I. Einleitung
Noch ist nicht entschieden, ob die neue Welthandelsrunde dem Gastgeber zu Ehren nach dem USamerikanischen Präsidenten benannt oder mit Blick auf den historischen Jahreswechsel Millennium-Runde heißen wird. Doch kaum einer zweifelt mehr daran, daß die Wirtschafts-und Handelsminister der 134 Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation (WTO) anläßlich ihrer dritten Ministerkonferenz vom 30. November bis 3. Dezember 1999 in Seattle die Gelegenheit nutzen werden, um den Startschuß zu einer neuen, weltumspannenden Liberalisierungsrunde zu geben. Vor dem Hintergrund der jüngsten Erfahrungen mit der Asienkrise soll mit dem Auftakt der Verhandlungen vor allem ein positiver Wachstumsimpuls für die Weltwirtschaft und ein entschlossenes Signal zur Fortsetzung der internationalen wirtschaftlichen Integration gegeben werden.
Im Zuge der immer dichter und komplexer werdenden internationalen Wirtschaftsverflechtungen wachsen auch die Anforderungen an die Fortentwicklung des multilateralen Regelwerks zur Aufrechterhaltung und zur Förderung des Welthandels. Neue Formen des Handels wie der Handel mit Dienstleistungen, elektronischer Handel und grenzüberschreitende Investitionen gewinnen weiter an Bedeutung und machen eine Ausweitung und Anpassung der GATT-Prinzipien dringend erforderlich. Wegen der vielschichtigen Wechselwirkungen zwischen nationalen Ordnungen und dem internationalen Handelsregime, etwa in den Bereichen der Wettbewerbs-und Umweltpolitik oder im Gesundheits-und Verbraucherschutz, rükken gleichzeitig nationale Regulierungspraktiken zunehmend in den Vordergrund. Es ist daher wenig verwunderlich, wenn gleichzeitig das Interesse der Öffentlichkeit an den multilateralen Entscheidungsprozessen innerhalb der WTO zunimmt. Nichtregierungsorganisationen drängen bei ihren Regierungen auf mehr Mitspracherechte und größere Transparenz. Die bevorstehende Welthandelsrunde muß einer Fülle neuer Anforderungen gerecht werden, wenn die Schlußergebnisse in den Mitgliedstaaten auf politische Akzeptanz stoßen sollen. Vielfach von den Ergebnissen der Uruguay-Runde enttäuscht, gilt es, insbesondere die Entwicklungsländer von den Vorteilen einer weiteren Liberalisierung der Weltwirtschaft zu überzeugen. Der folgende Beitrag umreißt eine Reihe der zentralen wirtschaftspolitischen Themen, die bei der Festlegung der Agenda für die neue Liberalisierung eine Rolle spielen werden.
Der Beitrag gibt nur die persönliche Meinung des Autors wieder.
II. Das weltwirtschaftliche Umfeld
Vor einem Jahr stellte sich die Entwicklungsperspektive für die Weltwirtschaft düster dar. Die Schockwelle, die von der Finanz-und Währungskrise in Südostasien ausgegangen war, drohte die gesamte Weltkonjunktur in ihren Strudel zu ziehen. Die Befürchtung stand im Raum, daß eine Flut abwertungsbedingt verbilligter Exportgüter aus den Krisenstaaten eine Gegenwelle protektionistischer Abwehrreaktionen auslösen könnte. Doch anders als in den dreißiger Jahren, als die Finanzkrise in den Vereinigten Staaten in der Abfolge einer handelspolitischen Kettenreaktion zum fast völligen Zusammenbruch des Welthandels geführt hatte, hielten die wichtigsten Handelsnationen einschließlich der von der Krise am meisten betroffenen Länder ihre Märkte weitgehend offen. Nach zwei Jahren der Eintrübung zeigt der Wachstumspfad der Weltwirtschaft zum Ende des Jahres 1999 wieder nach oben. Der Internationale Währungsfonds (IWF) rechnet für das Jahr 2000 mit einer Zunahme der Weltproduktion um insgesamt3, 5 Prozent (1998 2, 5 Prozent). Die Entwicklung des Welthandels holt mit sechs Prozent Wachstum ebenfalls wieder auf (1998 3, 6 Prozent)
Die Existenz des im Rahmen der WTO verankerten multilateralen Regelwerkes ist ein wichtiger Garant für offene Märkte und damit für die Stabilität der internationalen Wirtschaftsbeziehungen Die darin zugrunde gelegten Ordnungsprinzipien haben einen entscheidenden Beitrag zur raschen Erholung der Weltkonjunktur geleistet. Doch das Wachstumsungleichgewicht während der letzten beiden Jahre hat seine Spuren hinterlassen. Das Außenhandelsdefizit der Vereinigten Staaten ist auf Rekordniveau gestiegen. Und damit hat auch das Risiko einer protektionistischen Gegenreaktion zugenommen, sollte sich die Konjunktur nach acht Jahren der Expansion abschwächen und die Zahl der Arbeitslosen steigen lassen. Dem Start einer neuen Liberalisierungsinitiative kommt daher eine wichtige Wachstums-und stabilisierungspolitische Bedeutung zu.
III. Die internationale Arbeitsteilung als Ordnungsprinzip der Weltwirtschaft
Der Handel mit Gütern, die unter Ausnutzung der jeweiligen komparativen Produktionsvorteile eines Landes produziert werden, erhöht die Effizienz der Produktion, steigert das wirtschaftliche Wachstum und erhöht das weltweit zur Verfügung stehende Konsumniveau. Wirtschaftspolitisch bedeutsamer als diese komparativ-statische Modellbetrachtung ist der Blick auf die dynamische Wirkung der Marktöffnung auf die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes. Der Abbau nationaler Handelsschranken vergrößert die Beschaffungs-und Absatzmärkte über die nationalen Grenzen hinaus. Mit der Größe des Marktes nimmt die Möglichkeit zu, positive Größen-und Spezialisierungsvorteile zu erzielen und die Produktivität der Wirtschaft zu steigern. Bei der Produktion neuer oder technisch anspruchsvollerer Güter können durch höhere Produktionszahlen schneller outputabhängige Lerneffekte realisiert werden, wodurch die Quali tät der Produkte zunimmt und die Kosten der Produktion sinken. Nach außen offene Märkte unterstützen die nationale Wettbewerbspolitik in ihrer Funktion, die Wettbewerbsintensität auf den heimischen Märkten hoch zu halten, und sie sind zugleich wichtige Voraussetzung für die Entwicklung international wettbewerbsfähiger Unternehmen und Wirtschaftsstrukturen. Nationale Monopole werden durch ausländische Konkurrenz gezwungen, Preise zu senken und die Qualität des Angebots zum Nutzen der Verbraucher zu verbessern.
Insgesamt tragen offene Märkte dazu bei, daß sich die Investitionstätigkeit und damit das wirtschaftliche Wachstum in einer Volkswirtschaft erhöht. Die neuere Wachstumstheorie unterstreicht die Bedeutung von technologischem Wissen für den Mechanismus der wirtschaftlichen Entwicklung In dem Maße wie die wirtschaftliche Integration die Anreize für Investitionen in Humankapital sowie Forschung und Entwicklung in einem Land erhöht, leistet sie einen direkten Beitrag für wirtschaftliches Wachstum. Durch die Öffnung gegenüber ausländischen Waren, Dienstleistungen und Investitionen kann ein Land aber auch indirekt vom Wissen anderer Länder profitieren. Ein liberales Handels-und Wirtschaftsregime ist insofern ein leistungsfähiges Vehikel für die Diffusion moderner Technologien, Organisations-und Managementmethoden.
IV. Widerstände gegen die Liberalisierung des Handels
Manche Entwicklungsländer hegen Skepsis gegenüber dieser positiven Einschätzung eines weitgehend freien Welthandels und befürchten, von der fortschreitenden weltwirtschaftlichen Integration nicht profitieren zu können. Als Beleg gilt u. a.der starke Rückgang des Anteils der Länder südlich der Sahara am Weltexport von 3, 1 Prozent im Jahre 1950 auf 1, 2 Prozent zu Beginn der neunziger Jahre. Dem gegenüber steht der Erfolg vieler Volkswirtschaften in der asiatischen Region, die zwischen 1985 und 1996 ihren Welthandelsanteil um 25 Prozent steigern und im selben Zeitraum beträchtliche Erfolge beim Abbau von Armut verzeichnen konnten. Grundsätzlich führt die Öffnung des Handels in den mit Arbeitskräften verhältnismäßig reich ausgestatteten Entwicklungsländern dazu, daß sich die arbeitsintensive Produktion ausweitet und die Einkommen von Arbeitnehmern im Vergleich zu Kapitalbesitzern stärker zunehmen. Dieser Verteilungseffekt ist jedoch nicht uneingeschränkt positiv. Führt der Abbau von Marktschranken beispielsweise zu einer Spezialisierung der wirtschaftlichen Tätigkeit auf traditionelle und wenig wissensintensive Branchen, so ist eine tendenziell bremsende Wirkung auf das Wirtschaftswachstum nicht ausgeschlossen. Gleichzeitig sinkt jedoch auch der Preis für den Import wissensintensiv produzierter Güter, was sich wiederum positiv auf die Entwicklung der Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Wirtschaft auswirkt. Die Exportschwäche der afrikanischen Staaten ist vor allem auf eine unzureichende Wettbewerbsorientierung der heimischen Handels-und Wirtschaftspolitik zurückzuführen. Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse sind in den Staaten südlich der Sahara durchschnittlich deutlich höher als in jenen Entwicklungsländern, die in den letzten Jahren große Wachstumserfolge aufgewiesen haben. Dadurch verteuert sich die Einfuhr ausländischer Güter, was die Entwicklung eines diversifizierten und leistungsstarken Exportsektors erschwert. Natürliche Nachteile vieler südafrikanischer Volkswirtschaften wie klimatische Bedingungen und lange Transportwege über Land werden durch nationale Transportregelungen mit wettbewerbsbeschränkender Wirkung häufig zusätzlich verschärft
Zahlreiche Ländervergleiche und Zeitreihenanalysen bestätigen, daß eine umfassende Liberalisierung der Volkswirtschaft die Investitionstätigkeit stärkt und die wirtschaftliche Entwicklung kurzund langfristig positiv beeinflußt Vor dem Hintergrund dieser wiederholt belegten Überlegenheit einer Freihandelspolitik stellt sich die Frage, warum nahezu alle Länder nach wie vor Teile ihrer Volkswirtschaften gegenüber ausländischen Wettbewerbern abschotten. Der Importzoll auf Lastkraftwagen in den USA und der Europäischen Union beläuft sich beispielsweise auf über 20 Prozent. Landwirtschaftliche Produkte wie Erdnuß butter oder Fruchtsäfte werden teilweise mit Zöllen von über 200 Prozent belegt Das* Sekretariat der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) schätzt, daß die Handelseinnahmen der Entwicklungsländer um rd. 700 Mrd. US-Dollar höher ausfielen, wenn bestehende Handelsbarrieren in den Industrieländern abgebaut würden Entwicklungsländer verstoßen ebenfalls gegen die Regeln des Freihandels. Zum Schutz ehrgeiziger Aufbauprogramme für die heimische Industrie verhängen einige Entwicklungsländer Spitzenzölle wie z. B. bis zu 300 Prozent auf den Import von Kraftfahrzeugen.
Die Liberalisierung des Handels hat u. a. verteilungspolitische Implikationen. Widerstand gegen die Öffnung der Märkte leisten regelmäßig jene Gruppen, die befürchten, ihre durch die Existenz von Schutzbereichen gesicherten wirtschaftlichen Vorteile zu verlieren. Der durch zunehmende wirtschaftliche Integration zwangsläufig ausgelöste strukturelle Veränderungsprozeß belastet insbesondere diejenigen, deren Kapital oder Humankapital sektorspezifisch stark gebunden und daher wenig mobil ist. Dies erklärt beispielsweise die ausgeprägten politischen Widerstände gegen Liberalisierungsmaßnahmen in der Landwirtschaft, im Berg-oder Schiffbau in Europa. Solange Aussicht auf Erfolg besteht, überwiegt bei den einzelnen Mitgliedern dieser Gruppen der Anreiz, den politischen Entscheidungsprozeß durch politische Lobby-Arbeit zu ihren Gunsten zu beeinflussen, anstatt Anstrengungen zur Anpassung an die sich ändernden Rahmenbedingungen zu unternehmen
Das Protektionsrisiko nimmt in Zeiten einer schwachen Wirtschaftsentwicklung tendenziell zu. Schwächt sich die Konjunktur ab, wächst die politische Nachfrage nach zusätzlichen Schutzmechanismen auf der außenwirtschaftlichen Flanke. Gleichzeitig wächst die Bereitschaft der Regierungen, protektionistischen Partikularforderungen nachzugeben, um den Anstieg von Arbeitslosigkeit zu bremsen. Der Festlegung verbindlicher multilateraler Handelsregeln kommt daher die Funktion einer politischen Selbstbindung zu, die einen wichtigen Beitrag zur Stabilität der internationalen Handelsbeziehungen leistet.
V. Anforderungen an die zukünftige WTO-Runde
Längst steht nicht mehr allein der Abbau von Zöllen im Mittelpunkt, wenn es um die Liberalisierung der internationalen Handelspolitik geht. Bereits während der Kennedy-Runde (1964-1967) und der Tokio-Runde (1973-1979) waren sogenannte nicht-tarifäre Handelshemmnisse wie technische Barrieren sowie die Anwendungsmodalitäten für handelspolitische Abwehrmaßnahmen Gegenstand der Verhandlungen. Im Rahmen der Uruguay-Runde (1986-1994) wurden darüber hinaus weitreichende Abkommen über die Verwendung von Subventionen, den Schutz von geistigem Eigentum, technische Standards sowie sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen getroffen. Außerdem wurden erstmals die Sektoren Landwirtschaft, Textilien und Bekleidung sowie der Handel mit Dienstleistungen in den Gültigkeitsbereich des Allgemeinen Abkommens über Zölle und Handel (GATT) integriert
Damit die neue Welthandelsrunde einen echten Beitrag zur Weiterentwicklung einer tragfähigen globalen Wirtschaftsordnung leisten kann, muß es darum gehen, die Grundsätze, die in verschiedenen Abkommen im Rahmen der Uruguay-Runde vereinbart wurden, weiter zu festigen und zu ergänzen. Darüber hinaus bestehen gute Chancen, daß eine Reihe von für die Handelspolitik komplementären Themen in die Agenda aufgenommen werden. Dazu gehören vor allem die Themen Handel und Wettbewerb, Handel und Investitionen sowie Handel und Umwelt.
1. Marktliberalisierung in der Landwirtschaft und im Textilhandel
Zu den wichtigsten Aufgaben für die neue Runde zählt die Fortsetzung der Verhandlungen über die Liberalisierung der Landwirtschaftsmärkte (sog. built-in agenda). Ein einfacher Routinepunkt werden die Verhandlungen daher wohl kaum sein. Die Agrarmärkte sowie zum großen Teil die Märkte für Textilien und Bekleidung zählen zu den verzerrtesten weltweit. Ausgedehnte Subventionen, diskretionäre Preisinterventionen, ausgeklügelte Abschottungsmechanismen, wettbewerbsfeindliche Exportsubventionen und komplexe bilaterale, auf Reziprozität basierende Handelsbeziehungen sind nach wie vor die prägenden Kennzeichen dieser Märkte. Die speziellen, im Rahmen der Uruguay-Runde beschlossenen Abkommen zur Landwirtschaft sowie zu Textilien und Bekleidung sehen vor, daß bestehende mengenmäßige Beschränkungen grundsätzlich in Zölle umgewandelt und schrittweise abgebaut werden müssen. Die Subventionen für Anbau und Ausfuhr von Agrarprodukten sind ebenfalls zu reduzieren. Mit Verweis auf die zeitlichen Erfordernisse für die strukturelle Anpassung hatten sich die Unterzeichnerstaaten auf eine Umsetzung der Ziele für die Landwirtschaft bis zum Jahr 2000 und für den Handel mit Textilien bis zum Jahr 2005 geeinigt
Die Gespräche über faire Handels-und Marktzugangsbedingungen für Agrar-und Textilprodukte könnten rasch zum Dreh-und Angelpunkt der Verhandlungen werden De facto hat sich an der weitreichenden Abschottung beider Märkte seit Abschluß der Uruguay-Runde wenig geändert. Die vereinbarten Zollbindungen im Agrarbereich erlauben nach wie vor ein hohes effektives Schutzniveau für einzelne Produkte Die Summe der Produktionsbeihilfen in den OECD-Staaten sind nach Angaben von UNCTAD mit 350 Mrd. US-Dollar etwa doppelt so hoch wie die jährlichen Agrarexporte der Entwicklungsländer Im Textilbereich läuft die Umsetzung der vereinbarten Liberalisierungsmaßnahmen teilweise noch zögerlicher, da zunächst vor allem jene Quoten umgewandelt wurden, die bereits in der Vergangenheit nicht vollständig ausgeschöpft worden waren.
Insbesondere die Entwicklungsländer, die vielfach gerade in diesen Bereichen einen komparativen Vorteil gegenüber Industrieländern aufweisen, sind mit den Ergebnissen der Umsetzung unzufrieden. Ohne spürbare Zugeständnisse gegenüber den Interessen der Entwicklungsländer im Agrarund Textilbereich wird es schwer werden, Einigung über eine durchgreifende Liberalisierung in anderen Wirtschaftsbereichen zu erzielen und eine Kompromißlinie bei jenen Themen zu erreichen, die für die Industrieländer von besonderem Interesse sind. Infolge der raschen Fortschritte in der Gen-Technologie gehören dazu im Agrarbereich auch Forderungen nach einem besseren Schutz von geistigem Eigentum, Investitionen und der biologischen Artenvielfalt.
2. Zollsenkung bei Industriegütern
Als das GATT 1947 seine Arbeit aufnahm, betrug das durchschnittliche Zollniveau auf Industriegüter rund 40 Prozent. Mit kaum vier Prozent gilt der Handel mit Industrieerzeugnissen heute, nach Umsetzung der Ergebnisse der Uruguay-Runde, als nahezu vollständig liberalisiert. Doch die Zollsätze für ausgewählte Produkte erreichen insbesondere am oberen Ende der Wertschöpfungskette weiterhin Spitzenwerte. Viele Entwicklungs-und Schwellenländer schotten bestimmte Bereiche ihrer heimischen Industrien effektiv gegen ausländische Konkurrenz ab. Dies führt vielerorts zu einem riskanten Aufbau ineffizienter Überkapazitäten. Die Asienkrise hat dies zuletzt allzu anschaulich belegt.
Die Diskrepanz zwischen relativ niedrigen, tatsächlich administrierten Zollsätzen und der Höhe der vereinbarten Zollbindung sowie der in Entwicklungsländern typischerweise hohe Anteil ungebundener Zölle lassen einen viel zu großen, diskretionären Spielraum für unilaterale zollpolitische Entscheidungen und bilden eine ernstzunehmende Quelle von Unsicherheit für das multilaterale Handelssystem Ziel der neuen Handelsrunde sollte es daher sein, eine möglichst vollständige Bindung der Zölle zu erreichen und deren durchgreifende Reduzierung vorzusehen. Marginalzölle, bei denen die Verwaltungskosten oft das Volumen der Zolleinnahmen übersteigen, gehören vollständig abgebaut.
3. Handel mit Dienstleistungen
Dienstleistungen sind längst zum bedeutendsten Wirtschaftssektor geworden. Rund 63 Prozent des Bruttoinlandsprodukts werden weltweit in diesem vielfältigen Sektor erwirtschaftet Der Handel mit Dienstleistungen macht dagegen nur rund ein Viertel des weltweiten Exportvolumens aus Die wichtigsten Einzelbereiche sind Telekommunikations-und Informationsdienstleistungen, Trans port, Tourismus, Handel, Banken und Versicherungen, Beratungstätigkeiten und Baudienstleistungen. In einem ersten Schritt wurden durch die Uruguay-Runde die GATT-Prinzipien der Nichtdiskriminierung und der Meistbegünstigung zumindest ansatzweise auch auf den Handel mit Dienstleistungen ausgedehnt. Das sogenannte Allgemeine Abkommen für den Handel mit Dienstleistungen (GATS) sieht gemäß Artikel XIX spätestens ab dem Jahr 2000 eine Fortsetzung der Gespräche vor.
In vielen Ländern sind die Dienstleistungsmärkte durch nationale Regulierungen, Qualifikationsanforderungen oder sonstige Bestimmungen ebenso effektiv abgeschottet wie der Landwirtschaftssektor. Eine der Hauptursachen für den schleppenden Fortschritt bei der Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte liegt in der sektorspezifischen Vorgehensweise der Verhandlungen begründet. Dieser Ansatz widerspricht nicht nur dem Geist des GATT, er ermöglicht es auch einzelnen Staaten, immer wieder Zuflucht in individuellen Ausnahmeregelungen zu suchen und verringert damit insgesamt die Chancen auf Einigung. Gelingt es den Verhandlungspartnern nicht, sich auf allgemeine Regeln zur Öffnung der Dienstleistungsmärkte zu verständigen, werden die Verhandlungen auch weiterhin nur schwer vorankommen.
Die Öffnung des Handels mit Dienstleistungen auf der Basis umfassender multilateraler Regelungen ist im Vergleich zum unbeschränkten Austausch von Waren allerdings ungleich schwieriger. Der grenzüberschreitende Austausch von Dienstleistungen, die typischerweise nicht an den Grenzübertritt von Personen gebunden sind, wie z. B. die Weiterleitung von Telefongesprächen, stellen dabei das geringste Problem dar und sollten grundsätzlich genauso behandelt werden wie der Handel mit Gütern. Doch auch hier gibt es tiefsitzende Widerstände. So fordert Frankreich, auf die Schutzbedürftigkeit nationaler und europäischer Kulturwerte verweisend, eine weitgehende Ausnahmeregelung für audiovisuelle Dienstleistungen wie Filme, Musik und Videos.
Bei personengebundenen Dienstleistungen (z. B. Beratungs-oder Bautätigkeit) setzt der Marktzutritt in der Regel einen zumindest vorübergehenden Aufenthalt des Anbieters vor Ort voraus. Nationale Gesetze beschränken jedoch gerade die Niederlassungs-und Ausübungsfreiheit von Ausländern. Die meisten Industrieländer lehnen insbesondere eine durchgreifende Öffnung ihrer Märkte für einfache Dienstleistungen wie im Baugewerbe aus Furcht vor den arbeitsmarkt-und sozialpolitischen Konsequenzen kategorisch ab. Die volkswirtschaftlichen Kosten etwa in Form höherer Baupreise werden in Kauf genommen.
Für Entwicklungsländer birgt die Öffnung des Handels mit Dienstleistungen wirtschaftspolitisch mindestens ebenso große Vorteile wie verbesserte Exportbedingungen im Güterhandel. Insbesondere im Finanzbereich kann die Niederlassung ausländischer Institute einen wichtigen Beitrag dazu leisten, die Allokationsfunktion des Finanzsektors zu stärken und die Anfälligkeit der heimischen Wirtschaft gegenüber externen Schocks zu reduzieren. Auch im Verkehrs-und Transportwesen, in der Telekommunikation, in der Energieversorgung oder im Umweltschutz kann die Marktöffnung für ausländische Wettbewerber dazu beitragen, bestehende Kapazitäten auszuweiten, verschwenderische Monopolstrukturen aufzubrechen sowie die Vielfalt und Effizienz des Angebots zu erhöhen. In vielen Entwicklungsländern hat darüber hinaus die Wettbewerbsfähigkeit im Segment höher qualifizierter Dienstleistungen wie Datenverarbeitung und Softwareentwicklung beträchtlich zugenommen. Insgesamt wächst dadurch auch dort das Interesse an Garanten für einen regelgebundenen, diskriminierungsfreien Marktzugang. Aufgrund der engen Verknüpfung der Dienstleistungsmärkte mit anderen Politikbereichen ist es gleichzeitig notwendig, die Regeln in wichtigen komplementären Themenfeldern wie Investitionsschutz, öffentliches Auftragswesen, Schutz geistigen Eigentums oder die gegenseitige Anerkennung von Normen und Qualifikationsstandards weiter zu vertiefen.
4. Handel und Investitionen
Die weltweite Investitionstätigkeit von Unternehmen ist nicht nur einer der entscheidenden Triebfedern der Globalisierung, sondern vor allem auch eine wichtige Quelle für wirtschaftliches Wachstum, Beschäftigung und technologischen Fortschritt in den Aufnahmeländern. Positive Nachfrageeffekte, technologische und qualifikatorische Spillover geben wichtige Impulse für die Entwicklung der heimischen Wirtschaft. Ausländische Direktinvestitionen etwa im Bereich der Finanzdienstleistungen sind vielmehr häufig Motor für eine differenzierte Ausweitung und Stabilisierung der Außenhandelsbasis eines Landes. Dieses Kalkül steckt hinter den Anstrengungen, ein multilaterales Regelwerk für internationale Investitionen zu schaffen und die grundlegenden GATT-Prinzipien wie Inländerbehandlung und Meistbegünstigung auf internationale Investitionen auszuweiten.
Ein multilateral anerkanntes Investitionsregime dient nicht zuletzt dem Zweck, das Risiko der Investitionstätigkeit im Ausland zu reduzieren und dadurch vor allem auch Entwicklungsländer als Investitionsstandorte attraktiver zu machen. Die vorerst gescheiterten Verhandlungen im Kreis der OECD-Mitgliedstaaten über ein Multilaterales Investitionsabkommen (MAI) haben deutlich gemacht, wie schwierig die Verständigung auf allgemein akzeptable Regeln selbst für wirtschaftlich verhältnismäßig homogene Staaten ist. Das Schicksal des MAI muß aber nicht bedeuten, daß ein erneuter Anlauf im sehr viel größeren Kreis der WTO-Mitglieder von vornherein zum Scheitern verurteilt wäre. Im Gegenteil: Im Zuge der Verhandlungen über eine breit angelegte Liberalisierungsagenda im erweiterten Teilnehmerkreis einer neuen Welthandelsrunde können die Chancen für das Zustandekommen eines Interessenausgleichs sogar steigen.
5. Handel und Wettbewerb
Während die handelsbeschränkende Wirkung traditioneller handelspolitischer Instrumente immer mehr an Bedeutung verliert, treten jene Handelsverzerrungen und Marktzugangsbeschränkungen stärker in den Vordergrund, die sich aus Unterschieden in der Ausgestaltung nationaler Wettbewerbsordnungen ergeben. Gleichzeitig wachsen mit Blick auf die Zunahme grenzüberschreitender Unternehmszusammenschlüsse die wettbewerbspolitischen Bedenken gegenüber einer ansteigenden weltweiten Unternehmenskonzentration. Mit der Vertiefung und Diversifizierung der weltwirtschaftlichen Integration verwischen sich die Grenzen zwischen Handels-und Wettbewerbspolitik zunehmend. Und „wer die Freiheit des internationalen Handels wirksam schützen will, wird sich immer weniger darauf beschränken können, Handelsschranken an den Grenzen abzubauen, und wird immer stärker auf eine wettbewerbsorientierte Öffnung der Märkte innerhalb der Länder drängen müssen“ Zwischen der Europäischen Union und den USA bestehen bereits bilaterale Abmachungen, die den Aufsichtsbehörden auf beiden Seiten ein Mitentscheidungsrecht einräumen, wenn es etwa um Entscheidungen über Unternehmensfusionen geht, deren Auswirkungen möglicherweise auf die Wettbewerbssituation jenseits des Atlantiks ausstrahlen (Auswirkungsdoktrin). Doch eine echte internatio-nale Wettbewerbsordnung existiert bislang ebensowenig wie eine supranationale Aufsichtsbehörde, die über Sanktionsinstrumente verfügt, um gegen wettbewerbsfeindliches Verhalten von Unternehmen im Ausland vergehen zu können.
Wettbewerbswidriges Verhalten durch Private ist im Grunde nur möglich, wenn der Staat die Entstehung von Monopolstrukturen toleriert oder sie durch öffentliche Subventionen oder Regulierungen bewußt fördert Daraus und aus dem Fehlen einer supranationalen Aufsichtsbehörde leiten die WTO-Partnerländer das Recht ab, gegen vermeintlich unfaire Handelspraktiken wie Dumping oder Subventionen durch unilateral verhängte Anti-Dumping-oder Abwehrzölle vorzugehen. Die Anzahl von eingeleiteten Anti-Dumping-Verfahren ist in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre wieder stark gestiegen Zudem hat sich der Kreis der Länder, die Anti-Dumping-Maßnahmen anwenden, verbreitert. Dieser Trend hin zu einer wachsenden Inanspruchnahme meist eher protektionistisch und nicht etwa wettbewerbspolitisch motivierter einseitiger Maßnahmen in der Handelspolitik ist geeignet, die Glaubwürdigkeit des multilateralen Regelungssystems der WTO insgesamt zu schwächen Mit der Verständigung auf international anerkannte Wettbewerbsregeln könnte der Rechtfertigung dieser für den Freihandel höchst zweifelhaften handelspolitischen Schutzinstrumente der Boden weitgehend entzogen werden.
Angesichts der beträchtlichen Unterschiede in der Ausgestaltung wettbewerbspolitischer Regeln in den mehr als 130 Vertragsstaaten bis hin zum völligen Fehlen einer geordneten Wettbewerbsordnung in rund 60 Ländern erscheint das Ziel einer weltweiten Harmonisierung von Wettbewerbsregeln allerdings in weiter Ferne. Bescheidenere Ansätze, um Wettbewerbswidriges Verhalten im Ausland einzuschränken, bestehen zum Beispiel darin, für die Vertragsstaaten eine Notifizierungspflicht für handelspolitisch relevante Wettbewerbsentscheidungen einzuführen. Dies würde die internationale Transparenz wettbewerbspolitischer Vorgänge vergrößern und die politischen Kosten für wettbewerbsverzerrende Maßnahmen erhöhen. Deutlich wirkungsvoller wäre es, die im WTO-Rahmen vorgesehene routinemäßige Überprüfung der Handelspolitiken der Mitgliedstaaten auszuweiten und die hinsichtlich des Marktzugangs bedeutsamen Wettbewerbsregulie rungen und Unternehmenspraktiken systematisch in die Untersuchungen mit einzubeziehen Durch den Gruppendruck im Kreis der Vertragsstaaten bzw. durch die Veröffentlichung der Untersuchungsergebnisse könnte so ein zusätzlicher Disziplinierungsfaktor geschaffen werden. Einen qualitativen Schritt weiter geht die Überlegung, das Streitschlichtungsverfahren der WTO auch für kartellrechtliche Beschwerden zu öffnen und neben Staaten als Beschwerdeführer gegen die Wettbewerbspolitik anderer Staaten auch Unternehmensverfahren zuzulassen. Die Öffnung des Stfeitschlichtungsverfahrens für im Kern wettbewerbspolitische Streitfragen würde die WTO und ihre Vertragsstaaten dazu veranlassen, in der Abfolge von Fallentscheidungen zu einer Multilateralisierung des Wettbewerbsverständnisses beizutragen.
VI. Handel und Umwelt
Die Liberalisierung der Weltwirtschaft und die damit verbundenen Veränderungen der wirtschaftlichen Tätigkeitsstrukturen in den einzelnen Ländern bleibt nicht ohne Wirkung auf die Belastungen der Umwelt. Vor allem die Industrieländer wollen daher im Rahmen einer neuen Handelsrunde gemäß der Präambel des Vertrages zur Gründung der Organisation für einen stärkeren Beitrag der WTO zu einer global nachhaltigen Entwicklung eintreten. Unterstützung finden sie dabei häufiger bei den Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften in den Industrieländern, die eine möglichst umfassende internationale Harmonisierung von Umweltstandards befürworten. Auch die Umweltschutzverbände erhoffen sich durch eine völkerrechtliche Kodifizierung von Umweltstandards im Rahmen der WTO verbesserte Voraussetzungen für einen wirkungsvollen Schutz der Umwelt. Das Lager der Entwicklungsländer bleibt dagegen gegenüber einer stärkeren Berücksichtigung umweltpolitischer Aspekte in der multilateralen Handelspolitik größtenteils ablehnend eingestellt. Sie sehen darin v. a. eine neue Quelle für Protektionismus und Diskriminierung gegenüber Waren aus ihren Ländern. Außerdem befürchten sie zusätzliche Anforderungen an die Konditionalität von Entwicklungstransfers. Eine Verschärfung der Umweltgesetzgebung, wie sie seit Beginn der siebziger Jahre in den westli-eben Industrieländern eingesetzt hat, führt typischerweise zu einer Verknappung bzw. zu einer Verteuerung des Faktors Umwelt. Ziel ist es dabei, dem Verursacher die Kosten der Verschmutzung anzulasten und ihn so zur Reduktion der Schadstoffemission zu motivieren. Umweltintensive Produktionszweige verlieren dadurch tendenziell an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Standorten, an denen der Faktor Umwelt weiterhin vergleichsweise reichlich vorhanden ist. Entwicklungsländer verfügen zwar in aller Regel über de facto wesentlich weniger strenge Umweltauflagen als Industrieländer. Eine weltweite Harmonisierung von Umweltstandards läßt sich damit aber weder ökonomisch noch ökologisch begründen.
Länder-oder regionenspezifische Unterschiede bei der Bestimmung eines optimalen Schutzniveaus für die Umwelt ergeben sich einerseits aus geographisch und klimatisch bestimmten Differenzen hinsichtlich der Absorptionskapazität der Natur sowie andererseits aufgrund der durch Einkommen und gesellschaftlich bestimmten Inanspruchnahme der Umweltressourcen für produktive und konsumtive Zwecke Zudem steht die Begründung für die Befürchtung umweltbedingter Wettbewerbsnachteile empirisch auf dünnen Beinen.
Ein systematischer Wettbewerbsvorteil für die Produktion umweltintensiver Produkte für Entwicklungsländer bzw. ein entsprechender Nachteil für Industrieländer konnte empirisch bislang nicht überzeugend festgestellt werden. Der Anteil der Kosten, die ein Unternehmen zum Schutz der Umwelt zu tragen hat, ist im Vergleich zu den gesamten Produktionskosten oft vernachlässigbar gering
Der pauschale Vorwurf, WTO-Regeln verhinderten einen effektiven Umweltschutz, ist ebensowenig haltbar. Nationale handelspolitische Abwehrmaßnahmen zum Schutz von Menschen, Tieren, Pflanzen und Gesundheit sowie zum Schutz nicht-regenerierbarer natürlicher Ressourcen sind gemäß der Ausnahmeregelung in Artikel XX, Absatz b) des GATT erlaubt, solange sie nicht gegen das Prinzip der Inländerbehandlung verstoßen. Einseitige (unilaterale) umweltpolitisch motivierte Handelsmaßnahmen, die auf das Umweltverhalten (Produktions-und Verarbeitungsprozesse) in einem anderen Land (extraterritorial) abzielen, sind dagegen im Rahmen der WTO-Regeln grundsätzlich untersagt. Sie verstoßen auf eklatante Weise gegen das dem GATT zugrundeliegende Souveränitätsgebot und stehen im Konflikt mit dem in Artikel I des GATT festgelegten Diskriminierungsverbot Eine andere Situation liegt aber vor, wenn das Umweltverhalten in einem Land grenzüberschreitende oder gar globale Wirkung hat, wie dies etwa bei der Verwendung ozonzerstörender oder klimaverändernder Stoffe der Fall ist.
Internationale Umweltschutzprobleme lassen sich grundsätzlich nicht unilateral lösen. Ihre Lösung bedarf stets der Kooperation aller Beteiligten. Da die Eigentums-und Nutzungsrechte an international genutzten Umweltgütern wie der Atmosphäre oder der biologischen Vielfalt nicht oder nur sehr unzureichend definiert sind, ist eine eindeutige Zuweisung der Schutzaufgaben nicht möglich. Zudem sind Kosten und Nutzen notwendiger Schutzmaßnahmen in der Regel nicht symmetrisch verteilt, so daß die Staaten ein unterschiedlich hohes Interesse an einer Verhandlungslösung haben. Zusätzlich ist es für den einzelnen Staat meist attraktiv, die Position des Trittbrettfahrers einzunehmen. Dieses „Gefangenendilemma“ ist nur zu lösen, wenn einzelne Staaten, die über die notwendigen Ressourcen verfügen, ein besonders hohes Interesse an der Lösung des Problems haben und daher bereit sind, Kompensationsleistungen zu erbringen.
Handelspolitische Bestimmungen sind mittlerweile Bestandteil einer Vielzahl von multilateralen Umweltschutzabkommen (MEA), wie z. B. das Montrealer Protokoll über ozonschädigende Substanzen oder die Konvention über den internationalen Handel mit gefährdeten Tier-und Pflanzenarten. Ihr Design unterscheidet sich je nach Zielsetzung sowie insbesondere danach, in welchem Umfang umweltschädliche Handelsströme selbst Ursache des in dem Abkommen zu regelnden Umweltproblems sind (z. B. Baseler Konvention zur Kontrolle des grenzüberschreitenden Transports von Sondermüll und dessen Lagerung). Grundsätzlich können handelspolitische Bestimmungen im Rahmen multilateraler Umweltabkommen dazu dienen:
-die Chancen für das Zustandekommen tragfähiger MEAs dadurch zu erhöhen, daß die Nutzung des Trittbrettfahrens eingeschränkt wird bzw. die Kosten des Nichtbeitritts erhöht werden (z. B. wenn der Handel mit modernen Ersatztechnologien für Nicht-Vertragsstaaten explizit ausgeschlossen wird); -die Vertragsdisziplin der Unterzeichnerstaaten zu stärken; -umweltschädliche Handelsströme zu reduzieren; -die Information über umweltrelevante Aspekte des Handels zu verbessern. Das Verhältnis zwischen MEAs und dem multilateralen Handelssystem ist rechtlich bislang nicht eindeutig geregelt. Zwar ist es bislang zu keinem offenen Streitfall bei den Einrichtungen zur Streitschlichtung der internationalen Staatengemeinschaft zwischen den Verpflichtungen, die sich aus dem Regelwerk des multilateralen Handelssystems, bzw. jenen, die sich aus multilateralen Umweltabkommen ableiten, gekommen. Es lassen sich jedoch unschwer Fälle konstruieren, in denen ein Land in Konflikt gerät, den Anforderungen beider Regelungssysteme gleichzeitig gerecht zu werden. Diese rechtliche Unsicherheit ist sowohl für das multilaterale Handelssystem als auch für die Durchsetzung eines multilateralen Umweltregimes nicht ohne Risiken. Handelspolitisch bedeutsam kann eine mangelnde Kodifizierung beispielsweise dann werden, wenn infolgedessen die Skepsis der Öffentlichkeit gegenüber dem multilateralen Handelssystem zunimmt und mit der Forderung nach unilateralen Maßnahmen auch das Risiko für protektionistischen Mißbrauch anwächst. Für die neue Welthandelsrunde stellt sich die Aufgabe, wenigstens den Status quo, d. h. die Koexistenz von Umweltschutzabkommen mit handelspolitischen Bestimmungen und breiter internationaler Unterstützung und von multilateralen Handelsregeln, zu kodifizieren. Rechtliche Anknüpfungspunkte hierzu sieht der WTO-Ausschuß Handel und Umwelt vor allem in den Absätzen b, d und g des GATT-Artikels XX, wonach Ausnahmeregelungen möglich sind, sofern sie für die Beachtung anderer Regeln und Gesetze zum Schutz nichtregenerierbarer natürlicher Ressourcen notwendig werden. In Anlehnung an vergangene Panel-Entscheidungen wäre die Rechtmäßigkeit der für ein multilaterales Umweltabkommen vorgesehenen Handelsbestimmungen danach zu beurteilen, ob sie notwendig, effektiv und -gemessen an dem Verhältnis zwischen angestrebter umweltpolitischer Zielwirkung und möglichen negativen handelspolitischen Auswirkungen -pr
portional sind. Die Notwendigkeitsprüfung müßte ferner sicherstellen, daß außer den handelspolitischen Vorkehrungen keine alternativen Maßnahmen existieren, mit denen dasselbe Ziel ohne oder mit weniger starken Verzerrungen des internationalen Handels erreicht werden kann
Die WTO ist letztendlich keine umweltpolitische Instanz. Sie besitzt weder die fachliche noch die politische Kompetenz, um internationale umweltpolitische Vereinbarungen zu legitimieren oder ihnen die Legitimation zu entziehen. Um die berechtigten internationalen handeis-, umweit-, aber auch entwicklungspolitischen Interessen angemessen zu einem Ausgleich bringen zu können, ist letztlich ein übergeordneter Streitschlichtungsmechansismus notwendig, an dem institutioneil neben der WTO beispielsweise auch das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP), die UNCTAD und oder die UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung institutionell beteiligt werden müßten
Die internationale Handelstätigkeit ist nicht die entscheidende Ursache für die Bedrohung internationaler Umweltgüter. Daher können und dürfen Handelsmaßnahmen nur ein mögliches, unterstützendes Element eines umfassenderen Maßnahmenkataloges zur besseren Bekämpfung globaler Umweltprobleme sein. In vielen Bereichen dürfte der Abbau handelsbeschränkender Maßnahmen die Voraussetzungen für den Schutz der Umwelt verbessern. So wird beispielsweise immer wieder auf die positiven Umweltwirkungen einer weiteren Liberalisierung der Agrarmärkte in den Industrieländern hingewiesen. Dadurch könnten die Entwicklungsländer ihre oft weniger umweltbelastende landwirtschaftliche Produktion ausweiten und der vergleichsweise umweltintensive Anbau in den Industrieländern zurückgeführt werden In vielen Entwicklungsländern genießen gerade jene Industriebranchen einen besonders starken außenwirtschaftlichen Schutz, die durch einen vergleichsweise intensiven Umweltverbrauch charakterisiert sind (z. B. Schwerindustrie, Chemie). Ausgehend von dieser Beobachtung folgern Ferrantino und Linkins daß ungeachtet regionaler Unterschiede ein umfassender Abbau der Handelsschranken im produzierenden Gewerbe zu
25 Vgl. C. Helm, Balanceakt zwischen Mißtrauen und Ko-operation, in: Ökologisches Wirtschaften, (1997), S. 24 f. 26 Vgl. ebd., S. 25. 27 Vgl. J. Wiemann, Umwelt-und Sozialstandards in der WTO, in: Entwicklung und ländlicher Raum, (1999) 3. 28 Vgl. Ferrantino/Linkins, The Effect of Global Trade Liberalization on Toxic Emission Industry, in: Weltwirtschaftliches Archiv, 135 (1999) 1, S. 128-155. einer Verringerung der globalen Emissionbelastung führen würde. Ein Spannungsverhältnis kann nicht nur zwischen internationalen Umweltschutzabkommen und dem multilateralen Handelssystem auftreten, auch die nationale Umweltschutzpolitik kann direkt in Konflikt mit dem Freihandel geraten. Steigen beispielsweise infolge strenger werdender Umweltschutzauflagen die Produktionskosten bestimmter Branchen, so ist damit zu rechnen, daß die Forderung nach handelspolitischen Ausgleichsmaßnahmen zunimmt. Die Attraktivität, umweltpolitische Maßnahmen selbst handelspolitisch zu instrumentalisieren, dürfte nicht zuletzt davon abhängen, wie erfolgreich die WTO die Anwendung der traditionellen handelspolitischen Instrumente einzuschränken vermag. Selbstverständlich sind umweltpolitische Bestimmungen nicht per se handelspolitisch bedenklich. Je nach Form (z. B. marktwirtschaftliche Instrumente oder direkte Regulierung) sowie Art und Weise ihres Zustandekommens können umweltpolitische Regulierungen jedoch erhebliche Auswirkungen darauf haben, ob bzw. in welchem Umfang sie de facto diskriminierend wirken können. Insbesondere produktbezogene Umweltinstrumente wie Produktstandards, Umweltgütezeichen, produktbezogene Umweltabgaben, spezifische Subventionen sowie Rückgabe-und Pfandsysteme können für In-und Ausländer zu unterschiedlichen Marktzugangsbedingungen führen. Entwicklungsländer sind in besonderem Maße gefährdet, durch produktbezogene Umweltanforderungen vom Marktzugang abgehalten zu werden. Sie verfügen häufig nicht über ausreichende Kapazitäten der Produktdifferenzierung, um den anspruchsvollen Marktanforderungen der Industriestaaten gerecht zu werden Die so verursachten Exportprobleme für Entwicklungsländer lassen sich allerdings in dem Maße verringern, wie diese Länder ihre eigenen Umweltbestimmungen verbessern und die Kapazitäten zu deren wirkungsvoller Durchsetzung ausweiten Um die Möglichkeit zum Mißbrauch umweltpolitischer Instrumente für protektionistische Zwecke zu erschweren, ist es vor allem erforderlich, die Regeln für nicht-tarifäre und technische Handelshemmnisse zu stärken. Ferner sollte bei den routinemäßigen WTO-Überprüfungsverfahren der Handelspolitiken der WTO-Staaten der Analyse handelsrelevanter umweltpolitischer Regelungen ein größerer Stellenwert beigemessen werden.
VII. Ausblick
Der Auftakt einer neuen Welthandelsrunde bietet eine große Chance, das multilaterale Regelwerk von GATT und WTO den gewachsenen Anforderungen einer globalisierten Wirtschaft anzupassen. Kurz vor Beginn der dritten WTO-Ministerkonferenz ist die Agenda für die neue, auf drei Jahre angesetzte Verhandlungsrunde zwischen den Vertragsstaaten noch nicht endgültig entschieden. Um mit ihr den Grundstein zur Weiterentwicklung einer tragfähigen internationalen Wirtschaftsordnung zu legen, ist es erforderlich, die neuen, über die traditionelle Handelspolitik hinausreichenden Bereiche wie Dienstleistungen, Investitionen und Wettbewerb fest in das Regelungssystem der WTO zu integrieren. Daneben wird es auch darum gehen müssen, klare Regeln zu finden, wie die Zunahme regionaler Handelsabkommen mit dem multilateralen Handelssystem zu vereinbaren ist Schließlich stellt sich die Frage des WTO-Beitritts Chinas. Ohne eine Einbeziehung dieses wirtschaftlichen Schwergewichts greift der Anspruch zu kurz, im Rahmen der WTO ein weltumspannendes Regelwerk schaffen zu wollen. Parallel zu dem handelspolitischen WTO-Prozeß wird die Bereitschaft der Industrieländer zu technischer Hilfe eine Schlüsselrolle spielen, damit die weniger entwickelten Staaten an den Verhandlungen effektiv teilnehmen und die beschlossenen Ergebnisse auch umsetzen können.
Im Zuge eines einheitlichen Verfahrens, bei dem am Ende alle zustimmen müssen (Single Undertaking) sollte ein breites, viele Themen umfassendes Verhandlungspaket geschnürt werden. Dies erhöht die Chancen, eine tragfähige Kompromißlösung zu finden. Viele Stimmen warnen aber auch vor einer Überfrachtung der handelspolitischen Agenda mit im Kern nicht der Handelspolitik zuzurechnenden Konfliktthemen. Dazu gehören insbesondere die Themen Handel und Umwelt sowie die Diskussion über den Schutz von Sozialstandards. Die WTO wird sich diesen Themen jedoch nicht verschließen können, ohne Gefahr zu laufen, an der Schwelle zum 21. Jahrhundert ihre Glaubwürdigkeit als eine der wichtigsten wirtschaftspolitischen Weltorganisationen aufs Spiel zu setzen.