I. Das Forschungsobjekt Mittelstädte
Die mittelgroßen Städte unterhalb der Großstadt-ebene waren bisher kaum Gegenstand vergleichender und generalisierender Stadtforschung. Im Mittelpunkt des Forschungsinteresses standen vielmehr die dominierenden großstädtischen Agglomerationen bis hin zu den „global cities“ mit Weltgeltung. Die Situation kleinerer Städte blieb häufig gänzlich außerhalb der Untersuchungsperspektive, oder die im Rahmen der Großstadtforschung gewonnenen Erkenntnisse beanspruchten für Städte aller Größenordnungen Gültigkeit. Explizit oder implizit lag diesem Anspruch stets die Annahme zugrunde, daß die interessierenden städtischen Entwicklungsprozesse in Großstädten besonders deutlich in Erscheinung treten und in Städten geringerer Größenordnung aufgrund der nivellierenden Wirkung der für alle Stadttypen gleichermaßen geltenden überlokalen Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung lediglich mit geringerer Intensität, nicht jedoch in spezifisch anderer Weise ablaufen.
Diese großstadtfixierten Denkmuster ließen und lassen über den Bereich der Stadtforschung hinaus auch diverse stadtbezogene Planungsleitbilder, Entwicklungskonzepte, Rechtsinstrumente und Förderrichtlinien erkennen. Gedacht ist hier etwa an den in den sechziger und frühen siebziger Jahren in den westdeutschen Mittelstädten deutlich ausgeprägten Versuch, mittels politisch-administrativ induzierter Stadtkernsanierungen in systematischer Weise marktgesteuert abgelaufene großstädtische Entwicklungen nachzuvollziehen und so Standards der in der interkommunalen Konkurrenz dominierenden Großstädte zu erreichen oder sogar zu übertreffen. Ohne eine hinreichende Berücksichtigung der stadtspezifischen Standort-und Entwicklungsbedingungen als objektiver Planungsbasis ging es darum, Mittelstädte durch die Imitation großstädtischer Verhältnisse zu „kleinen Großstädten“ mit „großstädtischem Flair“ zu machen. Städtebauliche Kennzeichen jener undifferenzierten mittelstädtischen Orientierung an großstädtischen Vorbildern waren flächenhafte, mit der massiven Vernichtung historischer Bausubstanzen und Baustrukturen verbundene Abrißund Neubaumaßnahmen. Erst im weiteren Verlauf der siebziger Jahre kam es hier zur städtebaulichen Tendenzwende und zur Durchsetzung des Erhaltungs-und Modernisierungsgedankens.
Ein aktuelles Beispiel für die umrissenen großstadtfixierten Denkmuster ist die Leitvorstellung von der „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“. Sie hat zum Ziel, die im städtischen Umland ablaufenden, mit erhöhtem Flächenverbrauch und Verkehrsaufkommen verbundenen Suburbanisierungsprozesse einzudämmen. Dazu wird die Nach-verdichtung der Kernstädte im allgemeinen und ihrer Innenstädte im besonderen vorgeschlagen. Gedacht ist dabei offensichtlich an die austauschbar wirkenden großstädtischen Geschäftszentren mit ihrer weit fortgeschrittenen funktionellen und optischen Monotonie, für die der Nachverdichtungsgedanke durchaus sinnvoll und plausibel erscheint. Seine undifferenzierte Übertragung auf die entsprechenden mittelstädtischen Gebiete läuft dagegen auf eine erneute und zusätzliche Bedrohung historischer Bausubstanzen und Bau-strukturen hinaus.
Bei der These von der nivellierenden Wirkung der für alle Stadttypen gleichermaßen geltenden über-lokalen Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung bleiben neben den modifizierenden Wirkungen lokaler Einflußfaktoren auch die zwischen Makro-und Mikroebene bestehenden Wechselbeziehungen unberücksichtigt. Dies impliziert, daß es durchaus von Mittelstädten auf die überlokale Ebene durchschlagende Impulse gab und gibt.
Gedacht ist hier etwa an den Bereich der Städtebauförderung und die Schwierigkeiten mittelgroßer Städte mit den auf überlokaler Ebene formulierten Förderrichtlinien. Ein herausragendes Beispiel ist die westdeutsche Mittelstadt Marburg, in der man sich nicht zuletzt aufgrund der gegebenen topographischen Verhältnisse bereits Anfang der siebziger Jahre dazu entschloß, bei der Sanierung des am Berghang gelegenen historischen Geschäftszentrums eine Strategie der erhaltenden Erneuerung zu verfolgen. In ihrer Vorreiterrolle stieß die Stadt allerdings sehr schnell an die konzeptionellen Grenzen des Städtebauförderungsgesetzes von 1971. das nur nachrangig auf die Realisierung einer erhaltenden Stadterneuerung zugeschnitten worden war. Dem entsprach es, daß die staatlichen Städtebauförderungsmittel zunächst nicht für Modernisierungsmaßnahmen freigegeben wurden. Erst nachdem sich die Stadt Marburg intensiv für eine Aufhebung dieser Mittelsperre eingesetzt hatte, erhielt sie 1973 als eine der ersten Städte der Bundesrepublik Deutschland die Erlaubnis zum Einsatz von Städtebauförderungsmitteln bei der Durchführung von Modernisierungen
Anders gelagerte Schwierigkeiten mit der Städtebauförderung hat demgegenüber die ostdeutsche Mittelstadt Quedlinburg als herausragendes aktuelles Beispiel. Zwar stellen der Bund und das Land Sachsen-Anhalt umfangreiche Städtebauförderungsmittel für die erhaltende Erneuerung des mittelalterlichen Quedlinburger Stadtkerns zur Verfügung, der von der UNESCO als „Weltkulturerbe“ eingestuft wurde, doch kann die finanz-schwache Stadt den notwendigen Eigenanteil mittlerweile nur noch auf dem Kreditweg aufbringen. Vor diesem Hintergrund fordert Quedlinburg von Bund und Land, die Förderrichtlinien zu ändern und „die Finanzierungsanteile der Städte auf Null“ zu setzen.
Insgesamt wird hier also davon ausgegangen, daß bei der Betrachtung der Stadt und ihrer Entwicklung neben den auf die kommunale Ebene durchschlagenden überlokalen Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung mit ihrer nivellierenden Wirkung immer auch die modifizierenden Wirkungen lokaler Einflußfaktoren und die zwischen Makro-und Mikroebene bestehenden Wechselbeziehungen zu berücksichtigen sind. Dies begründet in allgemeiner Form den Sinn und die Notwendigkeit eines mittelstadtbezogenen Forschungsinteresses.
Bei der Mittelstadtabgrenzung bietet es sich an, numerische, strukturelle und funktionelle Merkmale miteinander zu kombinieren. Konkret angesprochen sind im folgenden Städte in der Größenordnung zwischen ca. 30 000 und ca. 130 000 Einwohnern, also Städte, die bereits über ausgeprägte zentrale Einkaufs-und Dienstleistungsbereiche verfügen, ohne daß es zur Herausbildung leistungsfähiger Nebenzentren gekommen ist. Die so umrissenen Städte mittlerer Größe werden von den Landesplanungen typischerweise als Mittel-zentren ausgewiesen und erfüllen in dieser Funktion wesentliche, zum Teil weit in ihr Umland hineinreichende Versorgungs-und Entwicklungsaufgaben. Die Mittelstadtbetrachtung soll der Gefahr entgegenwirken, die kommunale Realität außerhalb der dominierenden großstädtischen Agglomerationen als weniger relevant auszublenden, und gleichzeitig der Tatsache Rechnung tragen, daß eher als die relativ wenigen, in vielerlei Hinsicht austauschbar erscheinenden Großstädte die mittelgroße Stadt als „typische deutsche Stadt“ einzustufen ist. Das trifft insbesondere auf die Mittelstädte in Ostdeutschland zu, auf die sich die folgenden Ausführungen zu städtischen Entwicklungs-, Planungsund Partizipationsprozessen schwerpunktmäßig beziehen. Gerade die ostdeutschen Mittelstädte sehen sich nach der deutschen Vereinigung sowohl neuartigen Chancen als auch neuartigen Bedrohungen gegenüber. In die folgende Darstellung fließen unter anderem Erfahrungen und Erkenntnisse aus einem Forschungsprojekt ein, das zur Zeit am Institut für ökologische Raumentwicklung (IÖR) in Dresden durchgeführt wird. Untersuchungsstädte sind hier Görlitz, Pirna und Riesa in Sachsen, Altenburg in Thüringen sowie Halber-stadt in Sachsen-Anhalt.
II. Ostdeutsche Mittelstädte vor neuartigen Chancen und Bedrohungen
1. Chancen Neuartige Chancen resultieren für die ostdeutschen Mittelstädte daraus, daß die von ihnen trotz diverser gegenläufiger Entwicklungstendenzen anzubietenden stadtspezifischen Qualitätspotentiale und Standortvorteile mit grundlegenden Zielvorstellungen korrespondieren, die im Zuge der aktuellen Diskussion um Perspektiven, Leitbilder und Strategien für die räumliche Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland zunehmend an Bedeutung gewonnen haben.
So geht der 1992 von der Ministerkonferenz für Raumordnung beschlossene „Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen“ vom Leitbild der dezentralen Konzentration aus. Gefordert wird der Ausbau und die Stärkung der dezentralen Raum-und Siedlungsstruktur, was darauf verweist, daß Mittelstädte bzw. mittelstädtische Regionen mit sich verstärkender Tendenz von Raumordnung und Städtebau zur Kenntnis genommen werden. Mit den Mittelstädten verbinden sich die ordnungspolitischen Zielvorstellungen, daß sie einerseits als „Auffangstationen“ für die Abwanderung aus den peripheren ländlichen Räumen und andererseits als „Entlastungszentren“ für benachbarte Verdichtungsräume dienen sollen.
In diesem Zusammenhang bzw. darüber hinaus besteht die Zielvorstellung, daß Mittelstädte versuchen sollten, eine von den gültigen Leitbildern für die großen Verdichtungsräume unabhängige Entwicklung aufder Basis eigenständiger Qualitätspotentiale und Standortvorteile zu verfolgen. Dazu zählen Phänomene wie sich in Grenzen haltende Umweltbelastungen und Ressourcenverbräuche, die Überschaubarkeit und Kompaktheit der städtischen Strukturen sowie speziell die attraktiven, unverwechselbaren und multifunktionalen Stadt-kerne. In den Zentrumsbereichen der ostdeutschen Mittelstädte haben sich trotz vielfältiger Erosionserscheinungen Bausubstanzen sowie Bau-und Nutzungsstrukturen erhalten, die in den westdeutschen Großstädten primär durch Kriegseinwirkungen sowie marktinduzierte Abriß-und Neu-baumaßnahmen und in den westdeutschen Mittelstädten primär durch die politisch-administrativ induzierten Flächensanierungsmaßnahmen der sechziger und frühen siebziger Jahre zerstört worden sind.
So werden die Zentrumsbereiche gerade der ostdeutschen Mittelstädte geprägt von überkommenen historischen Bausubstanzen und Baustrukturen, einem relativ vielfältigen Nutzungsgemisch sowie einer günstigen Verteilung der einzelnen Funktionen. Für das Umland der ostdeutschen Mittelstädte ist charakteristisch, daß trotz der dortigen Ausweisung neuer Wohn-und Gewerbegebiete und der verstärkten Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen auf der „grünen Wiese“ Suburbanisierungsprozesse größeren Ausmaßes bisher ausgeblieben sind.
Nicht zuletzt bleibt hervorzuheben, daß es unter den aktuellen Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung, die auf eine zunehmende Heterogenisierung von Interessenlagen und Lebensstilen hinauslaufen, in Mittelstädten noch relativ leicht möglich ist, die verschiedenen entwicklungs-und planungsbezogenen Interessen zu identifizieren und auszugleichen. Entscheidend für die weitreichenden mittelstädtischen Möglichkeiten zur Reduzierung von Konflikten sind die überschaubaren und kompakten städtischen Strukturen sowie die vergleichsweise geringe Intensität des auf sie einwirkenden
Investitions-und Umnutzungsdrucks. Planung und Politik in ostdeutschen Mittelstädten eröffnen sich so spezifische Möglichkeiten, das prekäre Gleichgewicht zwischen ökonomischen und legitimatorisehen Anforderungen herzustellen und dabei die von Stadtentwicklungs-und Stadtplanungsprozessen betroffenen Stadtbewohner als Planungssubjekte zu behandeln und ihre Interessenlagen und Lebensstile tatsächlich zu berücksichtigen.
Faßt man die bisher umrissenen Elemente des Erscheinungsbilds mittelgroßer Städte in Ostdeutschland zusammen, dann fällt auf, wie stark das entstandene Gesamtbild mit den Zielvorstellungen korrespondiert, die seit einiger Zeit die großstadtbezogene Stadtumbaudiskussion bestimmen, nämlich Vmweltverträglichkeit, Überschaubarkeit, Funktionsmischung und demokratische Partizipation.
Die hier angesprochenen ökologischen, ökonomischen und sozialen Zielvorstellungen finden sich explizit oder implizit in diversen aktuellen Leitbildern wieder. Dazu zählen die Konzepte der „urbanen Stadt“, der „intelligenten Stadt“, der „nachhaltigen Stadt“, der „kompakten und durchmischten Stadt“ oder der „Stadt der kurzen Wege“ Einerseits haben wir es also mit einer kaum noch überschaubaren, ständig zunehmenden Vielzahl formulierter Leitbilder zu tun, die angesichts der rasanten und umfassenden Erosion bestehender gesellschaftlicher Sicherheiten Ausdruck einer „neuen Unsicherheit“ auch im Bereich der räumlichen Entwicklung und Planung sind. Andererseits scheinen sich innerhalb dieses Rahmens diverse Zielvorstellungen zu verfestigen und als konsensfähig zu erweisen.
Die aktuelle Forderung, die Zielvorstellungen Umweltverträglichkeit, Überschaubarkeit, Funktionsmischung und demokratische Partizipation in Großstädten zu realisieren, bedeutet allerdings wieder einmal, daß gewachsenen Strukturen wesensfremde politisch-administrative Ordnungsund Sanierungskonzepte aufgezwungen werden sollen. Statt aus Mittelstädten „kleine Großstädte“ machen zu wollen, sollen nun aus Großstädten offensichtlich „große Mittelstädte“ werden. Während die großstadtbezogenen Stadtumbaupläne spannende Fragen nach ihrer konkreten Umsetzbarkeit letztlich unbeantwortet lassen, erfüllten Mittelstädte die Forderungen nach Umsetzung der genannten Zielvorstellungen bereits, als diese noch gar nicht aufgestellt waren. Gerade die„weichen“, nicht oder kaum quantifizierbaren Qualitätspotentiale, die in Großstädten erst (wieder) geschaffen werden sollen, sind in Mittelstädten (noch) vorhanden.
Wenn es zutrifft, daß die mit den Zielvorstellungen Umweltverträglichkeit, Überschaubarkeit, Funktionsmischung und demokratische Partizipation anvisierten Qualitäten immer wichtiger für die Attraktivität und Konkurrenzfähigkeit von Städten werden, dann erhöht das die Chancen der ostdeutschen Mittelstädte im Zuge der interkommunalen Konkurrenz um Flächennutzungen, Kaufkraft und Subventionen und damit letztlich auch die Chancen für eine erfolgreiche Umsetzung des Leitbilds der dezentralen Konzentration. Aus dieser Perspektive heraus werden aus diagnostizierten „Rückständigkeiten“ und „Fehlentwicklungen“ Entwicklungschancen, wandeln sich Schwächen zu Stärken. 2. Bedrohungen Der potentiell ambivalente Charakter des hier umrissenen Sachverhalts ergibt sich allerdings aus der nicht unbegründeten Befürchtung, daß es durch die in ostdeutschen Mittelstädten vorfindbaren Standortqualitäten zur Induzierung von Investitionen kommt, die den Fortbestand eben jenes investitionsauslösenden Qualitätspotentials in Frage zu stellen drohen. Genau an dieser Stelle würde sichtbar werden, wie stark sich die lokalen und überlokalen Rahmenbedingungen der Stadt-entwicklung, die für eine längerfristige Bewahrung der mittelstadtspezifischen Qualitätspotentiale sprechen, verfestigt haben.
Bedroht werden die Qualitätspotentiale ostdeutscher Mittelstädte aber auch durch die Tatsache, daß der Prozeß ihrer Bewahrung bzw. Wiederherstellung und möglichst dauerhaften Sicherung äußerst langwierig, schwierig und kostenintensiv ist. Dies impliziert, daß nicht sämtliche baulichen und funktionellen Defizite der zentralen mittel-städtischen Standorte gleichzeitig zu beheben sind, daß sich in Sanierungserwartungsgebieten eine weitere Zunahme der Erosionserscheinungen kaum verhindern läßt und daß auf längere Sicht unattraktiv erscheinende Standorte von Investoren entweder gar nicht erst nachgefragt oder gegebenenfalls nach einiger Zeit wieder verlassen werden. Auf diese Gefahr verweisen Schlagzeilen wie „Kaufhalle gibt 20 Ostfilialen ab ..., vor allem in kleineren Mittelstädten“ „Horten will weitere Häuser im Osten schließen“ oder „Kaufhof dros-seit Investitionen ... besonders in Ost-Deutschland“
Die großen Warenhauskonzerne Karstadt, Kaufhof, Hertie und Horten sind als Folge der Markt-und Planungsprozesse in den Großstädten und seit den siebziger Jahren auch in den westdeutschen Mittelstädten vertreten, bisher aber offensichtlich kaum bereit oder in der Lage, ihre Großkaufhäusermit Vollsortiment, die „Flaggschiffe“ des innerstädtischen Einzelhandels, auch in den Zentren der ostdeutschen Mittelstädte anzusiedeln bzw. dauerhaft zu betreiben. Auf der einen Seite ist dies Ausdruck der dort objektiv gegebenen standörtlichen Rahmenbedingungen, denn mit den großflächigen Einzelhandelseinrichtungen auf der „grünen Wiese“ kann der Einzelhandel in den Zentren der ostdeutschen Mittelstädte kaum konkurrieren. Dazu tragen nicht zuletzt die dort zur Zeit noch in erheblichem Umfang bestehenden baulichen und funktionellen, die Investitionstätigkeit hemmenden Defizite bei. Auf der anderen Seite basiert die Investitionszurückhaltung der großen Warenhauskonzerne aber sicherlich auch auf den diversen negativen Erfahrungen, die sie mit den Kaufhausansiedlungen in den Zentren der westdeutschen Mittelstädte gemacht haben.
Zwischen den großen Warenhauskonzernen und dem Bundeswirtschaftsministerium bestand seit 1965 eine Selbstbeschränkungsabsprache, wonach die Konzerne zeitweilig auf die Einrichtung neuer Filialen in Städten unter 200 000 Einwohnern verzichten wollten. In die so entstandene Marktlücke stießen jedoch die im Bereich des Handels neu aufgekommenen Betriebsformen mit einem dezentralen Standort vor. Angesichts dieser Entwicklung fühlten sich die Warenhauskonzerne seit etwa 1968 nicht mehr an die Selbstbeschränkungsabsprache gebunden und begannen speziell in den Mittelstädten, aber auch in Kleinstädten, mit der beschleunigten Gründung neuer Filialen. Die Filialgründungen wurden von den betreffenden Kommunen vielfach erst durch den flächenhaften Abriß historischer Altstadtquartiere ermöglicht und erfolgten bemerkenswerterweise häufig ohne die vorherige Durchführung fundierter Standort-analysen. Entscheidende Ansiedlungskriterien waren hier lediglich das bedarfsgerechte Flächen-angebot in attraktiver innerstädtischer Lage und die Möglichkeit, der Konkurrenz zuvorzukommen.
Nachdem sich dieses Vorgehen, das ähnlich irrationale Züge erkennen läßt wie der heutige Investitionsboom auf der „grünen Wiese“, im weiteren Verlauf der Entwicklung nicht selten als schwerwiegender betriebswirtschaftlicher Fehler heraus-gestellt hatte, sahen sich die Warenhauskonzerne gezwungen, durch Sortimentsumgestaltungen, organisatorische Veränderungen und auch die Schließung von Filialen ihre Fehlentscheidungen zu korrigieren.
Ein aktiver und zielgerichteter Umgang mit den neuartigen Chancen und Bedrohungen, denen sich die ostdeutschen Mittelstädte nach der deutschen Vereinigung gegenübersehen, setzt eine entsprechende städtische Steuerungsfähigkeit und Steuerungsbereitschaftvoraus. Für eine systematische politisch-administrative Steuerung von Stadtentwicklungsprozessen fehlt den mittelgroßen Städten jedoch neben Geld, Zeit sowie Einflußmöglichkeiten auf die überlokalen Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung und auf private Investitionsentscheidungen fast immer auch das notwendige Personal. Um das verfügbare rechtliche Steuerungsinstrumentarium effektiv einsetzen zu können, bedarf es nämlich einer personellen Mindestkapazität, die in der Regel von Mittelstädten nicht erreicht wird. Daraus folgt auch, daß es wenig aussichtsreich ist, ein neues differenziertes Steuerungsinstrumentarium für den Einsatz in Mittelstädten vorzuschlagen, wenn nicht gleichzeitig die Personalkapazität geschaffen wird bzw. werden kann, die in der Lage ist, dieses Instrumentarium effektiv einzusetzen.
Erschwerend kommt hinzu, daß die in den ostdeutschen Mittelstädten für die Stadtplanung und -entwicklung zuständigen Verwaltungen nach der deutschen Vereinigung eine Aufbau-und Lernphase zu durchlaufen hatten und haben, daß angemessene Planungsgrundlagen erst allmählich zur Verfügung stehen und daß sie aufgrund des rasanten, sich wie im Zeitraffer vollziehenden Struktur-wandels entsprechend schnell veralten. Was dies konkret für die Planungspraxis bedeutet, zeigt sehr anschaulich die Entwicklungsgeschichte des Flächennutzungsplans der ostdeutschen Mittelstadt Altenburg, dessen Aufstellung der Stadtrat Anfang 1997 angesichts modifizierter lokaler und überlokaler Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung erneut beschloß: „In der Stadt Altenburg wurde bereits im Jahr 1991 ein Flächennutzungsplanentwurf erarbeitet, der 1992 im Rathaus öffentlich auslag. Aufgrund der Eingliederung der Gemeinden Ehrenberg, Zetzscha und Kosma in das Gebiet der Stadt Altenburg ist eine Überarbeitung des Flächennutzungsplanentwurfes notwendig geworden. Das Territorium der Stadt Alten-burg hat sich vergrößert, außerdem liegen die verschiedensten Fachplanungen vor, die es zu berücksichtigen gilt. Die Entwicklung der Stadt Altenburg ist in allen Bereichen des städtischen Lebens vorangeschritten. Ein weiterer Grund für die Erstellung des Flächennutzungsplanes liegt in der Neufassung des Baugesetzbuches.“
III. Planungsphasen
Das zitierte Beispiel ist ein Hinweis darauf, welche Auswirkungen die sich verändernden Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung bisher auf die Steuerungsfähigkeit und Steuerungsbereitschaft der ostdeutschen Mittelstädte hatten. In der Phase unmittelbar nach der deutschen Vereinigung war ein ausgeprägter kommunaler Steuerungswille zu konstatieren. In dieser Zeit der „Planungseuphorie“, in der es eine Vielzahl von Aufstellungsbeschlüssen für Flächennutzungs-und Bebauungspläne gab, versuchten die Städte, über die Bauleitplanung nach Baugesetzbuch eigene, insbesondere auch ökologische und soziale Vorstellungen durchzusetzen und überdies zielgerichtet mit konkurrierenden Nachbargemeinden zu kooperieren. In einem Erfahrungsbericht mit der Fragestellung „Wer bestimmt die Stadtentwicklung?“ fand der Baudezernent der ostdeutschen Mittelstadt Stralsund für diese Entwicklungsphase die treffende zusammenfassende Überschrift: „Die Stadt bestimmt die Entwicklung. Nach der Wende schien das klar zu sein.“
Die Wunschvorstellung der ostdeutschen Mittel-städte, die „Vision einer blühenden Stadtlandschaft“ nach eigenen Zielsetzungen verwirklichen zu können, wurde allerdings sehr schnell von der Realität eingeholt. Angesichts der sich verschärfenden Restriktionen kommunaler Planung und Politik folgte unmittelbar auf die kurze Phase der „Planungseuphorie“ eine planungsfeindliche Phase des reinen Inkrementalismus, dessen Kennzeichen schrittweise und kleinteilige, nicht oder kaum von angemessenen Planungsgrundlagen geleitete Adhoc-Lösungen sind. Dabei kam es zur selektiven Aufgabe kommunaler Steuerungsfähigkeit und -bereitschaft sowie zur Zunahme von Sachzwangsargumenten und -entscheidungen. Vorrang erhielten die selektiven politisch-administrativen Zielsetzungen, die Wirtschaftskraft und die zentralörtliche Versorgungsfunktion zu stärken, Arbeitsplätze zu schaffen, Investoren anzulocken und Investitionshemm-
nisse zu beseitigen. Andere Ziele wurden entweder zwar verbal vertreten, in der Abwägung dann jedoch den dominierenden Zielen untergeordnet oder aber gar nicht mehr erwähnt. In den Hintergrund traten so die ökologischen und sozialen Zielvorstellungen sowie die Bereitschaft zur interkommunalen Kooperation. Dies belegt anschaulich eine Aussage aus Görlitz: „Um die Ansiedlung von Investoren und die Sicherung von Arbeitsplätzen muß jede Kommune für sich allein kämpfen, bestenfalls noch im Bunde mit der Wirtschaftsförderungsgesellschaft Oberlausitz/Niederschlesien.“ In den ostdeutschen Mittelstädten sprechen mittlerweile diverse Anzeichen dafür, daß die den kommunalen Handlungs-und Gestaltungsspielraum dramatisch reduzierende Phase des reinen Inkrementalismus allmählich in eine Phase des „perspektivischen Inkrementalismus“ übergeht. Der bereits erwähnte Stralsunder Baudezernent, der in seinem Erfahrungsbericht die Frage „Wer bestimmt die Stadtentwicklung?“ aufwarf, gab für diese aktuelle Entwicklungsphase di Antwort:
„Sachzwänge bestimmen die Stadtentwicklung.
Verhandlungslösungen sollen sie schrittweise zum Positiven wenden.“ Charakteristisch für diese einerseits deutlich am Markt orientierte, andererseits von den allmählich verfügbaren Planungsgrundlagen geleitete „Verhandlungsplanung“ sind die verstärkt zwischen öffentlichen und privaten Akteuren ablaufenden Aushandlungsprozesse, die marktkonforme Verschlankung kommunaler Planung und Politik durch die Privatisierung von Planungs-, Entwicklungs-und Marketingaufgaben sowie die Konzentration auf modellhafte und spektakuläre Einzelprojekte. Die betreffenden ostdeutschen Mittelstädte machen sich so schrittweise auf den „perspektivischen Weg“ in dessen Verlauf sich möglicherweise auch Perspektiven für die Einführung einer integrierten, in umfassender Weise gesamtstädtische Entwicklungsverläufe berücksichtigenden Stadtentwicklungsplanung eröffnen.
IV. Problemlösungsstrategien
Als gesamtstädtische Strategie zur Reduzierung großstädtischer Entwicklungsvorsprünge dominierte in den westdeutschen Mittelstädten bis in die siebziger Jahre hinein der Versuch, durch die Imitation großstädtischer Verhältnisse „großstädtisches Flair“ zu erreichen. In den ostdeutschen Mittelstädten findet sich diese Problemlösungsstrategie offensichtlich nur noch in bestimmten Einzelfällen. Gedacht ist dabei insbesondere an die altindustrialisierten Mittelstädte, deren überkommene Wirtschaftsstrukturen nicht mehr konkurrenzfähig sind und die darüber hinaus über ein eher negatives Image und bestenfalls ansatzweise über eine eigene, historisch gewachsene Identität verfügen.
Ein instruktives Beispiel hierfür ist die ostdeutsche Mittelstadt Riesa. Sie verlor nach der deutschen Vereinigung ihre alte Identität als „Stahlstadt“ und hat unter massiver Anwendung politisch-administrativer Problemlösungsstrategien und öffentlicher Mittel durchaus erfolgreich daran gearbeitet, den notwendigen Strukturwandel möglichst reibungslos zu vollziehen. Nach der Stillegung des lange Zeit dominierenden Stahl-und Walzwerks setzte Riesa von Anfang an „auf neue Blüte“. Unter dieser Überschrift gibt ein Zeitungsinterview von 1993 die Zielrichtung für die zukünftige Stadtentwicklung wieder: „Riesa ist dabei, sich eine neue Identität zu schaffen. Es muß sich als kleine Großstadt begreifen.“
Die großflächige, als Modellvorhaben des Experimentellen Wohnungs-und Städtebaus (ExWoSt) des Bundesministeriums für Raumordnung, Bau-wesen und Städtebau durchgeführte Umnutzung des ca. 70 Hektar großen Stahl-und Walzwerkgeländes war mit umfangreichen Abriß-und Neu-baumaßnahmen verbunden. Auch im Zentrumsbereich von Riesa wurden neben der erhaltenden Erneuerung des historischen altdörflichen Kerns verschiedene großflächige Umbaumaßnahmen angedacht und teils schon realisiert. In Westdeutschland haben sich vergleichbare Entwicklungen wie in Riesa beispielsweise in den Mittelstädten am Nordrand des Ruhrgebiets vollzogen, wo in den letzten Jahrzehnten mittels großstadtorientierter Radikallösungen versucht wurde, Verspätungen in der Stadtwerdung aufzuholen und Auswirkungen der Strukturkrise des Ruhrkohlenbergbaus abzumildern. Nach Aussagen eines aus Westdeutschland stammenden Dezernenten vergleicht sich Riesa hier mit der Stadt Marl.
Die Stadt Riesa unterstützt den sich vollziehenden Strukturwandel durch eine offensive Stadtmarketingstrategie und setzt dabei neben den herkömmliehen Wegen und Instrumenten der Wirtschaftsförderung zunehmend auch den Sport als wirtschaftsfördernden Faktor ein. Dem Ziel, den Investitionsstandort Riesa „weltbekannt“ zu machen, dienen Aktivitäten wie der Einsatz des Bob-Olympiasiegers Harald Czudaj als städtischer Werbeträger, die Durchführung von zwei Sportakrobatik-Weltmeisterschaften sowie die ehrgeizigen Pläne, in der „Sportstadt“ Riesa ein international konkurrenzfähiges Sportzentrum entstehen zu lassen.
Bei der umrissenen Problemlösungsstrategie der Orientierung an großstädtischen und westdeutschen Vorbildern besteht für die ostdeutschen Mittelstädte allerdings generell die Gefahr, daß sie ihre Entwicklungsmöglichkeiten überschätzen, in ihrer Bedeutung unterschätzte Qualitätspotentiale und Standortvorteile zugunsten eines rein quantitativen Wachstums aufgeben und Leitbildern anhängen, die in den Vorbildstädten längst nicht mehr unumstritten sind.
Einer solchen Gefahr wirkt die zweite Strategie zur Schaffung konkurrenzfähiger ostdeutscher Mittelstädte entgegen. Sie ist an einem eher qualitativen Wachstum orientiert und zielt darauf, das verfüg-und einsetzbare „mittelstädtische Flair“ zu erkennen, zu erhalten und möglichst dauerhaft zu sichern. Dabei ist die unreflektierte, schnelle Problemlösungen versprechende Übernahme standardisierter Patentrezepte mit Anspruch auf Allgemeingültigkeit von vornherein ausgeschlossen. Gefordert sind vielmehr auf die jeweiligen lokalen Verhältnisse zugeschnittene, möglichst weitreichende Alternativen zu konkurrierenden Zentren aufzeigende Problemlösungskonzepte. Dies gilt speziell für die kleinteilig und behutsam angelegten Strategien zur Bewahrung bzw. Wiederherstellung überkommener Stadtbildqualitäten sowie multifunktionaler und attraktiver Innen-und Alt-städte mit weitreichender Ausstrahlung.
V. Bürgerbeteiligung
Die aktuellen lokalen und überlokalen Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung verengen die Handlungs-und Gestaltungsspielräume kommunaler Planung und Politik in den ostdeutschen Mittelstädten, was die Tendenz zur Einschränkung freiwilliger kommunaler Leistungen einschließt. Entsprechend eng begrenzt bleiben auch die freiwilligen, über das gesetzlich vorgeschriebene Maß hinausgehenden Bürgerbeteiligungsangebote und der Aufwand zur Aufbereitung und Veröffentlichung von Informationen über die beschriebenen Stadtentwicklungs-und Stadtplanungsphänomene. Lokale Amtsblätter und von den eingeschalteten externen Sanierungsträgern erarbeitete Sanierungszeitungen bilden den Schwerpunkt der allgemein zugänglichen städtischen Veröffentlichungen, die mehr oder weniger regelmäßig über Fragen der Stadtentwicklung und -planung informieren. Da selbst auf dieses eng begrenzte Angebot nicht überall zurückgegriffen werden kann, entstehen sehr leicht Informationsdefizite, die dem Prozeß der Herausbildung einer informierten und interessierten Öffentlichkeit in den ostdeutschen Mittelstädten entgegenwirken.
Bisher überwiegen vielfältige Klagen darüber, daß aufgetretene Stadtentwicklungs-und Stadtplanungsphänomene für die mittelstädtische Öffentlichkeit „nicht von Interesse“ waren. Derartige Klagen kommen beispielsweise auch von Umwelt-verwaltungen, die sich von einer deutlicher an Umweltfragen interessierten Öffentlichkeit eine stärkere Position gegenüber der Wirtschaftsförderung versprechen würden. Das Desinteresse findet sich sogar in Halberstadt, wo ein völlig neues Zentrum innerhalb des in der Vergangenheit von Kriegszerstörungen, Abrißmaßnahmen und Erosionsprozessen ungewöhnlich stark betroffenen Stadtkerns entstehen soll. Noch Mitte 1996 zog die örtliche Presse für die als Modellvorhaben anerkannte und geförderte Stadterneuerungsmaßnahme das Fazit: „Bislang keine Bürgerbeteiligung an Gestaltung des neuen Stadtzentrums. Interesse blieb aus.“ Bereits früher hatte der eingeschaltete externe Sanierungsträger festgestellt: „Einen relativ geringen Beteiligungseffekt hatten bislang öffentliche Veranstaltungen über generelle Planungsziele und deren Diskussion. Nur konkrete Ausführungsplanungen, z. B. für Straßen-und Platzgestaltungen, bei denen eine direkte Betroffenheit der Anlieger vorhanden ist, ergab eine intensive Beteiligung.“ Über das bloße Wecken von Interesse hinaus ist die direkte Betroffenheit auch Hauptauslöser für eine Vielzahl von kurzfristig und individuell vorgetragenen Bürgerprotesten in den ostdeutschen Mittelstädten. Diese Proteste richten sich gegen Infrastrukturmaßnahmen ebenso wie gegen Gebührenerhöhungen, Arbeitsplatzverluste oder Umweltschäden. Dauerhafte und organisierte Formen hat der Bürgerprotest jedoch bisher nur inseltenen Ausnahmefällen angenommen. Das mag zum Teil Ausdruck der von Jens Reich angesprochenen „Selbstentmündigung“ der ostdeutschen Bevölkerung sein, hängt aber in erster Linie sicher mit der bereits umrissenen Tatsache zusammen, daß es Planung und Politik in ostdeutschen Mittel-städten noch relativ leicht möglich ist, die verschiedenen entwicklungs-und planungsbezogenen Interessen zu identifizieren und auszugleichen.
VI. Schlußfolgerung
Die ostdeutschen Mittelstädte sehen sich nach der deutschen Vereinigung sowohl neuartigen Chancen als auch neuartigen Bedrohungen gegenüber. Damit kommunale Planung und Politik möglichst effektiv die Chancen nutzen und den Bedrohungen begegnen können, ist der Aufbau problemadäquater Verwaltungsstrukturen sowie der Abbau bestehender Erfahrungs-, Informations-, Kommunikations-und Abstimmungsdefizite dringend geboten. Zu konzipieren und durchzusetzen wären umfassend fundierte kommunale Problemlösungs-Strategien,die gewachsene mittelstädtische Strukturen und die stadtspezifischen Standort-und Entwicklungsbedingungen hinreichend zu analysieren und zu berücksichtigen hätten.
Nicht zu kurz kommen sollten dabei unkonventionelle, kreative und phantasievolle Denk-und Vorgehensweisen, die den beteiligten Planern und Forschern gleichermaßen zu empfehlen sind: „Zu Fuß das ganze Territorium begehen, bei regionalplanerischen Aufgaben zumindest mit dem Fahrrad erkunden, nicht so viel fotografieren, sondern lieber noch einmal hingehen, unterschiedliche Wetterlagen und Tageszeiten aufsuchen, am richtigen Ort ein Bier trinken, dazwischen, in Stadtmuseum, Archiv, den Buch-und Zeitschriftenläden, im Gespräch mit Hausbewohnern und Stadtintellektuellen, die Geschichte des Ortes, des Stadtgebietes, der Stadt (und sei es der eigenen) so detail-und anekdotengenau kennenlernen wie nur irgend möglich.“ Angesichts der Fortschritte für den Erkenntnis-, Planungs-und Bürgerbeteiligungsprozeß, die derartige Denk-und Vorgehensweisen versprechen, wäre auf kritische Fragen nach den mit ihnen verbundenen professionellen Regelverstößen gelassen zu reagieren.