werteskala z. B. in Richtung auf eine niedrigere Bewertung bloßen Konsums und einer höheren Bewertung umweltfreundlichen Verhaltens würde auf lange Sicht nicht ohne Folgen bleiben. Dies zeigt sich nicht zuletzt an den in jüngster Zeit zu beobachtenden Bemühungen der Unternehmen, durch Anzeigenwerbung ein umweltfreundliches Image ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu erzeugen.