I. Ursachen der hohen Arbeitslosigkeit
Struktureller Wandel der Volkswirtschaft Die wirtschaftspolitische Diskussion des vergangenen Jahres wurde von der wirtschaftlichen Entwicklung in den neuen Bundesländern dominiert. Die unbefriedigende Situation auf den ostdeutschen Arbeitsmärkten lenkt allerdings davon ab, daß es auch in den alten Bundesländern schon seit Mitte der siebziger Jahre nicht mehr gelingt, die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit wirkungsvoll zu bekämpfen. Eine Besserung ist auch für die nächste Zeit nicht in Sicht.
Der westdeutsche Arbeitsmarkt zeichnet sich dadurch aus, daß 1. die Arbeitslosigkeit auch nach einem Jahrzehnt der Unterbeschäftigung immer noch sehr hoch ist. Trotz einer guten konjunkturellen Entwicklung in den letzten beiden Jahren gelang es nicht, die Zahl der Arbeitslosen unter 1, 6 Mio. zu drücken. Daneben steigt der Anteil der Langzeitarbeitslosen an der gesamten Arbeitslosigkeit stetig an. Während Mitte der siebziger Jahre nur acht Prozent der Arbeitslosen länger als ein Jahr arbeitslos waren, fanden Mitte der achtziger Jahre schon über 30 Prozent und heute über ein Drittel längerfristig keine Arbeit 1. 3. Schließlich fällt auf, daß die Kapazitäten sehr gut ausgelastet sind. Damit sind aber expansive geld-und fiskalpolitische Aktivitäten nur noch sehr bedingt geeignet, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, wenn man inflationäre Entwicklungen vermeiden will.
Die Lage auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt ist sogar noch weit weniger erfreulich. In den neuen Bundesländern sind für Mitte 1992 mehr als 1, 5 Mio. Arbeitslose zu erwarten. Nachdem Ende 1991 die Sonderregelungen für Kurzarbeit ausliefen, stieg die „offene“ Arbeitslosigkeit noch einmal um über 500000 an. Die Talsohle auf dem Arbeitsmarkt dürfte allerdings noch immer nicht durchschritten sein. Der landwirtschaftliche Bereich ist nach wie vor mit Arbeitskräften übersetzt, so daß ein Abbau unumgänglich ist. Daneben besitzt die Treuhandanstalt auch im industriellen Bereich noch Unternehmungen mit fast drei Mio. Beschäftigten, von denen bei einer Privatisierung, wie die bisherigen Erfahrungen zeigen, mindestens die Hälfte ihren Arbeitsplatz verliert. Der Auftragsboom im Bausektor und die Gründungswelle im Dienstleistungssektor können aber diese Frei-setzungen noch nicht kompensieren.
Der Zusammenbruch der planwirtschaftlichen Systeme in Mittel-und Osteuropa ließ die marktwirtschaftlichen Ordnungen des Westens in einem günstigen Licht erscheinen. Wenn man allerdings die Situation auf den Arbeitsmärkten dieser Länder betrachtet, muß man sich fragen, weshalb es offensichtlich auch in solchen Ordnungen nicht ohne weiteres gelingt, mit dem Problem der Arbeitslosigkeit fertig zu werden.
Der Grund ist darin zu sehen, daß sich auch diese Volkswirtschaften nicht adäquat an veränderte wirtschaftliche Gegebenheiten anpassen 2. Die wirtschaftlichen Akteure überall auf der Welt sind nicht nur dauernd Datenänderungen ausgesetzt, weil immer wieder neue Produktionstechnologien eingesetzt werden, die Wirtschaftssubjekte ihre Präferenzen ändern oder der Umfang und die Qualität der Produktionsfaktoren Arbeit, Boden und Kapital variiert; hinzu kommt auch, daß die politischen Akteure die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen ändern oder diskretionäre geld-und fiskalpolitische Aktivitäten ergreifen. Die Volkswirtschaften unterliegen somit einem ständigen strukturellen Wandel, mit dem die wirtschaftlichen Akteure fertig werden müssen. Die Produktionsfaktoren müssen aus überkommenen wirtschaftlichen Strukturen abgezogen und in neue produktivere Verwendungsarten gebracht werden. Dieser unumgängliche, für den Wohlstand in einer Volkswirtschaft notwendige strukturelle Wandel läuft nur dann ohne größere Friktionen ab, wenn entweder die „Anpassungslasten“ nicht zu schwer sind oder aber die „Anpassungskapazität“ ausrei-chend groß ist. Die wirtschaftlichen Akteure werden leicher mit Datenänderungen fertig, wenn diese nicht zu umfangreich sind und nicht auf einen Schlag auftreten. Kommt es allerdings zu vielfältigen Datenänderungen, die auch noch konzentriert auftreten, ist es wie bei einem Wolkenbruch: Das Kanalsystem, das normale Niederschläge relativ problemlos verarbeitet, ist überlastet und Überschwemmungen sind die Folge. In einer Volkswirtschaft äußern sich diese „Überschwemmungen“ in einem Verlust von Sachkapital und einem Anstieg der Arbeitslosigkeit.
Diese „Überschwemmungen“ treten um so eher auf, je weniger aufnahmefähig, je verstopfter also das Kanalsystem ist. In Volkswirtschaften bestimmen vor allem zwei Faktoren, wie schnell und mit welchen Friktionen einmal eingetretene Ungleich-gewichte nach Datenänderungen abgebaut werden. Wenn die relativen Preise flexibel und die Produktionsfaktoren ausreichend mobil sind, müssen die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital auch nach gravierenden Datenänderungen nicht arbeitslos werden. Geht die Nachfrage nach Arbeitskräften in einer Branche zurück, weil sich beispielsweise die Preise für deren Vorprodukte verteuert haben oder aber die Konsumenten die Güter dieser Branche nicht mehr im bisherigen Umfang nachfragen wollen, dann kann die Gefahr von Arbeitslosigkeit verringert werden, wenn die Arbeitnehmer dieser Branche entweder willens sind, auf Teile ihrer realen Einkommen zu verzichten (und damit die ungünstigen Renditeerwartungen des Kapitals zumindest teilweise kompensieren), oder aber bereit sind, in andere Branchen abzuwandern, in denen möglicherweise andere Qualifikationen gefordert werden. Dieselben Überlegungen gelten für die anderen Produktionsfaktoren. Mit Arbeitslosigkeit muß somit immer dann gerechnet werden, wenn die Anpassungslasten schwer sind und die Anpassungskapazität einer Volkswirtschaft relativ gering ist. 2. Gründe für die westdeutsche Arbeitslosigkeit Die gegenwärtige Lage auf den Arbeitsmärkten der alten Bundesländer läßt sich durch zu hohe Reallöhne und eine zu geringe Kapitalrendite charakterisieren. Die augenblickliche Höhe der Arbeitslosigkeit unterscheidet sich aber von der Konstellation, die sich bei Ausbruch der Arbeitslosigkeit Mitte der siebziger Jahre einstellte. Der jetzige Zustand auf den Arbeitsmärkten ist das Ergebnis eines längeren Prozesses, der sich seither über verschiedene Stationen vollzog und erst aus dem Zusammenspiel von Anpassungslast und Anpassungskapazität erklärbar wird. 1. Die Bundesrepublik wurde Mitte der siebziger Jahre, ebenso wie die meisten anderen westlichen Volkswirtschaften, nicht nur von stark rückläufigen Wachstumsraten der Arbeitsproduktivität, sondern auch von einer gravierenden Verteuerung der importierten Rohstoffe getroffen. Diese Anpassungslast hätte aber mit wesentlich geringeren negativen Folgen für die Beschäftigung verarbeitet werden können, wenn in den Tarifauseinandersetzungen eine andere Lohnpolitik betrieben worden wäre. Die Gewerkschaften waren aber nicht bereit, ihre Lohnforderungen um die verschlechterten „terms of trade“ (außenwirtschaftliches Austauschverhältnis) zu modifizieren. Sie erzwangen darüber hinaus noch einen Kaufkraftausgleich für die wegen der teurer gewordenen importierten Rohstoffe steigenden inländischen Güterpreise. Die Folge war, daß Mitte der siebziger Jahre über eine Mio. Arbeitnehmer arbeitslos wurden. Nach dem zweiten Ölpreisschock Ende der siebziger Jahre wiederholte sich dies alles noch einmal, so daß die deutsche Volkswirtschaft zu Beginn der achtziger Jahre mit einer Arbeitslosigkeit konfrontiert war, die die Marke von zwei Mio. überstieg. 2. Die eigentlich spannende Frage bleibt aber, wie es zu dieser mißlichen Lage auf den Arbeitsmärkten kommen konnte. Den Kernpunkt bilden die nach unten zu wenig flexiblen realen Lohnsätze, eine wesentliche Komponente der Anpassungskapazität. Obwohl eine ganze Reihe von Erklärungsansätzen existieren, scheinen die gewerkschaftstheoretischen am tragfähigsten zu sein Danach gelingt es den gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmern nach einer solchen Datenänderung, in den Tarifauseinandersetzungen mit den Arbeitgebern einen Lohnsatz durchzusetzen, der zwar den Präferenzen einer Mehrheit in den Gewerkschaften entspricht, aber nicht mit Vollbeschäftigung vereinbar ist. Die gewerkschaftliche Stärke erwächst neben dem gewerkschaftlichen Organisationsgrad auch aus den für die Unternehmungen nicht vernachlässigbaren Kosten der Einstellung, Entlassung und Ausbildung von Arbeitnehmern Sie wird durch eine Reihe von institutionellen Regelungen, wie der Existenz einer Arbeitslosenversicherung, den gesetzlichen Bestimmungen des Kündigungsschutzes oder der Sozialplanpflicht verstärkt. Damit erhöhen sich aber nicht nur indi-rekt die Lohnkosten, den Unternehmungen werden auch zusätzliche Lohnnebenkosten aufgebürdet. Diese Lohnpolitik einer Mehrheit der Mitglieder der Gewerkschaften begünstigt somit Arbeitslosigkeit, die nicht ohne weiteres reversibel ist. Die arbeitslos gewordenen Gewerkschaftsmitglieder können ihre Vorstellungen nicht mehr mit dem entsprechenden Gewicht in den gewerkschaftlichen Willensbildungsprozeß einbringen. Sie sind im wahrsten Sinne des Wortes „Outsider“ geworden. In den Augen der „insider“ bedrohen sie vor allem deren erreichte Einkommensposition. Es liegt somit ein typischer Fall negativer pekuniärer externer Effekte vor. Die weiterhin beschäftigten Arbeitnehmer hingegen erzielen nach wie vor reale Einkommensvorteile, die eindeutig zu Lasten der arbeitslos gewordenen Arbeitnehmer gehen. 3. Nur wenn die gestiegenen Arbeitskosten durch geringere Kapitalkosten -sinkende reale Zinsen und/oder geringere steuerliche Belastungen -kompensiert werden, muß sich die Rentabilität und damit die Akkumulation von Kapital nicht verändern. Bilden sich allerdings die Kapital-kosten nicht in dem Maße zurück, wie die Arbeitskosten steigen, geschieht zweierlei: Die relativen Preise zwischen Arbeit und Kapital verändern sich zugunsten des Kapitals und die Unternehmensgewinne bilden sich zurück. Die Unternehmungen produzieren damit nicht nur wesentlich kapitalintensiver, sie legen auch Sachkapital still. Der Prozeß der Dekumulation von Kapital wird verstärkt, wenn sich die Kapitalkosten erhöhen und/oder die geforderte Risikoprämie der Unternehmungen steigt. Dieser Fall ist zu Beginn der achtziger Jahre eingetreten, als sich die realen Zinsen beträchtlich erhöhten und die Unsicherheiten für die Unternehmungen auch wegen struktureller Veränderungen und stark schwankender Wechselkurse anstiegen. Hochlohnbedingte -klassische -Arbeitslosigkeit induzierte somit nicht nur technologische Arbeitslosigkeit, weil Arbeit durch Kapital ersetzt wurde, sondern, weil die Unterbeschäftigung anhielt, auch Kapitalmangelarbeitslosigkeit. 4. Ferner läßt sich feststellen, daß die monetäre und reale Wirtschaftspolitik zu Beginn der achtziger Jahre nicht mehr expansiv wirkte, sondern auf einen kontraktiven Kurs umschwenkte. Die Notenbank betrieb nach dem zweiten Ölpreisschock, gewarnt durch die Stagflationären Entwicklungen nach der ersten Ölpreiskrise und wegen des sinkenden Kurses der DM, eine vergleichsweise restriktive Geldpolitik. Gleichzeitig setzte sich bei den wechselnden Regierungen die Vorstellung durch, daß staatliche Haushaltsdefizite eher eine Belastung als ein Vorteil für die Beschäftigung darstellen. Sie waren deshalb bestrebt, die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. Die Folge war, daß sich die Volkswirtschaft in einer Situation wiederfand, in der die vorhandenen Produktionskapazitäten nicht mehr voll genutzt wurden. Zur klassischen Komponente der Arbeitslosigkeit gesellte sich zu Beginn der achtziger Jahre auch noch eine keynesianische 5. Die wirtschaftspolitischen Probleme gehen jedoch weiter: Die anhaltende Nachfragelücke beeinträchtigte die Absatzerwartungen der Unternehmungen. Die Investitionstätigkeit bildete sich weiter zurück, Kapazitäten wurden abgebaut. Während es zu Beginn des Nachfragerückgangs noch ausgereicht hätte, die Lücke mit Hilfe einer expansiven Wirtschaftspolitik zu schließen, ist dies nun nicht mehr möglich. Sind erst einmal die Kapazitäten abgebaut, dann läßt sich die Beschäftigung nur noch weiter steigern, wenn die expansive Wirtschaftspolitik von sinkenden Reallöhnen begleitet wird. Traditionelle geld-und fiskalpolitische Maßnahmen sind nur noch begrenzt in der Lage, sogar keynesianisch verursachte Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. 6. Dies leitet über zur intensiv diskutierten These der Hysteresis. Hat die Arbeitslosigkeit erst einmal ein hohes Niveau erreicht -egal ob die Ursache zunächst klassischer oder keynesianischer Natur war -und steigt sie nicht weiter, dann besteht die Gefahr, daß sich die Arbeitslosigkeit auf diesem hohen Niveau stabilisiert. Die arbeitslosen Arbeitnehmer verlieren mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit immer mehr von ihrem betriebsspezifischen Humankapital. Die Unternehmungen sind immer weniger bereit, Arbeitnehmer einzustellen, die länger arbeitslos sind, so daß sich diese oft entmutigt vom Arbeitsmarkt zurückziehen. Ein Anstieg der Beschäftigung scheint in dieser Situation nur möglich, wenn sich auch die realen Lohnstückkosten zurückbilden. 3. Gründe für die Ungleichgewichte auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt Die anhaltend kontroverse Diskussion um den richtigen beschäftigungspolitischen Kurs in Deutschland erweckt bisweilen den Eindruck, als ob die gegenwärtige Misere auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt nichts mit den Fehlentwicklungen auf dem westdeutschen gemein hätte, da die Arbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern die unausweichliche Folge der vierzigjährigen sozialistischen Mißwirtschaft sei. Diese These ist aber nur bedingt richtig. Auf beiden Arbeitsmärkten sind die gravierenden Fehlentwicklungen das Ergebnis eines unglücklichen Zusammenspiels von gestiegenen Anpassungslasten und einer rückläufigen Anpassungskapazität. 1. Die Wirtschaft in den neuen Bundesländern wurde nicht nur von gewaltigen, sondern auch von konzentriert auftretenden Datenänderungen getroffen. Der Übergang zu einer Wirtschafts-, Währungs-und Sozialunion deckte den ineffizienten Einsatz von Produktionsfaktoren von einem Tag auf den anderen schonungslos auf. Man produzierte nicht nur mit einem technisch rückständigen und zu einem großen Teil völlig überalterten Produktionsapparat und bildete die Arbeitnehmer an einem überalterten Kapitalstock aus, sondern förderte auch Fähigkeiten der Arbeitnehmer wie improvisatorisches Geschick, strategische Lagerhaltung oder das Pflegen richtiger Kontakte, die in marktwirtschaftlichen Ordnungen weit weniger gefragt sind. Die Wiedervereinigung machte somit einen großen Teil des Bestandes an Human-und Sachkapital obsolet.
Der Übergang zu einer marktwirtschaftlichen Ordnung deckte aber auch die beträchtlichen sektoralen Fehlentwicklungen auf Während der Anteil der Landwirtschaft und der Industrie sowohl am Output als auch der Zahl der Beschäftigten verglichen mit ähnlich entwickelten westlichen Ländern zu groß ausfiel, war der des Dienstleistungssektors zu klein. Die politische Koordination der wirtschaftlichen Aktivitäten verzerrte aber nicht nur die sektorale Struktur, sondern leitete die Ressourcen auch nicht in die produktivste Verwendung. Der mangelnde internationale Wettbewerb schuf falsche Anreize und führte dazu, daß die Produktion in den ostdeutschen Ländern über Jahrzehnte hinweg zu arbeitsintensiv erfolgte.
Aber auch die Struktur des internationalen Handels war erheblich verzerrt. Da das Spezialisierungsmuster innerhalb des COMECON nicht durch ökonomische Faktoren, sondern durch politische Entscheidungen bestimmt wurde, gingen fast die Hälfte der Exporte der DDR in den Ostblock. Gleichzeitig verfolgte man wegen des chronischen Mangels an Devisen eine Strategie der Importsubstition und versuchte, die Güterpalette der Weltwirtschaft, so weit es ging, selbst herzustellen. Es verwundert deshalb nicht, wenn der Offenheitsgrad der ostdeutschen Wirtschaft für eine Volkswirtschaft dieser Größe relativ gering war. Da die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung nur sehr bedingt genutzt wurden, kam es zu einer erheblichen Verschwendung von Ressourcen.
Diese gravierenden strukturellen Verzerrungen wurden mit der deutschen Vereinigung auf einen Schlag offenkundig. Wenn man noch bedenkt, daß die Betriebe bis dahin einen nicht unerheblichen Teil der Kosten verlagerten, weil sie Raubbau an der Umwelt betrieben, nimmt es nicht wunder, daß ganze Branchen und Sektoren ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit und die Arbeitnehmer ihre Arbeitsplätze verloren. Diese Anpassungslasten müssen erst einmal überwunden werden. Es nützt deshalb nicht viel, wenn die Arbeitsproduktivität ansteigt, weil die politisch verursachte Über-besetzung der Unternehmungen mit Arbeitskräften abgebaut wird und die Ressourcen effizienter eingesetzt werden. 2. Die andere Seite dieser strukturellen Verzerrungen zeigte sich darin, daß die Nachfrage nach den Produkten der Unternehmungen der neuen Bundesländer drastisch zurückging. Mit dem Zusammenbruch des COMECON verloren diese Unternehmungen weitgehend ihre traditionellen Exportmärkte in Mittel-und Osteuropa. Die Nachfrage nach ihren Produkten ging auch deshalb weiter zurück, weil die inländischen Wirtschaftssubjekte ihre konsumtive Nachfrage verstärkt auf den westdeutschen Markt umlenkten. Dies hat sicherlich auch etwas damit zu tun, daß nun eine Präferenz für westdeutsche Güter befriedigt wurde, die man über Jahrzehnte hinweg nicht realisieren konnte; es ist aber wohl vor allem darauf zurückzuführen, daß die Qualität der in den neuen Bundesländern hergestellten Produkte und das Marketing nicht stimmten. Ferner trug die prekäre finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte dazu bei, daß die Nachfrage des Staates weitgehend ausfiel. Neben den angebotsbedingten Datenänderungen war die ostdeutsche Wirtschaft deshalb mit beträchtlichen nachfragebedingten Veränderungen in den wirtschaftlichen Gegebenheiten konfrontiert. 3. Solche gewaltigen Anpassungslasten kann man vermutlich nur dann einigermaßen in den Griff bekommen, wenn eine Volkswirtschaft über eine ausgezeichnete Anpassungskapazität verfügt, als nicht nur die relativen Preise flexibel, sondern auch die Produktionsfaktoren sehr mobil sind. Eine Volkswirtschaft, die über Jahrzehnte hinweg von sozialistischen Bürokraten durchgeplant wurde, kann aber genau diese Merkmale nicht aufweisen. Es wäre deshalb notwendig gewesen, die Anpassungskapazität durch geeignete wirtschaftspolitische Aktivitäten zu stärken. Tatsächlich ist aber genau das Gegenteil geschehen: a) Mit der Einführung der Wirtschafts-, Währungs-und Sozialunion in Deutschland und der Umstellung der Löhne im Verhältnis 1: 1 erhöhte sich das Lohnniveau in Ostdeutschland von 17 Prozent des westdeutschen Niveaus bis Ende 1990 auf über 40 Prozent Mit diesen Kostensteigerungen verringerte man aber nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Unternehmungen erheblich, man entzog der ostdeutschen Volkswirtschaft mit dem Wechselkurs auch ein wichtiges Instrument, über das man sich mit weniger Friktionen an Datenänderungen anpassen kann. In einer Währungsunion verbleiben somit nur noch die Möglichkeiten, sich über flexible relative Preise, mobile Produktionsfaktoren oder veränderte Outputmengen an die neuen wirtschaftlichen Gegebenheiten anzupassen. Da aber die Anpassung über die Outputmengen die schlechteste aller Möglichkeiten ist, weil sie mit Arbeitslosigkeit einhergeht, wurden mit der Einführung der Währungsunion in Deutschland die Anforderungen an die Flexibilität der relativen Preise und die Mobilität der Produktionsfaktoren beträchtlich erhöht. b) Diesem Erfordernis einer höheren Flexibilität der relativen Preise und einer größeren Mobilität der Produktionsfaktoren wurde aber nicht Rechnung getragen. Ganz im Gegenteil hat man mit der Einführung der Sozialunion das nicht gerade beschäftigungsfreundliche Sozialsystem der alten Bundesländer auf Ostdeutschland übertragen. Die finanziellen Leistungen der Systeme der sozialen Sicherung liegen vor allem dann, wenn man die Sozialhilfeleistungen berücksichtigt, die ein bestimmtes Mindesteinkommen nicht unterschreiten, über der Produktivität vieler Arbeitnehmer in Ostdeutschland. Damit ist es zwar gelungen, bestimmte Vorstellungen von Verteilungsgerechtigkeit zu verwirklichen, gleichzeitig hat man aber das Einkommen zumindest temporär von den Beschäftigungschancen abgekoppelt Dies trägt aber dazu bei, die Lohnkonkurrenz nach unten zu vermindern, einmal erreichte Marktlöhne nach unten abzusichern und eine gegebene Lohnstruktur zu zementieren. Daneben schränken die Leistungen der Arbeitslosenversicherung, vor allem aber die Sonderregelungen des Kurzarbeitergeldes, die Mobilität der Arbeitnehmer beträchtlich ein. Die Sozialunion hat somit geholfen, die Anpassungskapazität der ostdeutschen Volkswirtschaft weiter zu vermindern. c) Die Lohnpolitik, die seit der Jahreswende 1989/90 verfolgt wurde, hat die Fähigkeit der ostdeutschen Volkswirtschaft, sich ohne gewaltige Friktionen an die neuen wirtschaftlichen Gegebenheiten anzupassen, stark vermindert. Verdienten die ostdeutschen Arbeitnehmer vor der Maueröffnung nur sieben Prozent des Westeinkommens, stieg diese Relation durch die kräftigen Lohnerhöhungen noch vor der Wiedervereinigung auf 17 Prozent und erhöhte sich nach der Einführung der Wirtschafts-, Währungs-und Sozialunion bis Ende 1990 weiter auf über 40 Prozent Darüber hinaus sehen beispielsweise die Tarifvereinbarungen der Metallindustrie vom Frühjahr 1991 vor, daß sich bis Ende des Jahres 1994 die ostdeutschen Tariflöhne an das westliche Niveau anpassen. Ein Jahr später soll dies dann für alle tariflichen Nebenleistungen gelten. Werden diese Vereinbarungen von anderen Branchen übernommen, liegen die Arbeitskosten in der ostdeutschen Industrie bei 85 Prozent des Westniveaus Sie entsprechen nicht dem westlichen Niveau, weil dort die Effektivverdienste 15 Prozent über dem Tarif liegen. Steigen die Löhne im Westen bis 1995 jährlich um fünf Prozent, dann erhöhen sich die Tariflöhne im Osten um mindestens 25 Prozent. Wenn nur 50 Prozent der Arbeitsplätze in der ostdeutschen Industrie erhalten bleiben sollen, müßte die Produktivität um über 500 Prozent wachsen -eine ganz und gar unrealistische Vorstellung.
Die eigentlich spannende Frage ist aber, wie in den alten Bundesländern auch, weshalb es zu solchen lohnpolitischen Übertreibungen kommen konnte, die die Anpassungskapazität der (ost-) deutschen Volkswirtschaft stark verringerten und die Anpassung an die neuen wirtschaftlichen Gegebenheiten sehr kostspielig werden lassen. Solche lohnpolitischen Aktivitäten, die das Beschäftigungsziel aus dem Auge verlieren, sind immer dann wahrscheinlich, wenn die Tarifvertragsparteien die Folgen ihres Tuns nur teilweise selbst tragen müssen, also externe Effekte vorliegen. Genau dies war und ist in den neuen Bundesländern noch viel stärker als in den alten der Fall. 1. Die Treuhandanstalt als Eigentümerin der ostdeutschen Unternehmungen leistet in Tarifauseinandersetzungen viel weniger Widerstand als dies private Eigentümer für gewöhnlich tun, weil sie nicht mit dem eigenen Vermögen haftet, sondern letztlich der Steuerzahler die Zeche bezahlt. Doch selbst wenn die Treuhandanstalt nicht mit „fairen“ Löhnen sympatisiert hätte und den Steuerzahler hätte schonen wollen, konnte sie sich auch überzogenen Lohnforderungen kaum widersetzen, weil der politische Druck sehr stark war, die Löhne in Ost und West möglichst schnell einander anzugleichen, um die befürchtete Ost-West-Wanderung zu verhindern. 2. Selbst wenn die ostdeutschen Arbeitnehmer er-kann! hätten, daß hohe Lohnabschlüsse die Über-lebenschancen ihrer Unternehmungen stark verringerten, war es für sie nicht notwendigerweise irrational, sich einer solchen Lohnpolitik zu widersetzen. Wegen des politischen Drucks auf die Treuhandanstalt konnten sie nämlich hoffen, zu-mindesten vorübergehend von dieser finanziert zu werden. Sie versuchten nicht nur die Quasi-Rente in Form der Subventionen durch die Treuhandanstalt abzuschöpfen sie schufen mit den hohen Lohnabschlüssen auch die Bedingungen für eine hohe Arbeitslosenunterstützung für den Fall, daß die Unternehmung doch nicht überlebt.
II. Wege zur Verringerung der Arbeitslosigkeit
Die Ursachen der Arbeitslosigkeit in Ost-und Westdeutschland sind also nicht wirklich verschieden. In beiden Fällen waren es gravierende Datenänderungen und eine völlig unzureichende Anpassungskapazität, die dazu beitrugen, daß sich die Unterbeschäftigung zu einer Massenarbeitslosigkeit auswuchs. Da die Arbeitslosigkeit, wie die wachsende Zahl von Langzeitarbeitslosen zeigt, immer stärker hysteresische Züge aufweist, sind traditionelle Beschäftigungsprogramme, die auf expansive makropolitische Aktivitäten setzen, weitgehend obsolet. Sie verpuffen im wesentlichen in einem Anstieg des allgemeinen Preisniveaus, ohne die Beschäftigung wirklich zu steigern. Damit ist aber auch klar, wo eine effiziente Beschäftigungspolitik ansetzen muß: Es muß zunächst einmal darum gehen, die starren relativen Preise auf den Arbeitsmärkten flexibler zu gestalten. Wenn dieser Weg allerdings versperrt oder nur bedingt gangbar sein sollte, besteht immer noch die Möglichkeit, sich über niedrigere Kapitalnutzungskosten und eine höhere Produktivität der Produktionsfaktoren an die neuen wirtschaftlichen Gegebenheiten anzupassen. 1. Flexibilität der relativen Preise Die Misere auf dem ost-und westdeutschen Arbeitsmarkt wird sich nur dann nachhaltig bessern, wenn die Renditen für das von den Unternehmern investierte Kapital steigen. Dies wird immer dann der Fall sein, wenn die realen Arbeitsund/oder Kapitalkosten sinken. Damit sich die realen Arbeitskosten verringern, müssen aber die Beschäftigten („insider“) auf reale Einkommens-vorteile zugunsten der Arbeitslosen („Outsider“) verzichten. Es muß also nach Mitteln und Wegen gesucht werden, die Reallöhne flexibler zu gestalten. 1. Ein erster Vorschlag sieht vor, allen oder auch nur einem Teil der Unternehmungen -vor allem in den neuen Bundesländern -Lohnsubventionen zu gewähren Damit werden die Arbeitskosten auf ein niedrigeres Niveau heruntersubventioniert. Es soll vermieden werden, daß Unternehmungen aus dem Markt ausscheiden, die zwar bei der gegenwärtigen Entwicklung von Löhnen und Arbeitsproduktivität nicht mehr auf ihre Kosten kommen, bei niedrigeren Arbeitskosten aber noch wettbewerbsfähig sind. Damit scheint man das Ei des Kolumbus gefunden zu haben, reduziert man doch die Arbeitskosten der Unternehmungen, ohne die Einkommen der Arbeitnehmer zu verringern. Gleichzeitig verhindert man, daß die spezifischen Qualifikationen der Arbeitnehmer entwertet werden, der Anteil der Langzeitarbeitslosen an den Arbeitslosen erhöht wird und damit die Arbeitslosigkeit dauerhaft hoch bleibt.
Es ist offensichtlich, daß diese beschäftigungspolitische Strategie nicht wirklich ursachenadäquat ist, sondern nur an Symptomen kuriert. Da der eigentliche Grund für die zunehmenden Ungleichgewichte auf dem Arbeitsmarkt darin liegt, daß sich Löhne und Arbeitsproduktivität auseinanderent-wickeln, sind Lohnsubventionen letztlich nur erfolgreich, wenn sie entweder das Wachstum der Löhne bremsen oder das der Produktivität beschleunigen. Sie tun aber weder das eine noch das andere. Indem sie die Entstehung von Arbeitslosigkeit verhindern, beseitigen sie ein wichtiges Instrument zur Mäßigung der gewerkschaftlichen Lohnpolitik. Es sind nicht mehr die Arbeitslosen, sondern die Steuerzahler, die den Preis einer falschen Tarifpolitik entrichten müssen. Wenn die Gewerkschaften ihre Chance richtig erkennen, werden sie die staatlichen Zuschüsse zu den Arbeitskosten ihren Mitgliedern zukommen lassen, indem sie im Ausmaß der Subventionen höhere Löhne fordern. Die Unternehmungen werden von der Lohnkostenseite her nicht entlastet.
Gegen Lohnsubventionen können aber grundsätzlich auch alle Argumente vorgebracht werden, die allgemein gegen die Gewährung von Subventionen ins Feld geführt werden Sie ermöglichen nicht nur, daß strukturschwache Unternehmungen temporär überleben, sondern verdecken auch, daß die geschützten Arbeitsplätze eigentlich unrentabel sind und verhindern so, daß sich die wirtschaftlichen Akteure an die veränderten realen Gegebenheiten möglichst schnell anpassen. Daneben verhindern sie, daß die Arbeitnehmer dieser überkommenen Branchen abwandern und möglichst schnell in neue zukunftsträchtige Qualifikationen investieren können. Somit beschleunigen sie das Wachstum der Arbeitsproduktivität nicht, sie behindern es vielmehr. Schließlich steht zu befürchten, daß auch diese Art von Subventionen nicht zeitkonsistent ist, da der politische Druck im allgemeinen verhindert, daß sie wirklich zu dem angekündigten Zeitpunkt abgeschafft werden. 2. Damit muß man an der wenig effizienten Arbeitsmarktordnung selbst ansetzen, wenn man die relativen Preise auf den Arbeitsmärkten flexibler gestalten will. Es geht im wesentlichen darum, den ordnungspolitischen Rahmen auf den Arbeitsmärkten so umzugestalten, indem man entweder dereguliert oder aber besser reguliert, daß er zu besseren Ergebnissen beiträgt. Die Deregulierungskommission hat eine Reihe von Vorschlägen unterbreitet, wie man den gesamtdeutschen Arbeitsmarkt funktionsfähiger gestalten kann
Die wichtigsten Vorschläge sind: Die Verbands-tarifverträge können zumindest im Notfall und auf Zeit durch Betriebsvereinbarungen abbedungen werden. Durch eine solche Öffnungsklausel wird zumindest ganzen Betrieben das Recht eingeräumt, sich mit niedrigeren Lohnabschlüssen zufriedenzugeben, wenn die Existenz des Betriebs auf dem Spiel steht, durch geringere Löhne aber gesichert werden kann. In dieselbe Richtung zielt auch der Vorschlag, Langzeitarbeitslose für maximal drei Jahre untertariflich zu bezahlen.
Der Kündigungsschutz sollte gelockert werden, indem man beim allgemeinen Kündigungsschutz die sozialen Gesichtspunkte bei betriebsbedingten Kündigungen näher präzisiert und Behinderte zwischen dem besonderen und allgemeinen Kündigungsschutz wählen können. Daneben wird vorgeschlagen, den Kündigungsschutz bei Betriebsübernahme zu lockern, indem man dem Erwerber des Betriebs auch die Möglichkeit einräumt, die Belegschaft zu verkleinern. Gleichzeitig sollte man den Spielraum vergrößern, Zeitverträge auch ohne besondere Begründung abzuschließen. Alle diese Vorschläge würden dazu beitragen, die Arbeitskosten für die Unternehmungen zu verringern und die Nachfrage nach Arbeitskräften zu erhöhen.
Schließlich sollte der Staat weitestgehend darauf verzichten, die abgeschlossenen Tarifverträge für allgemeinverbindlich zu erklären. Gleichzeitig kann privaten Unternehmungen auch die Möglichkeit eingeräumt werden, den Arbeitgeberverbänden fernzubleiben oder auch auszutreten. Damit könnten sowohl arbeitslose Arbeitnehmer zu niedrigeren Löhnen eine Arbeit finden als auch der Widerstand der Arbeitgeber in Tarifauseinandersetzungen zunehmen. Die Selbstdisziplin der Tarif-vertragsparteien würde steigen, die Lohnstruktur wesentlich differenzierter ausfallen 3. Es ist allerdings mehr als unwahrscheinlich, daß es gelingen könnte, solche Vorschläge in die Tat umzusetzen und die inflexiblen Strukturen auf dem Arbeitsmarkt beschäftigungswirksam aufzubrechen. Die Macht der Arbeitsplatzbesitzer („insider“) auf den Arbeitsmärkten reicht aus, dies zu verhindern. Somit muß nach Ersatzlösungen Ausschau gehalten werden. a) Seit einiger Zeit wird nun ein Vorschlag, der aus den fünfziger Jahren stammt und damals von Teilen der Gewerkschaften durchaus positiv diskutiert wurde, neu belebt: Die Einführung von Inve-stivlöhnen Dabei verzichten die Arbeitnehmer darauf, daß ihnen der gesamte vereinbarte Lohn bar ausbezahlt wird. Ein Teil des Lohnes wird den Unternehmungen für investive Zwecke langfristig zur Verfügung gestellt. Die Arbeitnehmer erwerben somit Anteile am eigenen Unternehmen.
Dieser Vorschlag trägt nun aber nicht wirklich dazu bei, die gegenwärtigen Probleme auf den deutschen Arbeitsmärkten zu lindern. Auch Investivlöhne verringern die lohnbedingten Belastungen der Unternehmungen nicht; die einmal vereinbarten Lohnabschlüsse schlagen voll auf die Arbeitskosten durch. Die Unternehmungen schichten lediglich zwischen zwei Formen der Entlohnung um: Die zunächst einbehaltenen Lohnbestandteile müssen spätestens dann ausbezahlt werden, wenn die Arbeitnehmer ihre Beteiligungen einlösen. Dem Problem nicht vollbeschäftigungskonformer Löhne wird so nicht wirksam begegnet. b) Eine erfolgversprechendere Variante möglicher Beteiligungsmodelle stellen demgegenüber Gewinnbeteiligungspläne dar Neben einem sicheren Grundlohn erhalten die Arbeitnehmer einen prozentualen Anteil am Gewinn der Unternehmung. Die Tarifvertragsparteien verhandeln nicht mehr über den Lohnsatz, sondern über die Höhe des sicheren Grundlohnes und über die Höhe des Gewinnanteils. Ein höherer Beteiligungssatz beeinflußt die Beschäftigung nicht negativ. Geht es den Unternehmungen gut, werden die Arbeitnehmer automatisch an der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung beteiligt, befinden sie sich allerdings in einer kritischen Lage, verbessern die Arbeitnehmer ihre eigenen Beschäftigungschancen, weil die allein beschäftigungsrelevanten Grundlöhne die Unternehmungen von der Kostenseite her entlasten. Die Einführung einer Gewinnbeteiligung verbessert somit auf alle Fälle die Situation am Arbeitsmarkt.
Die Einführung solcher Gewinnbeteiligungspläne dürfte allerdings auf den erbitterten Widerstand der beschäftigten Arbeitnehmer und damit auch der Gewerkschaften stoßen Da solche Beteiligungsmodelle die Zahl der Beschäftigten erhöhen, werden zunächst einmal die Stücke des lohnpolitischen Kuchens für die bisher schon beschäftigten Arbeitnehmer kleiner. Die Effektivverdienste dieser „insider“ verringern sich, ihr Widerstand wird groß sein. Diese negative Einstellung dürfte durch die Gewerkschaften noch verstärkt werden, sehen sie doch die Gefahr, daß es zu dezentralen Tarifverhandlungen und individuelleren Tarifverträgen kommt. c) Vor allem die Misere auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt hat zu dem interessanten Vorschlag eines sog. Sozialpaktes geführt 21. Danach verzichten die ostdeutschen Arbeitnehmer auf die im Frühjahr 1991 beschlossenen zukünftigen Lohn-steigerungen und lassen die Tariflöhne in den nächsten vier Jahren nur mit den westdeutschen Lohnerhöhungen wachsen. Damit erhöhen sie die Überlebenschancen vieler ostdeutscher Unternehmungen und sichern ihre Arbeitsplätze. Als Ausgleich für diesen Lohnverzicht erhalten sie Beteiligungen am bisher noch nicht privatisierten, ehemals volkseigenen Vermögen.
Obwohl mit einem solchen Sozialpakt positive Beschäftigungseffekte erzielt werden könnten, stellt sich auch hier die Frage, ob es gelingt, das „insider-outsider-Problem“ zu lösen. Die Anreize eines rational handelnden Arbeitnehmers, dessen Unternehmung noch der Treuhandanstalt gehört, auf einen solchen Sozialpakt einzugehen, sind eher gering Solange die Treuhandanstalt keine endgültige Entscheidung trifft, die Unternehmung stillzulegen, hat die Lohnentwicklung keinen Einfluß auf die Beschäftigung in dieser Unternehmung. Die Beschäftigungslage ist möglicherweise sogar besser, wenn es gelingt, die Privatisierung hinauszuschieben, weil man dann hoffen kann, daß der Staat Eigentümer bleibt. Gehen die Arbeitnehmer jedoch auf den Sozialpakt ein, verzichten sie auf nahezu sichere Lohnerhöhungen und tauschen sie gegen Anteile an Unternehmungen, deren Wert unsicher ist. Aber selbst, wenn sie der Meinung sind, daß eine Entlassung unvermeidbar ist, handeln die Arbeitnehmer nicht irrational, wenn sie auf den ausgehandelten Lohnerhöhungen bestehen, weil sich die Unterstützungsleistungen der Arbeitslosenversicherung nach der letzten Höhe der Lohneinkommen richten. 2. Förderung von Sachkapital und von innovativen Aktivitäten Wenn es schon nicht gelingt, die relativen Preise auf den ost-und westdeutschen Arbeitsmärkten flexibler zu gestalten, kann man jedoch versuchen, die arbeitsmarktpolitische Misere über niedrigere Kapitalnutzungskosten zu verringern. Eine so steigende Rendite begünstigt die Bildung von Sachkapital, trägt zu einer vermehrten Anwendung neuen technischen Wissens bei, schafft mehr Arbeitsplätze und paßt die Arbeitsproduktivität an die hohen Reallöhne an.
Hohe reale Zinsen, beträchtliche Anpassungskosten wegen staatlicher Regulierungen bei Investitionsprojekten -vielfältige behördliche Mitsprache-und Einspruchsrechte -und erhöhte Markt-risiken wegen verkürzter Produktlebenszyklen haben in den letzten Jahren die Kapitalnutzungskosten in den alten Bundesländern beträchtlich erhöht, die Ertragserwartungen verringert und die Bildung von Eigen-und Risikokapital gehemmt. Die Situation in den neuen Bundesländern ist um ein Vielfaches schwieriger, da -zusätzlich zu den hohen Zinsen -die Eigentumsfrage noch immer nicht befriedigend gelöst ist, die Infrastruktur im Verkehrs-und Kommunikationsbereich sich in einem miserablen Zustand befindet und es nach wie vor an einer leistungsfähigen öffentlichen Verwaltung fehlt. Es ist deshalb notwendig, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen die Ertragsbedingungen verbessert, die Kapitalnutzungskosten gesenkt und die Bildung von Eigenkapital in den Unternehmungen erhöht werden.
Den zweifellos wichtigsten Beitrag zur Senkung der Kapitalnutzungskosten würden die staatlichen Gebietskörperschaften leisten, wenn sie sich endlich dazu durchringen könnten, ihre ausufernde Verschuldung zu begrenzen. Wenn sie die Kapitalmärkte weniger in Anspruch nehmen, besteht auch wieder ein Spielraum für Zinssenkungen. Daneben würde eine steuerliche Entlastung der Einkommen und Gewinne, also der Einkommen-, Körperschaft-und Gewerbesteuer, nicht nur die Ertrags-erwartungen verbessern, sondern auch die Investitionsrisiken verringern und Anreize zur vermehrten Bildung von Eigen-und Risikokapital schaffen und so zu innovativen unternehmerischen Aktivitäten führen.
In den neuen Bundesländern existiert mittlerweile ein recht umfangreiches Förderprogramm, das mithelfen soll, die ostdeutsche Wirtschaft schneller und mit geringeren Friktionen umzustrukturieren. Man setzt dabei auf die private Investitionstätigkeit und fördert sie nicht nur über Existenzgründungsprogramme sowie Zuschüsse und Steuerhilfen für private Investitionen, sondern auch über öffentliche Investitionen im Verkehrsbereich und in der Telekommunikation, aber auch über vereinfachte Verwaltungsverfahren. So werden beispielsweise das Investitionsprojekt von Opel in Eisenach (750 Mio. DM) zu 60 Prozent und das Projekt von VW in Zwickau (fünf Mrd. DM) zu 40 Prozent öffentlich gefördert. Daneben übernimmt die Treuhandanstalt oft die Kosten für Sozialpläne, Qualifikation der verbleibenden Arbeitnehmer, Modernisierung der Produktionsanlagen und Beseitigung der ökologischen Altlasten. Es verwundert deshalb nicht, wenn bei einer so weitgehenden Sozialisierung der Investitionsrisiken bisweilen die Meinung vertreten wird, daß inzwischen ein Förderniveau erreicht sei, das sich kaum mehr sinnvoll steigern lasse Werden die Kapitalnutzungskosten zu stark gesenkt, besteht die Gefahr, daß die Produktion zu kapitalintensiv ausfällt und zu wenig Arbeitsplätze geschaffen werden.
Diese Situation dürfte aber im Westen der Bundesrepublik noch nicht erreicht sein. Es kann deshalb nicht schaden, sich Gedanken darüber zu machen, wie die Kapitalnutzungskosten durch flexiblere Arbeitszeiten gesenkt werden können. Je besser es gelingt, die individuellen Arbeitszeiten von der Betriebszeit abzukoppeln, desto intensiver können die Sachkapazitäten genutzt werden. Werden solche Regelungen auf freiwilliger Basis zwischen Arbeitnehmern und Unternehmungen ausgehandelt, leisten sie nicht nur einen Beitrag zur Lösung des Arbeitsmarktproblems, sie erhöhen auch die gesellschaftliche Wohlfahrt. 3. Erhöhung der Produktivität des Faktors Arbeit Wenn es nicht gelingt, die relativen Preise auf den deutschen Arbeitsmärkten flexibler zu gestalten und auch eine Politik, die darauf setzt, die Kapitalnutzungskosten zu senken, an erkennbare Grenzen stößt, bleibt lediglich der Weg, die Arbeitsproduktivität an die hohen Reallöhne heranzuführen, so daß eine Beschäftigung bei den gegebenen Löhnen wieder rentabel wird. Es ist damit nicht nur für die neuen Bundesländer, sondern für ganz Deutschland notwendig, eine konsequente Politik der Qualifizierung der Arbeitnehmer zu verfolgen. Damit würde nicht nur die Gefahr neuer Arbeitslosigkeit verringert, es würden auch die Chancen der Langzeitarbeitslosen verbessert, wieder eine Beschäftigung zu finden. Für den ostdeutschen Arbeitsmarkt vertreten viele inzwischen die Meinung, daß man diesen Anforderungen an die Ausbildung der Arbeitnehmer am besten gerecht wird, wenn man sie in Beschäftigungs-und Qualifizierungsgesellschaften beschäftigt. Die Arbeitnehmer in den Beschäftigungsgesellschaften sollen in Bereichen tätig werden, die im öffentlichen Interesse liegen, z. B. Umweltschutz oder kommunale Infrastruktur. Die Qualifizierungsgesellschaften sind demgegenüber organisatorisch selbständige Schulungseinrichtungen, die helfen sollen, die berufsspezifischen Fähigkeiten der Arbeitslosen zu verbessern. Zumindest sollen sie verhindern, daß berufliche Fertigkeiten verloren gehen.
Es ist offensichtlich, daß weder Beschäftigungsnoch Qualifizierungsgesellschaften den gewünschten Erfolg haben können. Da die Beschäftigungsgesellschaften keine berufsspezifischen Fertigkeiten vermitteln, sind sie mit den bekannten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen vergleichbar. Die Erfahrung in den alten Bundesländern mit diesen Maßnahmen hat aber gezeigt, daß nur sehr wenige Arbeitnehmer auf diesem Weg in ein normales Arbeitsverhältnis kommen. Das negative Urteil gilt aber auch für die Qualifizierungsgesellschaften. Dies wird einsehbar, wenn man bedenkt, daß die ostdeutschen Arbeitnehmer vor allem qualifikatorische Defizite aufweisen, weil sie die beruflichen Erfahrungen zumeist an einem veralteten Kapital-Stock erworben haben, das Qualifizierungsprofil im allgemeinen sehr schmal ist und sowohl die organisatorischen als auch sozialen Anforderungen an die Qualifikation in einer Planwirtschaft ganz andere waren. Marktvertretbare Qualifikationen kann man aber im allgemeinen nur durch „training on the job“ auf Arbeitsplätzen erwerben, die dem Wettbewerb ausgesetzt sind, und nicht durch praxisferne Weiterbildungsmaßnahmen, die nur die alten Strukturen des industriellen Sektors reproduzieren 24.
Es wurde deshalb für die neuen Bundesländer ein System sogenannter Qualifizierungsgutscheine vorgeschlagen Grundsätzlich scheint diese Form einer Qualifizierungsoffensive aber auch geeignet, den Ausbildungsdefiziten der arbeitslosen westdeutschen Arbeitnehmer, insbesondere der Langzeitarbeitslosen, zu begegnen. Mit diesem System der Qualifizierungsgutscheine sollen für die Unternehmungen gewisse Anreize geschaffen werden, verstärkt arbeitslos gewordene Arbeitnehmer auszubilden, indem man den ausbildenden Unternehmungen einen Teil der Einarbeitungskosten ersetzt.
Der Vorschlag sieht vor, daß jeder Arbeitnehmer, der seit einem Monat ohne Arbeit ist, vom Arbeitsamt einen Qualifizierungsgutschein in Höhe eines bestimmten Wertes erhält, den er in monatliche Teile stückeln kann. Der Gegenwert der einzelnen Coupons darf aber nicht höher sein als die Arbeitslosenunterstützung. Damit wird verhindert, daß Scheinfirmen entstehen, die nur die staatliche Unterstützung kassieren wollen. Der Arbeitnehmer kann diese Gutscheine bei Unternehmungen der eigenen Wahl in ganz Deutschland, aber auch bei den Beschäftigungsund Qualifizierungsgesellschaften einreichen und legt sich zumindest für einen Monat fest, sich dort ausbilden zu lassen. Es ist allerdings nicht erlaubt, die Gutscheine bei der Unternehmung vorzulegen, die den Arbeitnehmer vor der Entlassung beschäftigt hat. Jeder Arbeitnehmer wird verpflichtet, später einen Teil des Betrages zurückzuzahlen. Er wird deshalb bemüht sein, die Gutscheine sorgfältig einzusetzen, um eine gute Ausbildung zu erhalten.
Die Vorteile eines solchen Systems von Qualifizierungsgutscheinen sind offensichtlich: Den Arbeitnehmern werden durch ein „training on the job“ marktverwertbare Fähigkeiten vermittelt. Damit setzen sie aber an der eigentlichen Ursache der Arbeitslosigkeit -der Lücke zwischen Reallöhnen und Arbeitsproduktivität -an, fördern den strukturellen Wandel und helfen, in den neuen Bundesländern die unumgängliche Anpassungskrise schneller und leichter zu überwinden. Allerdings hat auch dieser Vorschlag mit zumindest zwei Problemen zu kämpfen: Zunächst einmal muß auch hierbei das bekannte insideroutsider-Problem gelöst werden. Die beschäftigten Arbeitnehmer können nämlich auch diese staatlichen Zuschüsse in den Lohnverhandlungen abschöpfen; damit wäre der Entlastungseffekt für die Gesamtheit der Unternehmungen wieder dahin. Daneben ist auch bei diesem Vorschlag das Problem nicht wirklich gelöst, daß die staatlichen Unterstützungen nach dem geplanten Auslaufen des Systems von Qualifizierungsgutscheinen weiter aufrechterhalten bleiben, weil sich die Lage auf den Arbeitsmärkten möglicherweise noch nicht grundlegend verändert hat. Da Arbeitnehmer wie Arbeitgeber ein Interesse an solchen staatlichen Unterstützungszahlungen haben, ist diese Möglichkeit sogar eher wahrscheinlich.
III. Maßgaben für die Politik
Der Misere auf dem deutschen Arbeitsmarkt kann nur dann effizient zu Leibe gerückt werden, wenn man, statt an Symptomen zu kurieren, an der eigentlichen Ursache ansetzt: der unzureichenden Anpassungskapazität der deutschen Volkswirtschaft. Es muß daher alles getan werden, um die relativen Preise flexibler und die Produktionsfaktoren mobiler zu gestalten. Die richtigen Ansatzpunkte sind -neben einer Reform der überkommenen Arbeitsmarktordnung und einer marktorientierten Qualifizierung der Arbeitskräfte -ein effizientes Angebot an öffentlicher Infrastruktur sowie eine konsequente Ordnungspolitik, die eindeutige Eigentumsverhältnisse in ganz Deutschland schafft und den Zugang zu den Güter-und Faktormärkten wirklich offenhält.
Wenn es gelingt, die erheblichen Hindernisse zu überwinden, die einer . Umsetzung dieser Vorstellungen im Wege stehen, löst man nicht nur das gegenwärtige Problem der Arbeitslosigkeit, sondern schafft auch die Voraussetzungen dafür, daß sich der Wohlstand in Deutschland in Zukunft positiv entwickelt. Es wird dann nämlich für die international mobilen Produktionsfaktoren, insbesondere Human-und Sachkapital, wieder lukrativer, sich verstärkt in Deutschland niederzulassen. Damit erhöhen sich nicht nur die Einkommen der relativ immobilen Faktoren in Deutschland, es bestehen auch gute Chancen, daß sich die Lebensverhältnisse im Osten und Westen Deutschlands schneller einander annähern.