Die Verschuldung der Städte und Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland | APuZ 5/1981 | bpb.de

I. Problemstellung

Im Jahre 1975 machte die Meldung Schlagzeilen, die Stadt New York stehe unmittelbar vor dem Bankrott Angesichts sprunghaft gestiegener Schuldendienstbelastungen konnte die Stadt kurzfristig ihren dringendsten Zahlungsverpflichtungen nicht mehr nachkommen. Einschneidende Sparmaßnahmen und fremde Unterstützung waren erforderlich, um den Etat schließlich zu sanieren. Als kurze Zeit später einige Städte in der Bundesrepublik Deutschland gleichfalls vor — allerdings weniger dramatischen — finanziellen Schwierigkeiten standen, erhob sich in der Öffentlichkeit die besorgte Frage, ob auch hier die Zahlungsunfähigkeit der Kommunen drohe

Der Fall dürfte allerdings kaum eintreten, denn die kommunale Kreditaufnahme unterliegt in der Bundesrepublik Deutschland einer strengen Kontrolle durch die Aufsichtsbehörden. Zudem haften notfalls die Länder für die Schulden ihrer Gemeinden Trotzdem ist die hohe und zunehmende Kommunalverschuldung zu einem ernsthaften finanzpolitischen Problem geworden. Der wachsende Schulden-dienst beansprucht einen immer größeren Teil des Einnahmevolumens, so daß den Städten und Gemeinden die Erfüllung ihrer Aufgaben zunehmend erschwert wird. Eine Ausweitung des kommunalen Leistungsangebots ist daher in der Regel kaum noch möglich. Diese Entwicklung kann in den kommenden Jahren zu einer schweren Hypothek für die Haushaltsführung der Gemeinden werden.

Das Problem der öffentlichen Verschuldung zählt zu den ältesten und umstrittensten Themen der Nationalökonomie Dabei hat sich die Diskussion allerdings durchweg auf die Verschuldung des Staates konzentriert; Aspekte der kommunalen Kreditaufnahme fanden meist nur beiläufig Erwähnung. Daraus darf jedoch nicht geschlossen werden, zwischen staatlicher und kommunaler Verschuldung bestünden keine nennenswerten Unterschiede. Im Gegensatz zur Staatsverschuldung ist die Kreditaufnahme der Städte und Gemeinden Ergebnis des Handelns vieler Entscheidungsträger, die eher einzel-als gesamtwirtschaftlichen Zielen folgen und zudem unter ganz anderen institutioneilen und rechtlichen Rahmenbedingungen agieren Die Kommunalverschuldung wird deshalb auch nach eigenen Kriterien zu beurteilen sein.

II. Ökonomische Beurteilung kommunaler Kreditaufnahme

Die Ausgaben einer Gemeinde verändern sich — anders als bei Bund und Ländern — im Zeitablauf keineswegs regelmäßig. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, daß innerhalb des kommunalen Budgets die Investitionstätigkeit ein besonderes Gewicht besitzt. Etwa zwei Drittel der Öffentlichen Investitionen werden von den Gemeinden durchgeführt. Zumindest in kleineren Gemeinden ist das Investitionsvolumen jedoch erheblichen Schwankungen von Jahr zu Jahr unterworfen. Die laufenden Einnahmen der Gemeinde, insbesondere ihre Steuern, können dieser Entwicklung schon mit Rücksicht auf die Abgabepflichtigen nicht ständig angepaßt werden. Zur Finanzierung des kommunalen Investitionsbedarfs sind deshalb in gewissem Umfang außerordentliche Mittel erforderlich

Das müssen nicht notwendigerweise Kredite sein. „Wenn eine Gemeinde früher investieren wollte, dann sollte sie solange Rücklagen bil-den, bis der Kaufpreis angespart war; Schulden galten als unsolide. Heute dagegen wird es als ökonomisch sinnvoll beurteilt, Investitionen durch Schuldaufnahme zu finanzieren." Zu dieser veränderten Einstellung hat sicher auch der Umstand beigetragen, daß für ein hohes Investitionsvolumen in der Regel gar nicht hinreichend Rücklagen angesammelt werden können; das wäre nur dort möglich, wo vergleichsweise selten Investitionsvorhaben verwirklicht werden. „Die Gemeinden sind daher primär aus haushaltspolitischen Gründen gezwungen, einen als dringend erachteten, sprunghaft anfallenden Finanzbedarf aus Schuldeinnahmen zu dekken... Sie sind häufig überhaupt nur in der Lage, einen solchen Ausgabenanfall durch Schuldaufnahme vorzufinanzieren und diese später in eine kontinuierliche Deckungsform zu transformieren.“

Darüber hinaus spricht jedoch gegen eine Rücklagenfinanzierung kommunaler Investitionen auch die Überlegung, daß Rücklagen aus den Abgaben von Bürgern stammen, die die spätere Investition möglicherweise gar nicht mehr in Anspruch nehmen. Jene Generation hingegen, die die aus Rücklagen finanzierten öffentlichen Einrichtungen anschließend nutzt, wird nicht belastet. Werden demgegenüber Investitionsausgaben aus Kredit-mitteln bestritten, dann müssen die Schuldendienstzahlungen gerade von den Nutznießern der Investition aufgebracht werden. Die Kreditfinanzierung kommunaler Investitionen wird deshalb häufig als Beitrag zur Gerechtigkeit zwischen den Generationen befürwortet Ob und inwieweit dieses „pay-as-youuse-Prinzip" dazu führt, daß auch die realen Schuldenlasten auf spätere Generationen verschoben werden, ist in der wissenschaftlichen Diskussion allerdings umstritten

Daneben ist in neuerer Zeit versucht worden, die Kommunalverschuldung in den Dienst gesamtwirtschaftlicher, in erster Linie stabilitätspolitischerZiele zu stellen. Nach dem Leitbild antizyklischer Wirtschaftspolitik sollen die Gemeinden ihre Kreditaufnahme in der Rezession ausweiten, in der Phase der Hoch-konjunktur dagegen drosseln. Die Probleme einer Einbindung der Gemeinden in die Konjunkturpolitik werden weiter unten noch ausführlich zu erörtern sein.

III. Haushaltsrechtliche und ökonomische Grenzen der Kommunalverschuldung

Die enge Verknüpfung von Investitionstätigkeit und Kreditaufnahme der Gemeinden findet auch im kommunalen Haushaltsrecht ihren Niederschlag Nach § 72 Abs. 1 der Gemeindeordnung (GO) des Landes Nordrhein-Westfalen dürfen Gemeinden Kredite „nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung" aufnehmen Die Kreditfinanzierung anderer Ausgaben ist unzulässig. Vor der Neuordnung des kommunalen Haushaltsrechts im Jahre 1974 waren die Gemeinden sogar verpflichtet, jede einzelne Kreditaufnahme bestimmten Investitionsvorhaben zuzuordnen (Einzeldeckungsprinzip). Dadurch allerdings wurde die Kreditwirtschaft schwerfällig und kompliziert; das neue Haushaltsrecht der Gemeinden hat deshalb auf diese Vorschrift verzichtet. Die Krediteinnahmen stehen nun für alle oben genannten Zwecke gleichermaßen zur Verfügung (Gesamtdeckungsprinzip).

Eine allgemeine Einschränkung erfährt die kommunale Kreditaufnahme durch § 63 Abs. 2 GO. Danach darf eine Gemeinde Kredite nur dann aufnehmen, wenn sie alle anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat. In diesem „Subsidiaritätsgrundsatz“ spiegelt sich das Mißtrauen gegen eine Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben wider; er wird allerdings durch die ergänzende Vorschrift durchbrochen, daß eine Kreditaufnahme auch dann zulässig ist, wenn sich eine andere Art der Finanzierung als wirtschaftlich unzweckmäßig erweist. Diese Ausnahmeklausel erlaubt den Gemeinden im Grunde eine recht großzügige Kreditwirtschaft.

Jede Verschuldung ist mit Zins-und Tilgungsausgaben verknüpft, die einen Teil der kommunalen Einnahmen binden. Diese Mittel stehen für andere Zwecke nicht mehr zur Verfü-B gung. Die Kreditaufnahme erfolgt mithin zu Lasten des finanziellen Handlungsspielraums künftiger Jahre, den die Gemeinde nur geringfügig erweitern kann. Im Gegensatz zum Bund verfügen die Kommunen lediglich über begrenzte Möglichkeiten, ihr Einnahmevolumen autonom zu gestalten Die Verschuldung einer Gemeinde findet deshalb dort ihre Grenze, wo die Schuldendienstverpflichtungen die Aufgabenerfüllung gefährden. Die Gemeinde muß stets in der Lage sein, ihren Bürgern das erforderliche Leistungsangebot in angemessenem Umfang bereitstellen zu können

Die aus der Kreditaufnahme resultierenden Schuldendienstzahlungen stellen indessen dann kein haushaltswirtschaftliches Problem dar, wenn die kreditfinanzierten Investitionen Erträge abwerfen, die auch zur Bestreitung des Schuldendienstes ausreichen. Der Fall rentierlicher fnvestitionen spielt auf kommunaler Ebene keine unbedeutende Rolle, er findet sich z. B. im Bereich der Ver-und Entsorgung. Dementsprechend war die Kommunalverschuldung — soweit sie für rentierliche Zwecke erfolgte — auch nie umstritten.

Für alle anderen Kredite müssen jedoch Zins-und Tilgungszahlungen aus allgemeinen Haushaltsmitteln aufgebracht werden. Der Tragbarkeit des Schuldendienstes widmet das kommunale Haushaltsrecht deshalb besondere Aufmerksamkeit. Nach § 72 Abs. 2 GO hat die Gemeinde den für das Haushaltsjahr vorgesehenen Gesamtbetrag der Kreditaufnahme ihrer Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorzulegen. Die Genehmigung soll unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erfolgen; sie ist insbesondere dann zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht im Einklang stehen. Diese strenge Fachkontrolle unterscheidet kommunale und staatliche Verschuldung. Bund und Länder sind innerhalb der von der Verfassung gezogenen Grenzen in der Entscheidung über ihre Kreditaufnahme souverän.

Der Gesetzgeber hat den Aufsichtsbehörden allerdings kein Kriterium für die Kreditgenehmigung an die Hand gegeben, um die „notwendige Flexibilität des Genehmigungsverfahrens" nicht zu gefährden. Dennoch benötigt die Aufsichtsbehörde einen Anhaltspunkt dafür, ob die vorgesehene Kreditaufnahme einer Gemeinde mit ihrer dauernden Leistungsfähigkeit noch in Einklang steht. In der Vergangenheit wurde die Verschuldung durchweg dann als bedenklich angesehen, wenn die

Schuldendienstzahlungen eine bestimmte Quote der laufenden Einnahmen überstiegen Dieses sehr einfache Verfahren berücksichtigt indessen nicht die Ausgabenverpflichtungen einer Gemeinde, die u. a. aus ihren zentralörtlichen Funktionen resultieren

Deshalb wird die Verschuldungsfähigkeit einer Gemeinde inzwischen in der Regel am Überschuß der laufenden Einnahmen über die laufenden Ausgaben gemessen. Der Überschuß muß in den künftigen Jahren mindestens so hoch sein, daß daraus die Tilgungszahlungen bestritten werden können „Auf diese Weise kann aufgezeigt werden, welcher Teil der Eigenmittel für investive Ausgaben zur Verfügung steht bzw. wie hoch der Fremdfinanzierungsanteil an den Kommunalinvestitionen ist“. Das Verfahren ist zwar dem Konzept einer starren Schuldengrenze überlegen, doch erfordert es einen beachtlichen Prognoseaufwand. Gerade für den kommunalen Etat ist eine Prognose von Ausgaben und Einnahmen allerdings wegen der lokalen Besonderheiten ausgesprochen schwierig; dies zeigt sich u. a. auch an dem Problem, eine aussagefähige kommunale Finanzplanung zu erstellen Die Aufsichtsbehörde wird deshalb nicht darauf verzichten können, bei der Kreditgenehmigung die örtlichen Verhältnisse jeweils gesondert zu würdigen. Die erwartete „freie Spitze“ kann dabei nicht mehr als eine Orientierungshilfe darstellen.

Schließlich hat sich die kommunale Kredit-Wirtschaft an stabilitätspolitischen Zielsetzungen zu orientieren. Zwar kann die Gemeinde während der Rezession nicht zur konjunkturell erwünschten Ausweitung ihrer Kreditaufnahme veranlaßt werden, wohl aber wird ihre Verschuldung in der Hochkonjunktur Beschränkungen unterworfen. § 19 des Stabilitätsgesetzes gibt der Bundesregierung die Möglichkeit, durch eine „Schuldendeckelverordnung“ den Gesamtbetrag der von der öffentlichen Hand aufzunehmenden Kredite zu begrenzen. Davon wird auch die kommunale Verschuldung erfaßt; darüber hinaus können die Bundesländer durch Verordnung im Einzelfall kommunale Kreditaufnahmen untersagen, um marktschädlichen Kreditbedingungen vorzubeugen.

IV. Formen des Kommunalkredits

„Die direkte Inanspruchnahme des Rentenmarktes durch Auflegung eigener Anleihen — vor dem Ersten Weltkrieg war dies die klassische Form der Kommunalverschuldung — ist inzwischen praktisch bedeutungslos geworden." Ihr Anteil an der Kommunalverschuldung betrug Ende 1979 lediglich 0, 3 %. Die direkte Kapitalmarktverschuldung ist für die Kommunen angesichts des vergleichsweise geringen Kreditvolumens zu kostspielig geworden. Nach 1945 haben nur noch wenige Großstädte Anleihen aufgenommen (vgl. Übersicht 1).

Seither dominiert der Bankkredit. 92, 9 % der Kommunalverschuldung entfielen Ende 1979 auf diese Kategorie. Hauptgläubiger sind die Sparkassen und Girozentralen, deren Geschäftstätigkeit traditionsgemäß, aber auch aufgrund ihrer gesetzlichen Aufgaben, eng mit der Kommunalwirtschaft verflochten ist. Diese Institute refinanzieren sich am Kapitalmarkt in der Regel durch Kommunalobligationen, so daß die Kommunen damit indirekt am Kapitalmarkt weiterhin vertreten sind.

Vor wenigen Jahren noch zählten auch Sozial-versicherungen und andere Kapitalsammelstellen zu den großen Gläubigern der Gemeinden. Ihre Bedeutung ist jedoch stark zurückgegangen; Ende 1979 machten diese Darlehen von Nichtbanken nur noch 6, 8 % der Kommunalverschuldung aus. Die Entwicklung dürfte zum einen darauf zurückzuführen sein, daß den Sozialversicherungen nicht mehr die Anlagemittel zur Verfügung stehen, die zur Dekkung des steigenden Kreditbedarfs der Kommunen erforderlich sind. Zum anderen wird sich aber auch das Anlageverhalten der Nicht-banken selbst verändert haben

Eine kommunale Besonderheit ist die Innere Verschuldung. Das Haushaltsrecht gestattet den Gemeinden die Bildung eigener Rücklagen für ihre Sondervermögen, z. B. die wirtschaftlichen Unternehmen. Die Rücklagemittel können — gegen angemessene Verzinsung — zur Deckung des kommunalen Kreditbedarfs herangezogen werden. Ihr Volumen erreicht indessen keinen nennenswerten Umfang, so daß die Innere Verschuldung eine untergeordnete Rolle spielt Die Kreditaufnahme der Gemeinden ist traditionell langfristiger Art; über 90 % der kom-munalen Darlehen haben eine Laufzeit von mehr als 10 Jahren Dies korrespondiert mit der hohen Lebensdauer kommunaler Investitionen, für die die Kreditaufnahme erfolgt. Kurzfristige Kredite werden zum überwiegenden Teil nur dazu benötigt, Kassendefizite zu überbrücken, die dadurch entstehen, daß Einnahmen nicht immer zu dem Zeitpunkt eingehen, zu dem größere Ausgabeverpflichtungen anfallen.

Die lange Laufzeit der Kommunaldarlehen sichert den Gemeinden zwar niedrige Tilgungsleistungen enthebt sie jedoch nicht des Zinsrisikos. In der Regel enthalten die Kredit-verträge Zinsanpassungsklauseln, wonach die Verzinsung eines Darlehens — meist mit gewisser Verzögerung — dem jeweiligen Kapitalmarktzins angeglichen wird. Eine aktive Politik der Zinskostenminimierung können die Gemeinden kaum betreiben. So überrascht es auch nicht, daß empirische Untersuchungen eine geringe Zinsempfindlichkeit der kommunalen Kreditaufnahme konstatieren

V. Stand und Entwicklung der Kommunalverschuldung

Die Verschuldung der Städte und Gemeinden belief sich Ende 1960 auf 13, 8 Mrd. DM. Knapp 20 Jahre später, am 31. 12. 1979, war sie um über 500 % auf 91, 1 Mrd. DM gestiegen. Diese Entwicklung verlief keineswegs kontinuierlich. Zwar ist die Kommunalverschuldung — anders als die Verschuldung des Bundes und der Länder — im Betrachtungszeitraum nie gesunken; der jährliche Schuldenzuwachs variiert jedoch beträchtlich. Besonders rasch nahm die Verschuldung in den Phasen der Hochkonjunktur zu Beginn der 60er und der 70er Jahre zu. Demgegenüber deuten die geringeren Zuwachsraten nach 1966 und ab 1974 auf eine zurückhaltende Kreditpolitik der Gemeinden in der Rezession (vgl. Tabelle 1).

Allerdings unterliegt die Verschuldung des Staates noch weitaus stärkeren Schwankungen. Zu Beginn der 60er Jahre weiteten Bund und Länder ihre Verschuldung nur sehr zögernd aus. Dementsprechend stieg der kommunale Anteil an der Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte bis 1966 auf 36 %. Erst der Wandel in der wirtschaftspolitischen Konzeption ab 1966/67 brachte in den Phasen rezessiver Konjunkturentwicklung einen erheblichen Anstieg der Staatsverschuldung. In der Folge fiel der kommunale Anteil, der 1973 mit 39 % seinen Höchstwert erreicht hatte, auf 22 % (vgl. Tabelle 2).

Diese aggregierten Daten verdecken indessen beachtliche Strukturunterschiede zwischen den Gemeinden. „In die oberste Gruppe der Pro-Kopf-Verschuldung fallen Kernstädte von größeren Regionen oder Ballungszentren von Arbeitsplätzen. Derartige Städte halten fast alle zentralen Einrichtungen für das Umland vor; insofern haben sie auf der einen Seite einen hohen Investitionsbedarf, aber auf der anderen Seite auch einen durch die Folgekosten bedingten hohen Ausgabeanfall, der aus eigenen Einnahmen alleine nicht bestritten werden kann. Diese Gemeindekategorie geht deshalb hart bis an die fiskalischen Grenzen der Schuldeinnahmen." Tendenziell kann daher eine mit der Gemeindegröße zunehmende Pro-Kopf-Verschuldung festgestellt werden (vgl. Tabelle 3). Die These läßt sich jedoch im Einzelfall nicht immer belegen (vgl. Tabellen 4 und 5). So erreicht München mit einer Pro-Kopf-Verschuldung von 945 DM nicht einmal das Niveau der Städte mit 20 000 — 50 000 Einwohnern — Hannover hingegen, weitaus kleiner als München und kaum mit den gleichen Metropolfunktionen belastet, hatte zum gleichen Zeitpunkt mehr als dreimal soviel an Schulden aufgenommen. In diesem Fall kann die eklatante Schuldendifferenz u. a. auf Unterschiede in der Steuerkraft zurückgeführt werden, die es München erlaubt, auf eine Kreditfinanzierung in größerem Umfang zu verzichten. Andererseits verschulden sich aber gerade steuerstarke Gemeinden ganz erheblich. Unter den 15 Städten, die Ende 1978 die höchste Pro-Kopf-Verschuldung in der Bundesrepublik Deutschland aufwiesen, waren mit Düsseldorf und Frankfurt, aber auch Schwäbisch-Hall, ausgesprochen steuerstarke Städte. Weder die Steuerkraft noch die Größe und Funktion einer Gemeinde reichen deshalb aus, um die Höhe der Pro-Kopf-Verschuldung zu erklären. Der hohe Schuldenstand in Neustadt/W., Worms oder Siegburg mag hier als Beispiel gelten. Das Verschuldungsverhalten einer Gemeinde wird vielmehr auch von den vielfältigen örtlichen Besonderheiten beeinflußt.

VI. Die Kreditaufnahme der Gemeinden als Instrument der Konjunkturpolitik

Die Gemeinden sind nach § 62 Abs. 1 GO verpflichtet, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Auf die Schuldenpolitik angewandt verlangt diese Vorschrift zumindest, daß die Gemeinden ihre Kreditaufnahme in der Rezession nicht reduzieren und in der Hochkonjunktur nicht ausweiten. Wie aus Tabelle 1 ersichtlich, haben die Gemeinden in der Vergangenheit selbst diese Mindestanforderungen nicht erfüllen können; ihre Verschuldung veränderte sich vielmehr ausgeprägt prozyklisch.

Die konjunkturell unerwünschte Schuldenpolitik kann indessen den Gemeinden kaum angelastet werden. Bereits die Vorschriften des kommunalen Haushaltsrechts unterstützen eine prozyklische Kreditaufnahme Da bei der Genehmigung des jährlichen Kreditvolumens durch die Aufsichtsbehörde der Aspekt der dauerhaften Leistungsfähigkeit zu beachten ist, werden die Gemeinden vor allem dann Kredite aufnehmen, wenn sie über eine hohe „freie Spitze" verfügen. Diese Größe kann mithin als Verschuldungsspielraum der Gemeinden bezeichnet werden. Die „freie Spitze" ist zwar in den letzten Jahren stets positiv gewesen, d. h. die Gemeinden haben ihre Verschul-dungsmöglichkeiten nie in voller Höhe ausgenutzt. Doch gerade in der Rezession, vor allem im Jahr 1975, ist die „freie Spitze" beträchtlich geschrumpft (vgl. Tabelle 6). Es ist daher nicht überraschend, daß die Gemeinden in dieser Situation bei ihrer Kreditaufnahme vorsichtiger disponierten. Umgekehrt haben sie sich gerade dann besonders stark verschuldet, wenn auch ihre übrigen Einnahmen kräftig wuchsen.

Darüber hinaus spielen stabilitätspolitische Erwägungen im Zielsystem der einzelnen Gemeinde keine nennenswerte Rolle. „Die konjunkturelle Entwicklung wird durch die Haushaltsgebarung einer einzelnen Gemeinde faktisch nicht beeinflußt, während jede Gemeinde die fiskalischen Folgen einer erhöhten Kreditaufnahme (in der Rezession) unmittelbar spürt. Die rational handelnde Gemeinde wird deshalb auf eine konjunkturorientierte Kreditpolitik weitgehend verzichten."

Schließlich ist auch das Instrumentarium, mit dessen Hilfe Bund und Länder die kommunale Schuldenpolitik beeinflussen können, unzulänglich. Zu einer Ausweitung ihrer Kreditaufnahme in der Rezession können die Gemeinden schon aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken nicht angehalten werden. In der Phase der Hochkonjunktur steht der Bundesregierung mit der „Schuldendeckelverordnung" zwar eine Eingriffsmöglichkeit in die kommunale Schuldenpolitik zur Verfügung; der Erfolg dieses Instruments ist jedoch bisher nicht ermutigend.

Im Juni 1973 erließ die Bundesregierung die 2. „Schuldendeckelverordnung", die den Gesamtbetrag der kommunalen Kreditaufnahme für das Haushaltsjahr 1973 auf 5, 6 Mrd. DM begrenzte Dennoch lag am Jahresende die Kommunalverschuldung um 7, 2 Mrd. DM über dem Vorjahresstand „Ein Grund für die über das zugestandene Kontingent reichende Kreditbeanspruchung ist darin zu sehen, daß von den Ländern Teile des eigenen Kreditkontingents an die Gemeinden abgetreten wurden. Ein weiterer Grund könnte darin liegen, daß viele Gemeinden bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Kreditbeschränkungen ihr Limit überschritten hatten. Insofern konnte die Verordnung nicht bei allen Gemeinden greifen."

„Es erscheint wenig sinnvoll, unter diesen Voraussetzungen vom schwächsten Teil des gesamten Staatsgefüges, der einzelnen Gemeinde, allein und freiwillig eine konjunkturpolitisch orientierte Schuldenpolitik zu verlangen." Die Sicherung des gesamtwirtschaftli-chen Gleichgewichts sollte deshalb auch weiterhin allein eine Aufgabe des Bundes und der Länder bleiben. Die Haushaltsführung in den Gemeinden darf diesem Ziel nur nicht zuwiderlaufen. Um dies zu gewährleisten, ist jedoch weniger die Beeinflussung der kommunalen Kreditaufnahme zu erwägen; die pro-zyklische Haushaltsgebarung der Kommunen wird vor allem dann vermieden, wenn es gelingt, die Entwicklung ihrer laufenden Einnahmen zu verstetigen.