I. Das „Volk“ als Träger der Staatsgewalt
Das Grundgesetz (GG) enthält keine ausdrücklichen Aussagen zum Wahlrecht der Ausländer. Ausgangspunkte einer verfassungsrechtlichen Beurteilung des Ausländerwahlrechts sind auf der Ebene des Grundgesetzes Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und Art. 28 Abs. 1. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt, daß „alle Staatsgewalt“ vom „Volke“ ausgeht. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG muß die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern u. a.den Grundsätzen des „demokratischen Rechtsstaats“ im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das „Volk“ muß nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.
Der Begriff des „Volkes“ im Sinne der erwähnten verfassungsrechtlichen Vorschriften wird von der rechtswissenschaftlichen Literatur überwiegend in einem besonderen staatsrechtlichen Sinne verstanden 1). Mit „Volk“ ist danach das deutsche Staats-volk. also das Volk der deutschen Staatsbürger gemeint. Der juristisch-staatsrechtliche Volksbegriff umschließt somit alle diejenigen Personen, die mit dem Staat in spezifischer Weise, also durch die Staatsangehörigkeit, verbunden sind und das Staatsvolk bilden 2). Dieser staatsrechtliche Volks-begriff liegt sowohl dem Art. 20 Abs. 2 GG als auch dem Art. 28 Abs. 1 GG zugrunde. Zwischen diesen Verfassungsartikeln gibt es insoweit keine inhaltlichen, sondern nur räumlich-territoriale Unterscheidungen: Art. 28 Abs. 1 GG bezieht sich — anders als Art. 20 Abs. 2 GG — auf das Teil-Staatsvolk der Länder und der örtlichen Gemeinschaften 3).
Staatsgewalt kann legitim nur ausgeübt werden, wenn sie entweder durch das Staatsvolk im juristisch-staatsrechtlichen Sinne wahrgenommen wird oder von ihm abgeleitet ist. Nur das aus den Staatsangehörigen bestehende Staatsvolk ist nach geltendem Verfassungsrecht in der Lage, Staatsgewalt zu legitimieren oder durch Wahlen und Abstimmungen selbst wahrzunehmen. Eine von diesen juristischen Eingrenzungen befreite „Lebens-oder Schicksalsgemeinschaft“ 4) auf deutschem Boden bzw. „die Einwohnerschaft“ einer spezifischen Region 5) verfügen nicht über die Fähigkeit, Staatsgewalt zu legitimieren und durch Wahlen und Abstimmungen zu manifestieren. Die Ausrichtung der Volkssouveränität auf das Staatsvolk und die daraus resultierende untrennbare Verbindung von Staatsangehörigkeit und Wahlrecht im Grundgesetz entsprechen der deutsc
Staatsgewalt kann legitim nur ausgeübt werden, wenn sie entweder durch das Staatsvolk im juristisch-staatsrechtlichen Sinne wahrgenommen wird oder von ihm abgeleitet ist. Nur das aus den Staatsangehörigen bestehende Staatsvolk ist nach geltendem Verfassungsrecht in der Lage, Staatsgewalt zu legitimieren oder durch Wahlen und Abstimmungen selbst wahrzunehmen. Eine von diesen juristischen Eingrenzungen befreite „Lebens-oder Schicksalsgemeinschaft“ auf deutschem Boden bzw. „die Einwohnerschaft“ einer spezifischen Region verfügen nicht über die Fähigkeit, Staatsgewalt zu legitimieren und durch Wahlen und Abstimmungen zu manifestieren. Die Ausrichtung der Volkssouveränität auf das Staatsvolk und die daraus resultierende untrennbare Verbindung von Staatsangehörigkeit und Wahlrecht im Grundgesetz entsprechen der deutschen und europäischen Verfassungstradition.
Diese Verbindungen wurzeln — wie Quaritsch im einzelnen nachgewiesen hat — in der französischen Verfassung von 1791 und in den seit 1818 in Kraft getretenen deutschen Verfassungen des Vor-märz. Sie finden sich vor allem auch in der Weimarer Reichsverfassung (WV) von 1919: Art. 1 Abs. 2 WV bestimmte, die Staatsgewalt gehe vom Volke aus. Diese Bestimmung lautete im Entwurf ursprünglich noch: „Alle Staatsgewalt liegt beim deutschen Volke.“ Die Streichung des Zusatzes „deutsch“ hatte aber nicht den Sinn, den Volksbegriff von den Eingrenzungen durch die Staatsangehörigkeit zu entkleiden. Es sollte nur zum Ausdruck gebracht werden, daß die Staatsgewalt der Länder keine von der Reichsgewalt abgeleitete, keine vom Reich delegierte Gewalt sei. Die ursprüngliche Formulierung, alle Staatsgewalt liege beim Gesamtvolk, hätte den originären Charakter der Landesgewalt in Frage gestellt. Daß Reichsge-walt ebenso wie Landesstaatsgewalt auf das Gesamt-oder Teilvolk der Staatsangehörigen zurückgeführt werden müsse, war indes nie in Zweifel gezogen worden
Art. 17 WV brachte das besonders deutlich zum Ausdruck. Nach Art. 17 Abs. 1 mußte jedes Land eine freistaatliche Verfassung haben. Die Volksvertretung mußte in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl von „allen reichsdeutschen Männern und Frauen“ gewählt werden. Art. 17 Abs. 2 Satz 1 WV bestimmte ausdrücklich, daß diese Grundsätze für die Wahlen zur Volksvertretung auch für die GemeindewaMen gelten sollten Das Grundgesetz hat in bezug auf die Legitimation von Staatsgewalt an dieses staatsrechtliche Kontinuum angeknüpft. Das geht schon aus seiner Entstehungsgeschichte hervor. In der 20. Sitzung des Grundsatzausschusses (20. November 1948) betonte der Abgeordnete Schmid (SPD) unwidersprochen. mit dem Satz „Die Staatsgewalt geht vom Volke aus“ werde zum Ausdruck gebracht, daß „die letzte irdische Quelle der Gewalt im Staate das konkrete lebende Volk, die Summe der jeweils lebenden Deutschen“ sei
Diese Grundentscheidung ist vom Verfassungsänderungsgesetzgeber bestätigt worden, als er im Jahre 1968 mit der Einfügung des Art. 20 Abs. 4 GG das Widerstandsrecht (nur) der Deutschen begründete. Es wäre in auffälligem Maße widersprüchlich, die Staatsgewalt der gesamten (in-und ausländischen) Wohnbevölkerung einzuräumen, das Widerstandsrecht bei drohender Beseitigung der demokratischen Grundordnung aber nur einem Teil davon, nämlich den Deutschen, zuzubilligen. Die vom Grundgesetzgeber zweifellos gewollte und aus der Verfassungstradition übernommene Verknüpfung von Staatsgewalt. Staatsvolk und Staatsangehörigkeit kann schon aus diesem Grunde nicht unter Hinweis auf einen (angeblichen) „Verfassungswandel“ kraft soziologischer Veränderungen der Wohnbevölkerung (Stichwort: Bundesrepublik Deutschland als angebliches Einwanderungsland) in Frage gestellt werden. Der Verfassungsänderungsgesetzgeber hat 1968 mit der Einfügung des Art. 20 Abs. 4 GG diese Verknüpfung geradezu bestätigt. Verfassungsrechtliche Bestimmungen können überdies nur in einer den Anforderungen des Art. 79 GG genügenden Form und Weise, nicht aber kraft eines mehr oder weniger nachweislichen, in seiner juristischen Relevanz jedenfalls schlicht unterstellten sozialen Wandels geändert werden
Die Teilnahme an Wahlen (einschließlich der Kommunalwahlen) ist Ausübung von Staatsgewalt. Sie darf demgemäß nur den legitimen Trägem der Staatsgewalt, den Mitgliedern des Staatsvolkes (Gesamt-oder regionales Teilvolk) zustehen. Dies ist einer der verfassungsrechtlichen Aussagegehalte des demokratischen Prinzips der Volkssouveränität als Organisationsprinzip. Dem kann nicht der Aspekt der (Mit-) Betroffenheit entgegengesetzt werden. Der Einwand, wer von hoheitlichen Entscheidungen betroffen werde, müsse grundsätzlich die Entscheidungsträger mitauswählen dürfen geht am Demokratieprinzip und am Prinzip der Volkssouveränität im Sinne des Grundgesetzes vorbei. Diese Organisationsprinzipien stellen nämlich nicht auf eine (rechtliche oder faktische) Betroffenheit ab, andernfalls könnte z. B. über die Jugendschutzgesetzgebung nur oder unter maßgeblicher Mitwirkung von Jugendlichen entschieden werden Im Zusammenhang mit den staatsbürgerlichen Rechten und Pflichten ist die „Betroffenheit“ keine juristische Kategorie.
Die Zuordnung staatsbürgerlicher Rechte und Pflichten muß sich nach eindeutigen und gesicherten Kriterien richten. Diese Voraussetzungen erfüllen allein die Staatsbürgerschaft bzw. die „Deutschen-Eigenschaft“, also die personenrechtliche Zugehörigkeit zum Staatsverband. Dies findet im übrigen auch im Art. 33 Abs. 1 GG eine Bestätigung, wonach jeder Deutsche in jedem Land die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten hat. Der Schutz und die Sicherung der staatsbürgerlichen Egalität richten sich gegen Erwägungen, das Wahlrecht in eine Verbindung mit oder in eine Abhängigkeit von Aspekten materieller Betroffenheit zu bringen. Solche Tendenzen müssen in eine Richtung wirken, die in eine Abhängigkeit des Wahlrechts bzw.des Stimmengewichts von materiellen Betroffenheitskriterien (etwa der Höhe der Steuerlasten, der Familiengröße etc.) hinführt.
Der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland ist zweifellos den deutschen Gesetzen unterworfen. Dafür genießt er aber auch den Schutz und die Leistungen der deutschen Rechtsordnung. Der Gesetzesunterworfenheit des Ausländers korrespondiert ein rechtsstaatlicher und sozialstaatlicher Schutz eben diese innerstaatliche Rechtsordnung, Eine demokratische Mitgestaltung oder Mitwir-kung kann dieser Gesetzesbindung nicht entnomdurch werden
II. Kommunale Hoheitsgewalt als Staatsgewalt
Auch wenn man ein grundgesetzliches Verbot anerkennt. Ausländer an der Ausübung deutscher Staatsgewalt teilhaben zu lassen, könnten Teilhabe-rechte auf kommunaler Ebene, insbesondere das Kommunalwahlrecht, verfassungsrechtlich zulässig sein. In diesem Sinne vertritt etwa Schwerdtfeger die Auffassung, grundsätzliche Übereinstimmung mit Art. 20 Abs. 2 GG schreibe Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nur für die Länder als staatliche öffentlich-rechtliche Körperschaften vor. Wer zum „Volk“ im Sinne des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gehöre, sei für die Länder im Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG bestimmt. Für die Gemeinden fehle eine entsprechende Festlegung im Grundgesetz.
Ein solches unterschiedliches Verständnis des Volksbegriffs in ein und derselben Verfassungsvorschrift (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 einerseits und Art. 28 Abs. 1 Sa Abs. 2 GG schreibe Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nur für die Länder als staatliche öffentlich-rechtliche Körperschaften vor. Wer zum „Volk“ im Sinne des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gehöre, sei für die Länder im Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG bestimmt. Für die Gemeinden fehle eine entsprechende Festlegung im Grundgesetz.
Ein solches unterschiedliches Verständnis des Volksbegriffs in ein und derselben Verfassungsvorschrift (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 einerseits und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 andererseits) ist indes nicht begründbar. Die Unterscheidung von Staatsgewalt und kommunaler Hoheitsgewalt beruht überdies auf verfehlten Grundvorstellungen: Die kommunale Selbstverwaltung ist nach dem Grundgesetz zwar institutionell gewährleistet, sie ist aber keine der Staatsverwaltung gegenüberstehende „gesellschaftliche Selbstverwaltung“, die durch ein Weniger an „Hoheitlichkeit" charakterisiert wäre.
Die kommunale Selbstverwaltung ist vielmehr nach dem Grundgesetz — und den Landesverfassungen — eine vom Staat abgeleitete, verfassungsrechtlich gewährleistete Institution und Funktion, deren demokratische Legitimation genauso wie die der staatlichen Hoheitsgewalt den Anforderungen der Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG genügen muß 16). Die kommunale Selbstverwaltung beruht nicht mehr auf einem vorstaatlich-naturrechtlichen Existenzrecht der örtlichen Gemeinschaft 17). Die kommunale Verwaltungstätigkeit basiert auf einer (verfassungsrangigen) Übertragung von Staatsgewalt. Die gemeindliche Selbstverwaltung ist eine besondere Form mittelbarer Staatsverwaltung 18). Es liegt damit keine „mindere Hoheitsgewalt“ eigener Art vor, die unabhängig von den Grundsätzen der Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG eine eigene Legitimationsbasis erhalten kann oder muß. Das gilt um so mehr in den Ländern, in denen — wie z. B. in Nordrhein-Westfalen kraft des Art. 78 Abs. 2 der Landesverfassung — ausdrücklich der Aufgabenmonismus und die Abkehr von der traditionellen Unterscheidung von Selbstverwaltungs-und staatlichen Auftragsangelegenheiten bestimmt sind.
Auch das Bundesverfassungsgericht folgt in seiner Entscheidung vom 15. Februar 1978 19) ausdrücklich dieser Grundannahme: Das Grundgesetz schreibe . auch für die Gemeinden „die demokratische Organisation der Staatsgewalt“ vor. Selbst bei den Bezirksvertretungen wird — soweit dort Entscheidungen fallen — Ausübung von „Staatsgewalt“ angenommen.
Der Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 GG und die Stellung der kommunalen Selbstverwaltung als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung sprechen gegen eine unterschiedliche inhaltliche Deutung des grundgesetzlichen Volksbegriffs im Art. 28 Abs. 1 GG. Er wird dort nur territorial differenziert verwendet. Die Teilnahme an den Kommunalwahlen ist Ausübung deutscher öffentlicher Gewalt. Sie kann von Verfassungs wegen nur dem (territorial eingegrenzten) „Staatsvolk“ überantwortet sein. Legt man — entgegen der hier vertretenen Auffassung — dem Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG einen erweiterten Volksbegriff zugrunde („örtliche Gemeinschaft“), so müßte im übrigen eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Begründung des Kommunalwahl-rechts für Ausländer bestehen. Das ergäbe sich dann aus dem Verfassungsgrundsatz der Allgemeinheit der Wahl 20).
Dem hier gewonnenen Ergebnis kann auch nicht die Ausgestaltung des Wahlrechts bei besonderen Personalkörperschaften des öffentlichen Rechts (Sozialversicherungsträger, Berufs-und Standesorganisationen. Universitäten) entgegengehalten werden Diese sind Personalkörperschaften mit begrenzter Hoheitsgewalt gegenüber den eigenen Mitgliedern. Die kommunale Hoheitsgewalt wird demgegenüber durch die örtliche Allzuständigkeit charakterisiert. In diesem Sinne bestimmt Art. 78 Abs. 2 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalens: „Die Gemeinden . . . sind in ihrem Gebiet die alleinigen Träger öffentlicher Verwaltung“ (siehe auch § 2 der nordrhein-westfälischen Gemeinde-ordnung). Die Gemeinden erlassen nicht nur mit Wirkung für ihre Einwohner, sondern auch für gebietsfremde Personen Hoheitsakte
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG kann schließlich auch nicht als bloße „Mindestgarantie“ in dem Sinne interpretiert werden, daß zwar das deutsche Volk in den Kommunen eine Vertretung haben muß, daß aber der einfache Gesetzgeber nicht gehindert sei. auch den ausländischen (Gemeinde-) Einwohnern eine Vertretung zuzubilligen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 spricht die Vertretung des (Gemeinde-) Volkes an und betrifft die Wahlen zu dieser einen Vertretung des Volkes. Die VerfassungsVorschrift steht im sachlichen Kontext zu Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 20 Abs. 2 GG, wonach alle Staatsgewalt vom deutschen (Gesamt-oder Teil-) Volk ausgeht. Dies bringt eine Ausschlußfunktion bzw. eine abschließende Regelungswirkung zum Ausdruck: Die Ausübung der deutschen Staatsgewalt durch Wahrnehmung des Wahlrechts ist den personenrechtlichen Mitgliedern des (deutschen) Staatsverbandes Vorbehalten. Wählen sie nicht mehr allein, geht die Staatsgewalt eben nicht mehr (ausschließlich) vom deutschen Staatsvolk aus. Als bloße Mindestgarantie für eine Mitwirkung der Deutschen an der Staatsgewalt kann Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verstanden werden.
Die gesetzliche Einführung eines Kommunalwahl-rechts für Ausländer ist also mit geltendem Verfassungsrecht (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 28 Abs. 1 GG) unvereinbar. Ein solches Wahlrecht für Ausländer kann es nur nach einer Grundgesetzänderung geben, die trotz des Art. 79 Abs. 3 GG rechtlich möglich wäre. Europarechtliche Erwägungen vermögen an diesem aus dem deutschen Verfassungsrecht folgenden Ergebnis nichts zu ändern.