I. Die aktuelle europäische Großwetterlage
Seit Dezember 1990 tagen zwei Regierungskonferenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG), die bis Ende 1991 die Verträge über die europäische Wirtschafts-und Währungsunion und die Politische Union ausarbeiten sollen. Der Beschluß zur Einberufung der beiden Konferenzen wurde auf die gemeinsame Initiative Franois Mitterrands und Helmut Kohls hin vom Europäischen Rat im Juni 1990 in Dublin gefaßt. Dieses Wiederaufgreifen des Politische-Union-Gedankens sollte zum einen den unverminderten Integrationswillen der Deutschen signalisieren; denn der nur mangelhaft mit den EG-Partnern abgesprochene deutsche Einigungsprozeß hatte gewisse Zweifel an Deutschlands Europatreue aufkommen lassen. Zum anderen wollte man an jene europäische Aufbruchsstimmung anknüpfen, die sich im Anschluß an die Unterzeichnung der einheitlichen Europäischen Akte 1986 mit dem zentralen Ziel der Vollendung des Europäischen Binnenmarktes eingestellt hatte.
Das zentrale Anliegen einer zukünftigen Europäischen Politischen Union ist, die „Wirtschaftslastigkeit“ der EG, die bekanntlich als EWG geboren wurde, abzubauen. Jenseits von grenzenlosem Güter-, Kapital-und Dienstleistungsverkehr soll den Bürgern der EG auch eine gemeinsame politische, nationenübergreifende Identität geschaffen werden. Weitere, den gemeinschaftlichen Zusammenhalt betonende Politikbereiche sollen in die Zuständigkeit der EG überführt werden, so vor allem die Außen-, Sicherheits-und Sozialpolitik. Nach Meinung einiger Mitgliedstaaten steht außerdem der Abbau des in wachsendem Maße öffentlich kritisierten demokratischen Defizits der EG dringend an. Angesichts der schwachen Kompetenz-ausstattung des Europäischen Parlaments im Vergleich zur kaum kontrollierbaren Machtfülle, ja Machtvollkommenheit des Ministerrats kreisen die einschlägigen Reformvorschläge um eine beachtliche Aufwertung des Europäischen Parlaments (EP), das tendenziell mit den klassischen Parlamentsrechten ausgestattet werden soll
Doch seit dem Dubliner Gipfel ist das europapolitische Klima wieder etwas rauher geworden: Die gewaltigen Umbrüche in Mittel-und Osteuropa lassen eine auf die „alte“ EG beschränkte weitere Integrationspolitik zunehmend als realitätsfern erscheinen. In manchen Mitgliedstaaten wird durchaus anerkannt, daß es sinnvoll wäre, die EG nach Osten auszuweiten; dies nicht nur, um den jungen und problembelasteten Demokratien Hilfe zu gewähren, sondern auch, um das deutsche (Über-) Gewicht sowie den die nationale Souveränität bedrohenden Integrationsdruck abzumildern. Demgegenüber sehen andere Staaten in einer größeren, sich nach Osten und Norden verschiebenden EG eine Bedrohung ihrer eigenen Position; diese ist umso gewichtiger, je kleiner und westlicher die EG bleibt Österreich wird vermutlich bald EG-Mitglied werden, und auch Schweden hat im Juli 1991 ein Beitrittsgesuch gestellt. Schließlich hat der Golfkrieg aller Welt vor Augen geführt, wie schlecht es um die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EG bestellt ist. Aber besonders beim Projekt einer gemeinsamen Außen-und Sicherheitspolitik stoßen die z. T. völlig gegensätzlichen Positionen der Mitgliedstaaten hart aufeinander.
Das Luxemburger Gipfeltreffen vom 28. -30. Juni 1991 hat -nicht nur wegen der zeitgleichen Zuspit-zung der jugoslawischen Krise -alle wichtigen, d. h. höchst umstrittenen Punkte des von der luxemburger Ratspräsidentschaft vorgelegten Vertragsentwurfs auf den nächsten EG-Gipfel im Dezember 1991 in Maastrich vertagt. Damit stehen die Mitgliedstaaten weiterhin unter einem erheblichen Zeit-und Leistungsdruck. Die vor allem von der Bundesrepublik und Italien geforderte Ausweitung der Rechte des Europäischen Parlaments gehört zu den schwierigsten Verhandlungspunkten, denn Großbritannien und Frankreich wehren sich vehement dagegen. Andererseits aber setzt sich Frankreich gemeinsam mit Italien und Deutschland entschieden für eine weitergehende Vertiefung der Integration ein; hier konzentrieren sich Frankreichs Interessen primär auf die Schaffung gemeinsamer außen-und sicherheitspolitischer Strukturen.
Großbritannien scheint nur an der wirtschaftlichen Integration interessiert zu sein. Zwar bestehen auch zu Fragen der Wirtschafts-und Währungsunion noch erhebliche Meinungsunterschiede; so wehrt sich Großbritannien entschieden gegen die schnelle Einführung einer Einheitswährung, allenfalls eine gemeinsame Parallelwährung scheint ihm akzeptabel. Gleichwohl scheint die Entwicklung mit der Vollendung des Binnenmarktes zum 1. Januar 1993 fast zwangsläufig in eine Währungsunion einzumünden; dieser „Prozeß nährt sich selbst“ Letztendlich steht Großbritannien dem ganzen Projekt der Politischen Union äußerst ablehnend gegenüber; auf keinen Fall will es -hierin von den Niederlanden unterstützt -den französischen Ambitionen einer europäischen sicherheitspolitischen Emanzipation von den USA nachgeben.
Die Bundesrepublik, die angesichts ihrer erfolgreichen nationalen Währungspolitik der Schaffung einer gemeinsamen Zentralbank seit Jahren skeptisch gegenübersteht, hat ein Junktim zwischen Politischer und Wirtschafts-und Währungsunion geknüpft. Den Deutschen, die vorgeben, alles zu wollen: Politische Union, Wirtschafts-und Währungsunion, verstärkte Integration und zugleich eine EG-Erweiterung, wird bisweilen unterstellt, das Junktim diene dazu, Bonn eine Hintertür offenzuhalten: „Man braucht nur die Hürden für die Politische Union hoch genug zu setzen, um die Mark nicht mit den Europäern teilen zu müssen.“
Die anstehende Vertiefung der europäischen Integration hat eine breite, aber nicht leicht zu überblickende Diskussion über die Ausgestaltung, über das „Wesen“ der neu zu schaffenden EG ausgelöst. Durch die verschiedenen Erweiterungs-und Vertiefungsprozesse der Integration sind der EG im Verlauf der letzten Jahrzehnte immer zahlreichere, auch politisch relevantere Kompetenzen zugewachsen; diese Zentralisierungsschübe haben Forderungen nach einer Ausbalancierung durch eine substantielle Regionalisierung der EG ausgelöst. Unter Berufung auf das „Europa der Regionen“ sowie auf das Subsidiaritätsprinzip wurde die Forderung nach der Institutionalisierung eines Regionalorgans auf EG-Ebene in die Verhandlungen zur Politischen Union eingebracht; auch hierüber wird der Europäische Rat im Dezember 1991 zu entscheiden haben.
Die zentralen Begriffe: Föderation, föderales Europa, Föderalisierung der EG werden äußerst unterschiedlich und widersprüchlich interpretiert. So wird unter dem Stichwort „Föderalisierung der EG“ sowohl die Schaffung einer europäischen Föderation als ein neues, bundesstaatsähnliches Gebilde verstanden als auch die Schaffung bzw. Beibehaltung regionaler bzw. föderaler Strukturen innerhalb jedes Mitgliedstaates, die dann am Integrationsprozeß angemessen zu beteiligen wären. Angesichts dieser babylonischen Sprachverwirrung, die letztendlich auf das völlige Fehlen eines europäischen öffentlichen Diskurses zu wichtigen Fragen der gemeinsamen Zukunft zurückzuführen ist will dieser Beitrag versuchen, etwas Klarheit in die widersprüchliche Debatte zu bringen.
Auch die Diskussion über eine Regionalisierung der EG ist äußerst facettenreich. Das beginnt damit, daß größte Verwirrung zum Begriff „Region“ besteht: Haben sich beispielsweise noch vor kurzem die bayerischen Regierungsbezirke für Regionen gehalten, so soll in Zukunft nurmehr der Freistaat selbst sich als „europäische Region“ bezeichnen dürfen Demgegenüber versteht man in Frankreich unter einer „rögion pour l’Europe“ grenzüberschreitende Strukturen wie beispielsweise die Partnerschaft zwischen den selbsternannten „vier kleinen Tigern“ der EG, nämlich der Regionen Katalonien, Lombardei, Rhöne-Alpes und Baden-Württemberg.
Trotz der gegenwärtigen Föderalismuseuphorie gäbe es in Wirklichkeit „weder Anzeichen für eine effektive Regionalisierung in Europa noch solche für einen gesamteuropäischen Bundesstaat, ge-schweige denn die harmonische Verbindung beider“, urteilte kürzlich Ralf Dahrendorf Die hier vertretene These lautet denn auch, daß es zu einer wirklichen Föderalisierung der EG von unten in Gestalt einer Einbeziehung innerstaatlicher föderaler oder regionaler Strukturen in die Entscheidungsprozesse der Gemeinschaft nicht kommen wird. Eine echte (Rück-) Verlagerung relevanter Kompetenzen auf die subnationalen Untergliederungen der einzelnen Mitgliedstaaten setzt eine zumindest annäherungsweise gleiche Beschaffenheit dieser territorialen Gebilde voraus; davon kann aber keine Rede sein. Die deutschen Länder beruhen auf nicht weiter ableitbarer Eigenstaatlichkeit; auch Belgien ist ansatzweise föderativ verfaßt. Die Comunidades autönomas in Spanien und die teilautonomen Provinzen in Italien verfügen über beachtliche, vor allem kulturelle Kompetenzen, wohingegen die 1982 geschaffenen Regio-nen Frankreichs nur rein verwaltungsrechtlich dezentralisierte Gebietskörperschaften darstellen
Während die deutschen Länder um den Erhalt bzw. die Aufwertung ihrer Eigenstaatlichkeit kämpfen, könnten die erst in jüngster Zeit zu einer gewissen Eigenständigkeit aufgestiegenen Regionen verschiedener anderer Mitgliedstaaten der EG von einer -wenn auch bescheidenen -europaweiten Regionalisierung nur profitieren. Der Unionsvertrag wird Ende 1991 höchstwahrscheinlich den Einstieg in eine zunächst zaghafte, aber möglicherweise ausbaufähige Regionalisierung erlauben. Da diese Regionalisierung theoretisch die rechtliche Gleichheit aller subnationalen territorialen Unter-gliederungen der Mitgliedstaaten impliziert, kann sie für die deutschen Länder keine Lösung ihrer ernst zu nehmenden Probleme mit der Integration bringen
II. Die Forderung nach einer europäischen Föderation
Vermutlich wird die zukünftige Politische Union den Übergang von einer Konföderation -wie die EG derzeit zu bezeichnen ist -zu einer Föderation vollziehen. Aber auch damit ist noch wenig über die konkrete Ausgestaltung dieses neuen Gebildes gesagt. Die Forderung nach einem europäischen Bundesstaat sei zu wenig, schreibt der Staatsrechtler Fritz Ossenbühl treffend, „wenn damit nur die Abgrenzung zu einem Einheitsstaat Europa gemeint sein soll“
Während die Forderung, ja die Beschwörung eines föderalen Europas als der einzig denkbaren Gemeinschaftsform der Zukunft in Deutschland auf einhellige Zustimmung stößt -wohl weil man durch sie die diversen Vorstellungen von einem föderativ untergliederten Europa abgedeckt sieht werden mit dem Begriff einer föderalen Union in Frankreich und Großbritannien völlig andere Vorstellungen assoziiert. Für Frankreich bedeutet der Übergang zu einer „structure föderale“ die Einbeziehung neuer Politikbereiche in das Kompetenzgut der Gemeinschaft. Es hat vor allem die Vergemeinschaftung der Außen-und Sicherheitspolitik im Sinne, die jedoch nur mittels einer intensivierten Zusammenarbeit der Nationalstaaten, nicht aber -wie von der EG-Kommission gefordert -durch einen Ausbau der supranationalen EG-Institutionen ausgestaltet werden könne In Großbritannien hingegen ist das Wort „föderativ“ ein „Reizwort“ das mit der Brüsseler Bürokratie-Tyrannei gleichgesetzt wird. Die Briten scheinen einem Begriffsverständnis anzuhängen, das sich an den Positionen der als „Federalists" in die Geschichte eingegangenen amerikanischen Gründungsväter orientiert; demgegenüber denken die Kontinentaleuropäer beim Wort „föderativ“ eher an ein schwaches Zentrum. Auf jeden Fall betonen die Briten, daß sie „ein föderalistisches Europa nicht akzeptieren“ werden und warnen vor der „Torheit eines bundesstaatlichen Europas“ Nach der Konzeption des Europäischen Parlaments soll das zukünftige Europa eine Art Bundesstaat sein, in welchem jeder Nationalstaat eine in etwa einem deutschen Bundesland vergleichbare Stellung innehätte. In seiner Entschließung zur römischen Regierungskonferenz und zur Schaffung der europäischen Union vom 11. Juli 1990 bekannte sich das Parlament zum wiederholten Mal zu einer „europäischen Union auf föderativer Grundlage“; es spricht von der gebotenen „Umwandlung der Gemeinschaft in eine echte Union des föderativen Typs“ Da nach diesen Vorstellungen die die Bundesrepublik charakterisierenden föderalistischen Grundprinzipien der Bundes-treue und des Vorrangs des Bundes-(dann also EG-) Rechts vor Landes-(also mitgliedstaatlichem) Recht auch für die künftige Politische Union gelten sollen sind damit die gerade aus deutscher Sicht vorrangigen Probleme einer angemessenen Beteiligung der subnationalen Unter-gliederungen -also der Länder -keineswegs gelöst.
Wenn das Parlament der Föderalisierung der EG das Wort redet, so hat es vorrangig seine eigene Aufwertung im Auge. Es will die gleichen Funktionen ausüben, die der Volksvertretung in einem föderalen Staat zukommen. Seit Jahren verfolgt es beharrlich das Ziel, zur vollwertigen Legislative aufzurücken, die dem -das föderale Element der Union repräsentierenden -Ministerrat gleichberechtigt gegenüberstünde. Das derzeit stark dominierende und mit dem Stigma des demokratischen Defizits behaftete Strukturelement des Inter-Gouvernementalen soll durch die Stärkung des repräsentativ-demokratischen Elements kompensiert werden. Italien und Deutschland vertreten diese Parlamentsstrategie vorbehaltslos; sie wollen ihre eigene Währung nur an einen europäischen Bundesstaat abgeben
Die Forderung nach einer Föderalisierung der EG wurde auf den erstmals Ende November 1990 in Rom abgehaltenen gemeinsamen „Assises“ der nationalen Parlamente und des Europäischen Parlaments von einer großen Mehrheit der Delegierten angenommen: 150 der nach Partei-und nicht nach Nationalzugehörigkeit gruppierten Parlamentarier stimmten für den Text, 13 dagegen, 26 enthielten sich der Stimme Alle deutschen, belgischen und italienischen nationalen und europäischen Abgeordneten votierten mit Ja.
Ganz anders die französischen Abgeordneten: 18 Teilnehmer enthielten sich der Stimme (elf Vertreter der regierenden Parti Socialiste, sieben der oppositionellen gaullistischen RPR); nur die Vertreter der von dem ehemaligen französischen Staatspräsidenten und Europa-Befürworter Valery Giscard d’Estaing geführten UDF stimmten zu Dieses integrationskritische Abstimmungsverhalten der französischen Assises-Teilnehmer, das übrigens auch das im Vergleich zur Bundesrepublik wesentlich größere öffentliche Interesse Frankreichs an dieser erstmaligen Zusammenkunft nationaler und europäischer Abgeordneter erklärt, löste jenseits des Rheins eine heftige Debatte aus.
Staatspräsident Mitterrand wird eine gewisse europapolitische Doppelzüngigkeit vorgeworfen: Einerseits trete er gemeinsam mit Bundeskanzler Kohl immer wieder als überzeugter Promotor einer vertieften europäischen Integration auf, andererseits sorge aber seine erstmals in seiner viel-beachteten Neujahrsansprache 1990 entfaltete Vision einer auch den ehemaligen Ostblock umfassenden „confdration europenne" für große Verwirrung. Auf der Mitte Juni 1991 von Präsident Väclav Havel in Prag ausgerichteten Konferenz über ein konföderatives Europa wurde deutlich, daß Mitterrand mit dieser Wiederbelebung des de Gaulle’schen Europas „vom Atlantik bis zum Ural“ zweierlei Ziele verfolgte: Zum einen möchte er eine mögliche Osterweiterung der EG auf später vertagen; ein EG-Beitritt der mitteleuropäischen Länder sei nicht vor „des dizaines d’annees“ zu realisieren. Zum anderen schwebt dem Präsidenten ein Europa ohne US-Hegemonie vor; die Amerikaner seien in seinem Projekt nur dann willkommen, wenn sie sich als Söhne Europas, nicht aber als dessen Väter fühlten Da V. Havel aber beide Ziele Mitterrands entschieden zurückwies, hat sich dieser Versuch, die europapolitische Stellung Frankreichs durch eine Bestandsgarantie des Europas der Zwölf auch in Zukunft zu sichern, zunächst als klarer Mißerfolg erwiesen. Dessen ungeachtet wirbt Paris aber weiterhin für das Konföderationskonzept Ferner enthüllen die europapolitischen Querelen innerhalb der erst im Juni 1990 geschaffenen Union pour la France (UPF) aus UDF und RPR, daß die Idee eines föderalen Europas auch die französische Opposition spaltet. Eine europäische Föderation wird von der RPR unter dem ehemaligen Ministerpräsidenten J. Chirac als supranationale Technokratie, die die Nationen erdrücke, abgelehnt Dagegen plädieren vor allem die „frondeurs" innerhalb der RPR, Seguin und Pasqua, für „la grande Euröpe de cinq cents millions de citoyens“. Die Osterweiterung der EG gilt den Gegnern eines engeren Zusammenschlusses Europas als Mittel, um das Europa der Zwölf zu blockieren: „Die RPR opfert also die Vertiefung der Ausdehnung und die Förderation der paneuropäischen Konföderation.“ Demgegenüber kommt für die sehr integrationsfreundliche UDF eine Erweiterung der EG zu Lasten der Vertiefung nicht in Frage.
III. Die Forderung nach einem europäischen Senat
Seit 1989 wird die Schaffung einer Zweiten Europäischen Kammer, eines europäischen Senats, diskutiert. Soweit sich zurückverfolgen läßt, stammt diese Idee von dem belgischen Parlamentspräsidenten Ch. -F. Nothomb, der dafür den seinerzeitigen britischen Präsidenten des Europäischen Parlaments, Lord Plumb, gewinnen konnte Mit Hilfe eines solchen europäischen Senats sollten in Zukunft jedem „Bundesstaat“ der EG substantielle Mitbestimmungsrechte bei der europäischen Gesetzgebung eingeräumt werden. Die Idee, so heißt es, ließe sich auch insofern problemlos in das Projekt der Politischen Union einordnen, als sie der Grundausstattung jeder Föderation entspräche -besteht doch in allen föderalen Staaten ein Zwei-Kammern-System, das die gleichzeitige angemessene Repräsentation und Mitsprache der gesamtstaatlichen wie der einzelstaatlichen Komponenten gewährleisten soll.
Für die Bestellung dieser zweiten Kammer werden unterschiedliche Modelle diskutiert; das bekannteste befürwortet eine Beschickung mit Delegationen der nationalen Parlamente. Für diese Option beanspruchen sowohl Nothomb als auch der französische Außenminister Roland Dumas die Vaterschaft Das dringlichste Anliegen ist hier, die derzeit am europäischen Gesetzgebungsprozeß nicht beteiligten nationalen Parlamente in den politischen Entscheidungsprozeß einzubinden, um so den Integrationsprozeß besser mit mitgliedstaatlichen Interessenlagen abstimmen zu können. Angesichts der bislang mangelhaften Kompetenzausstattung des Europäischen Parlaments gibt man vor, auf diesem Wege auch das vielbeklagte Demokratiedefizit der EG abzubauen; offensichtlich ist, daß derart die Aufwertung des Europäischen Parlaments umgangen werden soll. Inzwischen hat Außenminister Dumas die Schaffung eines europäischen Kongresses angeregt, der dreimal jährlich nationale und europäische Parlamentarier zu rein konsultativen Zwecken versammeln soll
Unbestritten würden solche Lösungen eine gewisse Rückkehr zum „europe des patries“ im de Gaulle-sehen Sinne bedeuten. Dies scheint auch die Absicht der zumeist französischen und britischen Senats-oder Kongreßbefürworter zu sein. Sie befinden sich damit in prominenter Gesellschaft. In ihrer vielbeachteten Gemeinsamen Botschaft anläßlich des Europäischen Gipfeltreffens in Rom bekräftigten Mitterrand und Kohl ihr großes Engagement für den beschleunigten politischen Aufbau des Europas der Zwölf; sie gaben ihrem Wunsch Ausdruck, daß die Regierungskonferenz die Grundlagen einer Politischen Union legen möge, „die bürgemah ist und entschlossen den Weg geht, der ihrer föderalen Berufung entspricht“ Zur Vertiefung der demokratischen Legitimität schlagen sie der Konferenz vor, zu prüfen, „wie die nationalen Parlamente stärker in die Union einbezogen werden... können“. Dies könnte als Plädoyer für eine Senatslösung gewertet werden; da jedoch im gleichen Satz auch Überlegungen angeregt werden, „wie die Regionen ihre Interessen zu wesentlichen, sie betreffenden Fragen einbringen könnten“, trägt auch diese Botschaft von höchster Stelle nur wenig zur Klärung der hier untersuchten Konzepte bei. Kann es da verwundern, daß die verschiedenen institutioneilen Reformvorschläge auch in der Literatur nicht immer differenziert genug behandelt werden? In einem neueren Beitrag erwähnt z. B.der Europaabgeordnete Klaus Hänsch die Debatte um die Schaffung einer Zweiten Kammer und führt aus, daß „auf diese Weise die nationalen (und regionalen) Parlamente am Gesetzgebungsprozeß direkt“ beteiligt werden sollen Der fundamentale Unterschied zwischen einem aus Regionalvertretern bestehenden EG-Gremium und einer mit Parlamentariern der Mitgliedstaaten beschickten Zweiten Kammer wird auf diese Weise völlig eingeebnet. Richtig ist allerdings, daß mancherorts erwogen wird, ob föderale Nationalstaaten nicht auch Vertreter ihrer Länder in diese Zweite Kammer entsenden könnten Doch dieser Vorschlag übergeht schlicht die Mitspracheansprüche der Regionen nicht-föderaler Staaten.
Das Senatskonzept hat mit einer Regionalisierung bzw. Föderalisierung von unten nichts zu tun; zu warnen ist folglich vor Interpretationen, die eine „Zweite Kammer“ mit „Mitspracherechten der subnationalen Einheiten“ gleichsetzen. Die Schaffung eines europäischen Senats würde faktisch zu einem Zustimmungsvorbehalt der Nationalparlamente im Einigungsprozeß führen. Die wiederholte strikte Ablehnung dieser Idee durch das naturgemäß auf supranationale Entscheidungsfindung drängende Europäische Parlament ist hierfür ein überzeugender Beweis. Im Rat besäßen die Organe der Gemeinschaft bereits ein Gremium, das die Mitgliedstaaten repräsentiere; die Einsetzung eines neues Organs sei daher nicht sinnvoll
Die von Valry Giscard d’Estaing favorisierte Bundesratslösung „ä l'allemande" könnte schon eher die Gunst des Europäischen Parlaments finden; gemäß dem deutschen Modell sollte diese Institution mit von den Regierungen der Mitgliedstaaten ernannten Vertretern beschickt werden Letztendlich schwebt dem „EG-Föderalisten“ Giscard d’Estaing die Umgestaltung des Ministerrats in einen Bundesrat, eine „chambre des Etats comme il en existe dans tout Etat fdral" vor. Diese Konzeption vertritt das in Deutschland wenig bekannte „Mouvement fdraliste europeen“ ebenso wie der unter Giscards Protektion stehende Club „Perspectives et Ralits" der UDF, der erst im März 1991 ein 12-Punkte-Programm zur Politischen Union veröffentlicht hat Auch der Politologe Maurice Duverger tritt für ein solches Europa-Modell ein
Übertragen auf deutsche Verhältnisse würde dies bedeuten, daß das Europäische Parlament dem Bundestag, der Ministerrat dem Bundesrat entsprechen würde, der dann an der europäischen Politikgestaltung und Gesetzgebung nurmehr zweitrangig beteiligt wäre. Eine aus heutiger Sicht völlig unrealistische Vorstellung! Die Exekutivgewalt eines solchen europäischen Bundesstaates würde ausschließlich die Kommission ausüben. Für deren Wahl durch die direkt gewählte Volksvertretung setzt sich das Europäische Parlament seit Jahren ein; dies schlägt es auch in seinem jüngsten Verfassungsentwurf vor Deutschland und Italien haben diese Position zur Bestellung der Kommision voll übernommen; Außenminister Genscher scheint nicht bereit, von dieser Forderung abzugehen
IV. Subsidiaritätsprinzip und Regionalismus-Charta
Das Bekenntnis der EG-Kommission und des Europäischen Parlaments zum Subsidiaritätsprinzip nimmt in der Regionalisierungsdebatte einen zentralen Stellenwert ein. In seiner Entschließung zum Grundsatz der Subsidiarität vom 21. November 1990 definiert das Europäische Parlament diesen Schlüsselbegriff wie folgt: „Die Gemeinschaft wird nur zur Erfüllung der ihr durch die Verträge übertragenen Aufgaben und zur Erreichung der vertraglich bestimmten Ziele tätig. Sind der Ge-meinschaft zu diesem Zweck bestimmte Befugnisse nicht ausschließlich oder nicht vollständig zugewiesen, so wird sie bei der Durchführung ihrer Tätigkeit nur insoweit tätig, als die Erreichung dieser Ziele ihr Eingreifen erfordert, weil ihr Ausmaß oder ihre Auswirkungen über die Grenzen der Mitgliedstaaten hinausreichen oder von der Gemeinschaft wirkungsvoller wahrgenommen werden können als von einzelnen Mitgliedstaaten allein.“ Um die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips auch rechtlich einklagbar zu gestalten, sollen sowohl den europäischen Institutionen als auch den Mitgliedstaaten -bezeichnenderweise aber nicht den Regionen bzw. Ländern -ein Klagerecht vor dem Europäischen Gerichtshof eingeräumt werden.
Seit der Konferenz der deutschen Ministerpräsidenten vom 27. Oktober 1987 in München steht die Forderung nach strikter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips bei der Weiterentwicklung der EG in der Prioritätsskala der Bundesländer an vorderer Stelle. Das Prinzip wurde auch in allen Voten des Bundesrates im Vorfeld der Beratungen zur Politischen Union betont. Insofern ist die Genugtuung der Länder über die „Bekehrung“ des Kommissionspräsidenten Delors zum Subsidiaritätsprinzip verständlich. Diese Bekehrung datiert der ehemalige bayerische Staatssekretär für Bundes-und Europaangelegenheiten, Alfred Sauter, auf ein Treffen Delors’ mit den Ministerpräsidenten im Mai 1988 in Bonn, als Delors sich zur Anerkennung der Regionen bzw. Länder als integralen Bestandteil einer zukünftigen Politischen Union bekannt und die Wahrung des Subsidiaritätsprinzips für notwendig erklärt hatte Sauter bezeichnet Delors jetzt als „wichtigen Verbündeten für die Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips“, der sich -zur großen Freude der Länder -„insbesondere bei Großveranstaltungen in Frankreich zum Interpreten und Apologeten des Subsidiaritätsprinzips gemacht hat“ In der Tat wird Delors nicht müde, sein neues Credo zu verkünden; so beteuerte er im Februar 1991 vor dem Bayerischen Landtag, im Mittelpunkt der Überlegungen über die Organisa-tionsstrukturen eines geeinigten Europas stehe das Subsidiaritätsprinzip, „nach dem übergeordnete Verwaltungsebenen in ihrem Handeln grundsätzlich auf solche Tätigkeiten beschränkt werden, die kleinere Einheiten nicht oder nur unzureichend wahrnehmen können. Auf diese Weise könnten sich die Regionen als dritte europäische Ebene nach der Gemeinschaft und den Nationalstaaten etablieren.“
Offensichtlich ist Parlament und Kommission mit diesem im Grunde recht unverbindlichen Bekenntnis ein kluger Schachzug zur Besänftigung aller europäischen Regionalisten bzw. Föderalisten gelungen. Die bloße Erwähnung des Zauberworts „Subsidiarität“ im Zusammenhang mit EG-Aktivitäten scheint Schutz vor Kompetenzanmaßung seitens der EG zu bieten und Regionalismus-und Föderalismusverträglichkeit zu garantieren. Mitunter entsteht gar der Eindruck, als wolle die EG-Kommission mit dem Sichwort „Subsidiarität“ die Regionen und Länder als Verbündete in ihrem selbstlosen Kampf gegen die in ihren nationalstaatlichen Egoismen gefangenen Mitgliedstaaten gewinnen. Die Kommission müsse zwar bei ihrer intensiven Kontaktpflege mit der regionalen Ebene darauf achten, die Nationalstaaten nicht zu verprellen („Wir sind ja als EG-Kommission in gewisser Hinsicht die Angestellten der Nationalstaaten“), sie sei aber bereit, „auch bei konkreten Maßnahmen die Interessen der Länder und Regionen zu berücksichtigen“ In diesem Zusammenhang wird dann die inzwischen recht populäre Vision eines zukünftigen Europas beschworen, in dem die Nationalstaaten zugunsten der supranationalen EG-Institutionen und der regionalen und Länderebene an Bedeutung verlieren werden; von dem in Zukunft zu erwartenden weiteren Souveränitätsverlust der Nationalstaaten könnten die Regionen und Länder bei einvernehmlicher Zusammenarbeit mit der Kommission nur profitieren.
Es wäre jedoch sträflich naiv, diese verbale Brüsseler Föderalismuseuphorie für bare Münze zu nehmen. So sträuben sich Kommission und Parlament dagegen, den Regionen bzw. Ländern eine angemessene Repräsentanz und Mitsprachemöglichkeit in Entscheidungsprozessen der EG zuzugestehen. Die Kommission hat „ihrem sehr heterogen zusammengesetzten Beirat der regionalen und lokalen Körperschaften“ lediglich „weitgehend zu ver- nachlässigende Zuständigkeiten“ eingeräumt und möchte auch dem jetzt neu zu schaffenden Regionalorgan nur wenig Befugnisse gewähren. Dies ist ebenfalls die Haltung des Parlaments, das die Beteiligung der Regionen lediglich auf die „Übertragung von beratenden Befugnissen an den Beirat der regionalen und lokalen Körperschaften“ beschränkt wissen will.
Dies mag angesichts der bereits im November 1988 vom Europäischen Parlament angenommenen „Gemeinschaftscharta der Regionalisierung“ verwundern, die besonders von den deutschen Ländern mit großer Zustimmung aufgenommen worden war Doch bei näherem Hinsehen entpuppt sich diese Charta als eine Auflistung von Minimal-forderungen an den Status der europäischen Regionen. Trotz gewaltiger Unterschiede zwischen den europäischen Regionalstrukturen war die Charta für die Europaabgeordneten aller Mitgliedstaaten ein konsensfähiges Papier, weil sie nur Rudimentäres festhielt. Die Charta definiert den Begriff Region als „ein Gebiet, das aus geographischer Sicht eine deutliche Einheit bildet, oder aber ein gleichartiger Komplex von Gebilden, die ein in sich geschlossenes Gebilde darstellen und deren Bevölkerung durch bestimmte gemeinsame Elemente gekennzeichnet ist“ (Art. 1). Sodann werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, „Regionen im Sinne von Artikel 1. zu institutionalisieren, bzw. beizubehalten“ (Art. 2). Jede Region solle zumindest über eine Regionalversammlung und -regierung verfügen (Art. 6) und berechtigt sein, „ihre eigenen Angelegenheiten selbst zu verwalten“ (Art. 11), finanzielle Eigenständigkeit genießen (Art. 17) und selbständige, nachbarschaftliche Beziehungen zu Regionen anderer Mitgliedstaaten pflegen dürfen (Art. 23b). Die regionalen Befugnisse sollen sich insbesondere auf die Bereiche: Regionalpolitik, Raumordnung, Landwirtschaft, Verkehrswesen, Fremdenverkehr, Kultur, Sport und Freizeit, Schulwesen und Gesundheitswesen beziehen (Art. 12, Abs. 1). Der zentrale Unterschied zwischen Regionen und Ländern, nämlich die die Eigenstaatlichkeit der Länder begründende -wenn auch faktisch heute stark eingeschränkte -Legislativgewalt wird nicht thematisiert; eine Regionalversammlung könne, so heißt es in Art. 7 Abs. 2, „über Gesetzgebungsbefugnisse im Rahmen der nationalen Rechtsordnung verfügen“. In diesem Falle käme ihren Befugnissen der Charakter der Allzuständigkeit zu (Art. 11 Abs. 2)
Wolfgang Renzsch gelangt zu einer positiveren Einschätzung der Regionalismus-Charta, weil er die Charta-Formulierungen, die sich explizit auf bereits existierende föderale Rechte (der Länder) beziehen, als generelle Forderung an die künftige Grundausstattung aller europäischer Regionen interpretiert Dies scheint aber nicht zulässig. Vielmehr ist festzuhalten, daß dieses Dokument keine echte Europäisierung der Regionen im Sinne einer Angleichung ihres innerstaatlichen Gewichts und ihrer Befugnisse beabsichtigt. Der Regionalismus-Charta kommt somit allenfalls eine deklamatorische Bedeutung zu.
V. Das „Europa der Regionen“
Die Debatten und Zusammenkünfte des „Europa der Regionen“ sind der eigentliche Schauplatz föderalistischer europäischer Willensbildung. Uwe Leonardy spricht von ,, eine(r) neue(n) Dimension föderaler Relevanz auf der Ebene der EG“ An der Initiative sind die deutschen, vor allem die süddeutschen Länder, maßgeblich beteiligt; im Oktober 1989 lud der bayerische Ministerpräsident Max Streibl erstmals zur Konferenz „Europa der Regionen“ nach München. Hochrangige Vertreter von 38 Regionen und Ländern aus neun Staaten verabschiedeten eine gemeinsame, an die EG gerichtete Entschließung, die für die künftige politische Union einen dreistufigen Aufbau forderte; weiterhin gehörten der Wunsch nach einer angemessenen Beteiligung der Regionen und Länder, nach der Schaffung eines repräsentativen Gremiums sowie eines regionalen Klagerechts vor dem Europäischen Gerichtshof zu den gemeinsamen Forderungen Die im April 1990 in Brüssel abgehaltene Nachfolgekonferenz weitete ihren Forderungskatalog noch aus; nun wurden auch die Festschreibung des Subsidiaritätsprinzips in den künftigen Unionsvertrag, eine klare Kompetenzabgrenzung der drei Ebenen sowie eine institutionelle Beteiligung an den Entscheidungsprozessen der EG verlangt
Zwar wurden verschiedene Institutionalisierungsmodelle, z. B. das einer ausschließlich mit Vertretern der Regionen und Länder zu besetzenden Regionalkammer auf EG-Ebene, erörtert, es kam jedoch zu keiner Einigung Eine Übereinkunft konnte erst auf der 3. Konferenz „Europa der Regionen“ erzielt werden, die im unmittelbaren Vorfeld des Europäischen Gipfels von Rom im Oktober 1990 in Riva am Gardasee stattfand und 37 Regional-und Ländervertreter aus zehn Staaten versammelte. Die Schaffung eines Regionalrats auf EG-Ebene ist seitdem das zentrale Anliegen: Der mit 152 Vertretern zu beschickende Regional-rat soll ein Initiativrecht erhalten und sich zu allen EG-Vorhaben äußern können; Rat und Kommission sollen gehalten sein, bei Abweichungen von diesen Stellungnahmen dem Regionalrat die Gründe hierfür mitzuteilen
Die Anlehnung dieses Modells an die deutsche Regelung, wie sie im neuen Bundesratsverfahren zur Beteiligung der Länder an Vorhaben der EG zwischen Bundesrat und Bundesregierung festgeschrieben wurde, ist nicht zu übersehen Mit dem Vorschlag eines Regionalrates, so Streibl, läge der EG-Regierungskonferenz zur Politischen Union ein „umfassendes Paket föderaler Anliegen auf dem Tisch“ Auf der bislang letzten Konferenz „Europa der Regionen“, die am 8. Mai 1991 in Linz stattfand, wurden all diese Forderungen erneut bekräftigt, aber nicht weiter präzisiert.
Das Konzept „Europa der Regionen“ beruht auf einer zentralen Ambivalenz. So waren bei allen vier bisherigen Regionalkonferenzen immer auch Delegierte aus Nicht-EG-Staaten geladen: Vertreter der österreichischen Bundesländer, der schweizer Kantone und der jugoslawischen Teilrepubliken waren jedesmal zugegen. Dies vermindert zwangsläufig die Repräsentativität und Legitimität der an die EG gerichteten Entschließungen und Institutionalisierungsvorschläge der Konferenzen ganz beträchtlich. Die Idee des Europas der Regionen sei, so urteilt Leonardy, „zumindest gegenwärtig noch ein zu unklares Konzept, ... das sich als eine verläßliche Richtschnur noch nicht eignet“ So wurde auf der im Mai 1991 bezeichnenderweise in Österreich abgehaltenen 4. Konferenz exemplarisch deutlich, wie breit gefächert und teilweise EG-unspezifisch die Anliegen dieses Europas der Regionen noch sind. Forderungen nach einer verstärkten interregionalen Zusammenarbeit in den verschiedensten Politikbereichen über die ehemaligen Blockgrenzen hinweg wurden erhoben, die gravierenden Konflikte zwischen den jugoslawischen Republiken erörtert -und die bekannten Forderungen zur Politischen Union quasi nur nachgeschoben
Tatsächlich gestaltet sich die Suche nach geeigneten Verbündeten im Kampf um die Durchsetzung föderaler Anliegen gerade aus deutscher Sicht schwierig. Da es innerhalb der EG kaum gleichwertige föderale Strukturen gibt, suchte man sich die Partner sowohl außerhalb der EG als auch unter Inkaufnahme großer „Statusunterschiede“. Während der 3. Konferenz „Europa der Regionen“ im Oktober 1990 kam es zu einem aufschlußreichen Konflikt zwischen Max Streibl und Lothar Späth. Späth sollte Vorsitzender der parallelen, wenig bekannten „Vereinigung der Regionen Europas“ (VRE) werden. Die über 100 Mitglieder dieser Vereinigung weisen indes noch größere Unterschiede hinsichtlich ihrer Eigenständigkeit auf als das ja auch sehr heterogene „Europa der Regionen“ Späth wollte die VRE in das „Europa der Regionen“ eingliedem. Dagegen wehrte sich Streibl; er warnte vor einem „Kreuzzug der Schwachen“ und konnte sich letztlich auch durchsetzen
Wie sehr jede Region innerhalb dieses „Europas der Regionen“ ihr eigenes Süppchen kocht, läßt sich beispielsweise auch daran ablesen, daß sich die autonome Region Südtirol von einem EG-Beitritt Österreichs und einer föderalistischen Gliederung der EG an erster Stelle ein Ende der „künstlichen Grenze am Brenner“ erhofft und „ganz Tirol“ als einen der ersten Bausteine in das gemeinsame Europa einbringen will
VI. Die deutsche Verhandlungsposition zur Politischen Union
Der Willensbildungsprozeß der deutschen Länder zur Regionalisierung/Föderalisierung in der EG läßt sich über Jahre zurückverfolgen; ein wichtiges Datum ist der Oktober 1987, als die Ministerpräsidenten auf ihrer Jahreskonferenz eine umfangreiche Stellungnahme mit dem Titel „Föderalismus in der Europäischen Gemeinschaft -allgemeine Grundsätze“ abgaben und ihre Forderungen in einem Zehnpunktekatalog vorlegten Im folgenden sollen jedoch nur die Entscheidungen der Länder bzw.des Bundesrates berücksichtigt werden, die einen unmittelbaren Bezug zum Europäischen Gipfel in Rom und der dort erfolgten Einsetzung der Regierungskonferenzen haben. Es lassen sich zwei Entscheidungsstränge unterscheiden: Zum einen versuchten die Länder ihre Beteiligung an der Ausarbeitung der deutschen Verhandlungsposition zu sichern; zum anderen ging es um deren Inhalte.
Auf Antrag Bayerns faßte der Bundesrat am 6. April 1990 den Beschluß, die Bundesregierung um seine Beteiligung „an den Arbeiten zur Entwicklung einer deutschen Verhandlungsposition“ zu bitten Nachdem auch ein zweiter, inhalts-gleicher Beschluß von der Bundesregierung nicht berücksichtigt worden war, klagte der Bundesrat auf Antrag Bayerns und Nordrhein-Westfalens seine Beteiligungsansprüche im August 1990 ein drittes Mal ein; diesmal unter Hinweis auf seine Rechte nach Art. 2 des Gesetzes zur Einheitlichen Europäischen Akte (EEAG)
Der Artikel 2 des nach zähen Verhandlungen mit Zustimmung des Bundesrats Ende 1986 verabschiedeten EEAG (Ratifizierungsgesetz zur EEA) bestimmt, daß die Bundesregierung den Bundesrat „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, die für die Länder von Interesse sein könnten“ unterrichtet (Abs. 1 des Art. 2 EEAG); außerdem wird die Hinzuziehung von Ländervertretern zu den Rats-und Kommissionsverhandlungen intensiviert. Wichtige Details dieses neuen Unterrichtungs-und Beteili-gungsverfahrens -des sogenannten neuen Bundesratsverfahrens -konnten erst nach äußerst schwierigen Verhandlungen in einer Vereinbarung zwischen Bund und Ländern im Dezember 1987 geregelt werden
In dem hier interessierenden Zusammenhang war dem Bundesrat an der Respektierung seiner neu erworbenen, in ihren Auswirkungen übrigens sehr kontrovers diskutierten Rechte durch die Bundesregierung gelegen. Es gab jedoch Differenzen zwischen Bund und Ländern bei der Auslegung des Art. 2 EEAG. Die Bundesregierung vertrat zunächst die Ansicht, daß die Beteiligungsrechte des Bundesrats „nicht bei Änderungen der europäischen Verträge, sondern erst bei deren Anwendung“ griffen Erst im Spätsommer 1990 lenkte die Bundesregierung ein und war nunmehr zur Beteiligung der Länder auch an den Vorbereitungen der Regierungskonferenzen bereit. Der Bundesrat hat dies verständlicherweise begrüßt denn er ist als Sieger aus diesem „Härtetest“ des neuen Beteiligungsverfahrens hervorgegangen. Er ernannte umgehend je zwei Landesvertreter für die beiden Konferenzen.
Welche inhaltliche Position vertreten die deutschen Länder in den Fragen, die die Ausgestaltung der regionalen/föderalen Dimension der Politischen Union anbelangen? Nach langwierigen Entscheidungsfindungsprozessen entschloß sich der Bundesrat, sich die Forderung nach der Institutionalisierung eines Regionalrats auf EG-Ebene zu eigen zu machen, obgleich er sich der Problematik durchaus bewußt ist, die sich aus der ausgeprägten Heterogenität der Regionalstrukturen in den EG-Mitgliedstaaten ergibt
Auf Antrag Nordrhein-Westfalens begrüßte der Bundesrat in einer Entschließung ausdrücklich die Regionalismus-Charta des Europäischen Parlaments. Angesichts des moderaten Gehalts der Charta ist es verständlich, daß der Bundesrat wei-tergeht und eine „echte Föderalisierung (als) die beste Form der Regionalisierung“ fordert. Klar benennt er sein Ziel einer schrittweisen Weiterentwicklung der EG zu einer „föderale(n), an den Prinzipien der Subsidiarität und der Dezentralität orientierte(n)“ Politischen Union und mahnt eine „wirksame Beteiligung der Regionen am Rechtssetzungsprozeß der EG“ an Zwei Monate später, am 6. April 1990, forderte der Bundesrat, die Bundesregierung möge sich dafür einsetzen, „daß in die laufenden Beratungen über den Themen-katalog der angestrebten Vertragsänderungen auch die Verankerung von Beteiligungsrechten der Länder und Regionen an der Willensbildung und bei Entscheidungen auf europäischer Ebene einbezogen wird“ Bayern hatte in seiner Antragsbegründung explizit auf die Forderung der 1. Konferenz „Europa der Regionen“ Bezug genommen
Bis zum August 1990 hatte der Bundesrat dann seine Vorschläge zur institutionellen Einbeziehung der Regionen und Länder in EG-Entscheidungsprozesse konkretisiert. In seiner Entschließung zur Regierungskonferenz der EG über die Politische Union und zur Wirtschafts-und Währungsunion vom 24. August 1990 forderte er die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips als „allgemeines Prinzip“ in die Gemeinschaftsverträge sowie die Ermöglichung einer Beteiligung von Ländern und Regionen im EG-Ministerrat. Im Zentrum der Entschließung steht eindeutig die Forderung nach Schaffung eines Regionalrates. In Anlehnung an das deutsche Bundesratsbeteiligungsverfahren sollen die Regionen an der Wahrnehmung der der EG zugewiesenen Aufgaben mitwirken, „soweit ihre Rechte oder wesentlichen Interessen berührt sein können“. Dem aus 152 Mitgliedern bestehenden Regionalrat, dessen Beschickung in die Kompetenz der Nationalstaaten fällt, ist bei allen Vorhaben der Gemeinschaft Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; weichen Rat oder Kommission in ihrer Beschlußfassung hiervon ab, so müssen sie die dafür maßgeblichen Gründe mitteilen. Schließlich sollen alle Regionen und Länder ein eigenständiges Klagerecht gegen Maßnahmen des Rats und der Kommission erhalten. Es ist offensichtlich, daß der Bundesrat weitgehend die Positionen des „Europas der Regionen“ übernommen hat, was angesichts der weitgehenden Identität der Entscheidungsträger beider Gremien nicht verwundern kann.
Die auf der ersten gesamtdeutschen Ministerpräsidentenkonferenz nach 1947 gefaßte „Münchner Erklärung“ vom 20. /21. Dezember 1990, in welcher die Regierungschefs aller 16 Länder ihre europapolitischen Forderungen mit Nachdruck wiederholten, ist als weiteres Druckmittel auf die Bundesregierung zu werten, sich diesen Anliegen nicht länger zu verschließen. Denn diese war Ende 1990 noch immer nicht dazu entschlossen, die Forderungen nach einem Regionalrat und einem regionalen Klagerecht in ihre Verhandlungspositionen aufzunehmen
Die in die Verhandlungen zur Schaffung der Politischen Union schließlich eingebrachte deutsche Position beruht auf einem Kompromiß zwischen Bundesregierung und Bundesrat: Die Forderung nach der Institutionalisierung eines beratenden Regionalrates wurde übernommen; er soll vor allem bei Fragen der Finanz-, Wirtschafts-und Kulturpolitik gehört werden und verfügt in sonstigen Fällen über ein Stellungnahmerecht Auf Rat der Bundesregierung haben die Länder einem Konzept zugestimmt, das die Anbindung des Regionalorgans an den Wirtschafts-und Sozialausschuß der EG vorsieht. Auch die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips in den Gemeinschaftsverträgen gehört zur deutschen Verhandlungsposition. Nicht übernommen wurde jedoch das Verlangen nach regionalen Beteiligungsmöglichkeiten im Ministerrat Die Forderung nach einem Klagerecht der Regionen und Länder wurde in ein Klagerecht des neu zu schaffenden Regionalorgans insgesamt umgewandelt.
Die deutsche Verhandlungsposition, die von der Europakommission der Ministerpräsidenten im März 1991 im wesentlichen nochmals bestätigt wurde, will also substantielle Beteiligungsrechte der Regionen und Länder vertraglich abgesichert wissen. Nicht übernommen wurde jedoch die alte, aber immer unpräzise vorgetragene Forderung der deutschen Länder nach einer eindeutigen Kompetenzabgrenzung zwischen den drei Ebenen: Länder -Bund -EG Es darf allerdings nicht übersehen werden, daß -wie Wolfgang Renzsch anmerkt -eine solche Abgrenzung „in einem gewissen Widerspruch zur Konstruktion des EWG-Vertrages“ stünde. Dieser „überträgt den Organen der EG nicht die Zuständigkeiten für bestimmte Politikbereiche.. sondern verpflichtet sie auf bestimmte integrationspolitische Ziele, die durch entsprechende . Maßnahmen'erzielt werden sollen“ Auch das innerdeutsche föderative System nimmt keine eindeutigen Kompetenzabgrenzungen vor, da der deutsche Föderalismus vom Kooperationsprinzip stärker durchdrungen ist als vom Trenn-bzw. Abgrenzungsprinzip Insofern offenbart sich hier eine gewisse Neigung der Länder, auf EG-Ebene föderalistische Forderungen zu erheben, die ihnen auf Bundesebene unerfüllt geblieben sind.
VII. Zum Stand der Verhandlungen
Das Projekt der Regionalisierung gehört mit Sicherheit nicht zu den prioritären Anliegen der Mehrheit der Mitgliedstaaten. Nachdem der gesamte regionale Themenkomplex in dem am 15. April 1991 vorgelegten Zwischenbericht der Regierungskonferenz noch gar nicht behandelt worden war, legte die luxemburger Ratspräsidentschaft den Gipfelteilnehmern Ende Juni 1991 ein sogenanntes „Non-Paper“ vor. Dieses Papier ist eine Zusammenfassung der nach Auffassung der Ratspräsidentschaft in der Gemeinschaft herrschenden Meinung zum Problemkreis Regionalorgan und schlägt folgendes Institutionalisierungskonzept vor: Ein aus 152 oder alternativ 42 Mitgliedern bestehender Regionalausschuß soll als selbständiges, unabhängiges Organ beim Wirtschafts-und Sozialausschuß (WSA) der EG eingerichtet werden Seine beratenden Funktionen umfassen in wenigen Fällen ein Anhörungsrecht (so bei Fragen der „Kohäsion“ und transeuropäischer Netze ansonsten kann der Regionalausschuß auf Wunsch von Kommission oder Rat in weiteren Fällen gehört werden. Die Ausschußmitglieder sollen aufgrund einer von den Mitgliedstaaten eingereichten Vorschlagsliste, die doppelt so viele Kandidaten wie Plätze umfaßt, vom Rat auf vier Jahre ernannt werden und Vertreter regionaler und lokaler Körperschaften sein.
Aufschlußreich ist, daß weder die EG-Kommission noch das Europäische Parlament dem geplanten Regionalausschuß eine bedeutsamere Stellung einräumen möchten Hier bestätigt sich die These, daß der mitunter von beiden Institutionen artikulierten Regionalismuseuphorie mit äußerster Skepsis zu begegnen ist.
Trotz erster Verhandlungserfolge -so ist die bereits im luxemburger Non-Paper festgehaltene Verankerung des Subsidiaritätsprinzips in den Gemeinschaftsverträgen auf massiven deutschen Druck zustande gekommen -sieht die Bundesrepublik nach Auskunft des Staatssekretärs im bayerischen Ministerium für Bundes-und Europaangelegenheiten, Dr. Paul Wilhelm, in vier Punkten Bedarf für Nachverhandlungen:
Für die Deutschen ist eine Benennung der Ausschußmitglieder durch den Rat inakzeptabel. Allerdings muß in den einzelnen Mitgliedstaaten über die konkreten Modalitäten der Beschickung des Regionalorgans erst noch verhandelt werden; auch die deutsche Position steht hierzu noch nicht fest. Nicht hinnehmbar ist weiterhin, daß das neue Regionalorgan laut luxemburger Non-Paper auch kommunale Vertreter umfassen soll. Hier muß offen bleiben, ob die Ratspräsidentschaft überhaupt bedacht hat, daß eine solche Ausschußbesetzung zu einer weitgehenden Identität mit dem erst 1988 eingerichteten Beirat der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften führen könnte. Die deutschen Länder wollen das neue Organ auf keinen Fall mit Kommunalvertretern beschickt wis-sen Aus deutscher Sicht muß dem Regional-organ außerdem ein Selbstbefassungsrecht sowie administrative Selbständigkeit zugestanden werden nach dem derzeitigen Vorschlag würde der Ausschuß ja in großer Abhängigkeit von Kommission und Rat stehen. Auch das Gewicht der Stellungnahmen des zukünftigen Regionalausschusses wollen die Deutschen vergrößert wissen; denn die vom Wirtschafts-und Sozialausschuß der EG erarbeiteten Positionen können, müssen aber keineswegs von den Organen der EG berücksichtigt werden. Hier streben die Länder eine Lösung an, die den Stellungnahmen des Regionalausschusses einen gewissen Grad an Verbindlichkeit zusichert. Mittel-bis langfristig soll erreicht werden, daß bei wichtigen regionalpolitischen Fragen Kommission und Rat von diesen Stellungnahmen nur unter Mitteilung der dafür maßgeblichen Gründe abweichen dürfen
Die deutsche Position in Sachen Regionalorgan wird momentan allenfalls von Belgien unterstützt; derzeit sind Italien, Frankreich und Spanien scharfe Gegner einer eigenständigen Regionalvertretung, wohl aus der Sorge heraus, völlig die Kontrolle über manche ihrer renitenten Regionen zu verlieren -man denke nur an Konflikte auf Korsika, im Baskenland, in Katalonien, in Südtirol oder auf Sizilien. Die Bundesrepublik scheint aber entschlossen, auch in der Frage der Regionalvertretung das Junktim zur Wirtschafts-und Währungsunion auszureizen Hatte der Bundeskanzler zuletzt im Juni 1991 vor dem Bundestag das inhaltlich nicht konkret definierte „Qualitätsjunktim“ wieder bekräftigt, das für die im Unionsvertrag gefundenen Regelungen die gleiche Qualität verlangt wie für jene der Wirtschafts-und Währungsunion, so hat Nordrhein-Westfalen seine Position eindeutiger formuliert: Das Land -und mit ihm wohl auch alle anderen SPD-regierten Länder -werde der Politischen Union nur dann zustimmen, wenn die zentralen deutschen Forderungen zu den föderalen Anliegen in den Vertrag übernommen werden. Mithin scheint das Ergebnis, das auf dem Maastrichter Gipfel Ende 1991 erzielt werden muß, weitgehend vorgegeben.
Anstelle eines Schlußwortes sei hier die „ketzerische“ Frage erlaubt, ob denn die mit Demokratie-defiziten und mangelhaftem „policy Output“ belastete EG wirklich am deutschen föderalen Wesen genesen könnte? Die unter dem Stichwort „Politikverflechtung“ anklingenden, durchaus auch negativen Auswirkungen innerdeutscher föderaler Entwicklungen lassen vermuten, daß eine dem deutschen Modell folgende Föderalisierung der EG keineswegs zwangsläufig zu einem nennenswerten Gewinn an Partizipationsmöglichkeiten der Bürger, an demokratiefördernder Transparenz und parlamentarischer Kontrolle, kurz: an demokratischer Legitimation für die Europäische Gemeinschaft führen würde.