Abhängiger Kapitalismus mit nationaler Fassade | bpb.de

Wer heute an das ungarische Wirtschaftssystem denkt, hat wohl vor allem die Hinterlassenschaften des Orbán-Regimes im Kopf, mit denen sein Nachfolger Péter Magyar nun zu kämpfen hat: ein bankrotter Staatshaushalt, unterfinanzierte öffentliche Infrastruktur, die beispiellose Bereicherung Orbán-naher Zirkel, die Abkehr von der EU und die Öffnung für chinesische und russische Direktinvestitionen – in den Augen des ehemaligen liberalen Bildungsministers Magyar Bálint ein „Mafia-Staat“.

Dieses Verständnis des Wirtschaftssystems unter Viktor Orbán greift jedoch zu kurz. Es überschätzt den persönlichen Einfluss Orbáns auf die Wirtschaft und unterschätzt die Kontinuitäten innerhalb des neoliberalen Wirtschaftssystems, das nach dem Zusammenbruch des Sozialismus eingeführt worden ist. Es unterschätzt auch die Grenzen der Autonomie, die sich aus der semi-peripheren Lage Ungarns in der europäischen Wirtschaftslandschaft ergeben. 16 Jahre Alleinherrschaft durch Fidesz haben das Wirtschaftssystem stark geprägt, es ist jedoch deutlich vielfältiger, als es die Bezeichnung vom „Mafia-Staat“ nahelegt. Zudem gibt es Kontinuitäten, die sich durch die gesamte (Nach-)Transformationszeit ziehen.

Neoliberale und abhängige Transformation

Wie alle mittel- und osteuropäischen Länder verfolgte Ungarn seit 1989 eine Wirtschaftsstrategie, die weitgehend den politischen Empfehlungen des Washington Consensus folgte. Damit wird ein neoliberales Reformprogramm bezeichnet, das von internationalen Finanzorganisationen und US-amerikanischen ökonomischen Eliten als Reaktion auf die Schuldenkrise der Länder des Globalen Südens in den 1980er Jahren entwickelt wurde. Kennzeichnend für dieses Reformprogramm waren neben kurzfristigen Stabilisierungsmaßnahmen vor allen Dingen langfristige Strukturreformen: Öffnung des Außenhandels, Deregulierung und Privatisierung der Wirtschaft.

In keinem Teil der Welt hat sich diese neoliberale Strategie so schnell und nachhaltig durchsetzen können wie in den ehemaligen sozialistischen Gesellschaften Osteuropas nach 1989. Das ist nicht überraschend: Zum einen stand dieses Standardmodell für Strukturanpassungen schon bereit, zum anderen waren die sozialistischen Systeme wirtschaftlich nahezu bankrott. Zudem wurde der neoliberale Wirtschaftskurs auch dadurch bestärkt, dass der von den mittel- und osteuropäischen Ländern angestrebte EU-Beitritt an Konditionen geknüpft war, die weitgehend wirtschaftsliberal waren.

Die neoliberalen Reformen der 1990er und 2000er Jahre waren in Ungarn und den anderen Visegrád-Ländern Polen, Tschechien und der Slowakei jedoch nicht so radikal wie etwa in den baltischen Staaten oder Russland. In der Literatur wird daher von einem „eingebetteten Neoliberalismus“ gesprochen. Dieser zeigte sich in Ungarn insbesondere an einer massiven Frühverrentung, die dabei helfen sollte, den Strukturwandel sozialverträglich zu gestalten. Das ungarische Sozialsystem geriet damit jedoch von Anfang an in eine Schieflage. Während konsumtive sozialstaatliche Ausgaben wie Renten hoch waren, gerieten investive Ausgaben in Bildung und Gesundheit schnell unter Druck. Diese Ausgaben belasteten auch den Staatshaushalt.

Ein weiteres wesentliches Merkmal des ungarischen Wirtschaftssystems war die zentrale Rolle ausländischer Direktinvestitionen (ADI) für Modernisierung, Wachstum und Exporte. Privatisierung durch ausländische Investoren wurde in den 1990er und 2000er Jahren für Osteuropa häufig als alternativlos angesehen, und für westliche Investoren wurden die osteuropäischen Standorte zunehmend attraktiv. Zum einen gab es hier gut ausgebildete und billige Arbeitskräfte, zum anderen lockten die osteuropäischen Staaten mit großzügigen Subventionen.

Ab Mitte der 1990er Jahre integrierten westliche Unternehmen die osteuropäischen Länder vermehrt in ihre Wertschöpfungsketten, zunächst als Exportplattformen standardisierter Industriegüter. In der Literatur wird deshalb von einem „abhängigen Kapitalismus“ oder einem durch ADI getriebenen Wachstum gesprochen. Kennzeichnend hierfür ist, dass Rohstoffe, Komponenten oder andere Teile der Wertschöpfungskette importiert werden, diese weiterverarbeitet und dann in größere oder weiterentwickelte Märkte exportiert werden. Der EU-Beitritt verstärkte diese abhängige Ausrichtung, da Privatisierung durch ausländische Investoren indirekt zu einer Bedingung des Beitritts gemacht wurde.

Ungarn war absoluter Vorreiter bei der Etablierung eines solchen abhängigen Kapitalismus. Anfang der 1990er Jahre gehörte das Land zu den fünf größten Kapitalimporteuren weltweit. Zunächst erwarben Investoren vor allem bestehende Unternehmen, doch schon bald gewannen Neugründungen, sogenannte Greenfield-Investitionen, an Bedeutung. Ausländische Investitionen entwickelten sich rasch zum dynamischsten Teil der ungarischen Wirtschaft. Mitte der 1990er Jahre entfielen bereits die Hälfte aller Investitionen, 40 Prozent der Wertschöpfung in der Industrie und 70 Prozent der Exporte des Landes auf ausländische Unternehmen. Ungarn wurde vor allem in die Wertschöpfungsketten der deutschen Automobilindustrie integriert: Schon 1992 begann in Szentgotthárd die Motorenproduktion für die deutsche Automarke Opel. 1993 wurde die ungarische Unternehmenstochter von Audi in Győr gegründet, 2012 folgte Mercedes in Kecskemét, und BMW startete 2025 mit der Produktion in Debrecen. Daneben etablierten sich auch die wichtigsten Zuliefererunternehmen wie Bosch oder Knorr-Bremse in Ungarn. Schon hier zeigt sich die Kontinuität im ungarischen Wirtschaftssystem: Der Grundstein für Ungarns heutige Schlüsselindustrie wurde in den 1990er Jahren gelegt.

Ungarns Wirtschaftsmodell galt in den 1990er und frühen 2000er Jahre als relativ erfolgreich. Das Land war ein Vorreiter in der Reformpolitik, erzielte respektable Wachstumsraten, und der Standort wurde zunehmend attraktiver für Investoren. Der EU-Beitritt im Jahr 2004 besiegelte die zuvor durchgeführten Reformen und diente als Garantie für weitere Reformbemühungen. In diesen Jahren konnte Ungarn immer komplexere und höherwertigere Produktionssegmente für sich gewinnen.

Wiederkehrende Krisen

Zugleich wurde Ungarns wirtschaftliche Entwicklung immer wieder von Krisen erschüttert. Bereits 1995 sah sich die damalige sozialistisch-liberale Regierungskoalition gezwungen, ein drastisches Sparpaket zu verabschieden, um den Staatshaushalt und die Leistungsbilanz zu konsolidieren. Mit dem „Bokros-Paket“, das darauf zielte, die Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und Sozialausgaben langfristig zu senken, wurde bereits die soziale Abfederung der gewaltigen Strukturumbrüche infrage gestellt. Die sozialen Verwerfungen der neoliberalen Transformation und die Unzufriedenheit der Bevölkerung mit dem Bokros-Paket waren dann auch wichtige Gründe für die Etablierung der ersten Fidesz-Regierung unter Viktor Orbán 1998, die anschließend ein eher keynesianisches Wirtschaftsprogramm umsetzte, das auf Staatsausgaben statt auf Sparkurs setzte.

Bei den Wahlen 2002 kehrte die sozialistisch-liberale Koalition an die Macht zurück, die zunächst versuchte, an einigen der keynesianischen Maßnahmen der Vorgängerregierung festzuhalten. Dieser Versuch führte jedoch zu einer raschen Verschlechterung der öffentlichen Finanzen. Spekulative Angriffe auf den Forint sowie die Auflagen der EU verschärften die Haushaltsprobleme zusätzlich und zwangen die Regierung, von vielen der bisherigen Maßnahmen abzurücken. Die berühmt-berüchtigte „Lügenrede“ des 2006 gerade wiedergewählten sozialistischen Ministerpräsidenten Ferenc Gyurcsány legte dramatisch offen, wie sehr die Regierung im Vorfeld der Wahl den wahren Zustand der Staatsfinanzen verschleiert hatte. Mit dieser Rede wuchs sich die ökonomische Krise zu einer veritablen politischen Krise aus. Die Regierung wurde zunehmend handlungsunfähig und bereitete so Viktor Orbán den Weg zum Wahlsieg 2010.

Schon 1998 wurde auch erstmals der andere Pfeiler des ungarischen Wachstums auf den Prüfstand gestellt, als die Asien- und die Russlandkrise zu einem Einbruch ausländischer Investitionen führten. Diese Krisen hatten zudem zur Folge, dass die anderen Visegrád-Staaten nun ebenfalls verstärkt auf ADI setzten, was einen wahren Subventionswettbewerb auslöste, der den ungarischen Staatshaushalt zusätzlich belastete.

Die hohe Subventionierung ausländischer Investitionen führte zu steigender Unzufriedenheit der einheimischen Unternehmer. In der Tat war in Ungarn infolge dieses Wachstumsmodells eine duale Wirtschaft entstanden: Während ausländische Unternehmen häufig lukrative Segmente besetzten – neben der Exportwirtschaft auch den Finanzsektor oder den Einzelhandel – und wenig in der lokalen Ökonomie verankert waren, blieben einheimische Unternehmen von diesen Segmenten abgekoppelt und in weniger profitablen Sektoren mit geringeren Profitchancen tätig. In einer Studie zum Aufstieg des Orbán-Regimes zeigt sich sehr schön, wie sich nationale Unternehmen in den 2000er Jahren mehr und mehr vom linken politischen Lager ab- und dem rechten politischen Lager zuwenden. Sie erhofften sich – nicht ganz zu Unrecht – eine stärkere Berücksichtigung ihrer Interessen in der Wirtschaftspolitik und mehr staatliche Ressourcen.

Eine weitere Sorge, die die wirtschaftlichen Akteure umtrieb, war die Angst vor der „Falle der mittleren Einkommen“ („middle income trap“). Diese verweist darauf, dass viele ärmere Länder nach einer Periode raschen Wachstums und dem Erreichen des Status eines Landes mit mittlerem Einkommen dazu verdammt scheinen, in dieser Position zu verharren, anstatt mit stärker entwickelten Ländern zu konvergieren. In Ungarn, wie auch in Polen, sah man einen direkten Zusammenhang zwischen dieser „Entwicklungsfalle“ und den ausländischen Direktinvestitionen. Denn während diese in der Vergangenheit Produktivitätssteigerungen ermöglicht hatten, erwies sich der Übergang zu innovativeren und forschungs- und entwicklungsintensiveren Aktivitäten schwieriger als angenommen.

All diese Problematiken entluden sich in der globalen Finanzkrise ab 2008. Hohe Leistungsbilanzungleichgewichte, Kapitalflucht und eine massive Rezession zwangen Ungarn, sich für einen Notfallkredit an den Internationalen Währungsfonds (IWF) zu wenden. Das 20-Milliarden-Euro-Kreditpaket des IWF, der Europäischen Union und der Weltbank war mit strengen Auflagen verbunden. Vor diesem Hintergrund wurde Fidesz 2010 von einer zutiefst desillusionierten Wählerschaft und einer Revolte der einheimischen Elite an die Macht getragen.

Umbau nach 2010

Fidesz gestaltete das ungarische Wirtschaftssystem maßgeblich um, angetrieben von einer nationalistischen, souveränistischen, ultrakonservativen und autoritären Ideologie, aber auch eingebettet in internationale wirtschaftliche Zwänge. Die Finanzierung des Wohlfahrtsstaats führte immer wieder zu hohen Haushaltsdefiziten und öffentlicher Verschuldung, die das Land auf den internationalen Finanzmärkten vulnerabel machten. Orbáns Regierung entschied daher, kurzen Prozess mit diesen Ausgaben zu machen: Zwar blieben die Renten – auch mit kostspieligen Erhöhungen im Vorfeld von Wahlen – eine wichtige Säule der sozialen Absicherung. Die Frühverrentung, ein Eckpfeiler des eingebetteten Neoliberalismus, wurde hingegen abgeschafft, Arbeitslosengeld und Sozialhilfe wurden stark gekürzt. Oberste Priorität hatte es nun, Menschen in Arbeit zu bringen. Die Schaffung neuer Jobs geschah anfangs vorrangig durch den massiven Ausbau öffentlicher Arbeitsprogramme, an denen vor allem Geringqualifizierte teilnahmen. Häufig handelte es sich dabei um körperliche Tätigkeiten in der Land- und Forstwirtschaft oder beim Straßenbau, und die Programme waren auf strukturschwache und ländliche Regionen konzentriert. Dort waren in den Spitzenjahren 2014/15 mehr als 20 Prozent aller Arbeitnehmer in solchen Programmen beschäftigt. Als Beschäftigte in öffentlichen Arbeitsprogrammen fielen sie nicht unter das Arbeitsgesetzbuch und verdienten weniger als den Mindestlohn.

Die Erhöhung des Arbeitskräfteangebots bei gleichzeitiger Senkung der Arbeitskosten wurde auch durch den Abbau kollektiver Arbeitnehmerrechte und die Flexibilisierung des Arbeitskräfteangebots erkauft. Die Rolle der Gewerkschaften, die schon unter der ersten Fidesz-Regierung 1998–2002 geschwächt worden war, wurde nun nochmals eingeschränkt. 2018 wurde ein von Kritikern „Sklavengesetz“ getauftes Regelwerk zur Flexibilisierung der Arbeitskraft verabschiedet, das es Unternehmen unter anderem ermöglichte, die Anzahl der Überstunden, die sie von den Beschäftigten verlangen können, von 250 auf 400 Stunden pro Jahr zu erhöhen, während die Bezahlung um drei Jahre aufgeschoben werden kann. Weitere Flexibilisierungsmaßnahmen erfolgten unter dem Deckmantel der Covid-19-Pandemie.

Weitgehend ausgenommen von den Kürzungen der Sozialleistungen blieb die Familienpolitik. Ungarn gehört weiterhin zu jenen EU-Ländern, in denen vergleichsweise viel Geld für Familienleistungen ausgegeben wird. Diese werden aber häufig mit einer pronatalistischen Agenda verbunden und an die Teilnahme am Arbeitsmarkt und die Erbringung unentgeltlicher Sorgearbeit geknüpft. Diese neu entstandene Gender-Ordnung ist als „Carefare-Regime“ bezeichnet worden, das soziale Leistungen und Rechte für Frauen nicht mehr primär anhand der Erwerbsbiografie vergibt, sondern über das Gebären und Aufziehen von Kindern innerhalb einer heteronormativen Familie.

Ein weiterer Baustein des Wirtschaftssystems unter Fidesz ist sein militanter, aber selektiver Wirtschaftsnationalismus. Mit ihm beabsichtigte die Regierung eine stärkere finanzielle Unabhängigkeit von internationalen Finanzmärkten bei gleichzeitiger Ressourcenverteilung zugunsten nationaler Wirtschaftsakteure. Das Land zahlte seine Schulden beim IWF vorzeitig zurück – und drang dann erfolgreich auf die Schließung des Budapester IWF-Büros. Auch ging es auf direkten Konfrontationskurs mit ausländischen Unternehmen. Anstatt jedoch alle ausländischen Unternehmen anzugreifen, wurde zwischen „guten“ und „schlechten“ ADI unterschieden. Gute Direktinvestitionen waren jene in die exportorientierte Industrie, schlechte jene in ausländisch kontrollierte Sektoren, die den heimischen Markt bedienten, vor allem den Banken-, Einzelhandels-, Energie-, Telekommunikations- und Werbesektor. Unternehmen in diesen Sektoren wurden erst mit Sondersteuern überzogen und anschließend teilweise renationalisiert.

Besonders hart ging die Regierung den Bankensektor an. Der Löwenanteil der Sondersteuern entfiel auf diesen Sektor, die Banken wurden zudem gezwungen, ausstehende private Fremdwährungskredite zu einem zugunsten der Schuldner vom Marktwechselkurs abweichenden Kurs umzuwandeln. Da das Bankengeschäft in Ungarn zunehmend unrentabel wurde, zogen sich einige ausländische Investoren zurück. Mittlerweile ist die Mehrheit der Bankenaktiva im inländischen Besitz, wovon vor allem Fidesz nahestehende Unternehmer profitierten. Diese Banken wurden auch dazu genutzt, bestimmten Unternehmen selektiv Kredite zu gewähren.

Neben dem Zurückdrängen ausländischer Investoren war die öffentliche Auftragsvergabe ein weiteres Instrument, mit dem einheimische Unternehmen gezielt gestärkt wurden. Die Fidesz-Regierung nutzte dabei geschickt die Gelder, die bis zur Aussetzung eines Großteils der europäischen Kohäsionsmittel Ende 2022 über die EU-Förderprogramme ins Land flossen. Diese wurden über das öffentliche Auftragswesen in erheblichem Umfang an eine Handvoll Oligarchen verteilt. Der bekannteste von ihnen ist Lőrinc Mészáros, Ungarns reichster Mann, ehemaliger Gasinstallateur und Jugendfreund Viktor Orbáns, dessen Aufstieg maßgeblich auf staatlichen Aufträgen beruht. Ein weiterer prominenter Fall ist István Tiborcz, Orbáns Schwiegersohn, der binnen weniger Jahre mit Aufträgen für öffentliche Beleuchtung ein Vermögen erwarb – das EU-Betrugsbekämpfungsamt OLAF stellte in allen 35 geprüften Ausschreibungen Unregelmäßigkeiten fest – und damit ein Immobilienimperium aufbaute. In den vergangenen Jahren haben Investigativjournalisten, NGOs und Wissenschaftler ein breites Korruptionsnetzwerk rund um Viktor Orbán aufgedeckt. Beteiligt waren jedoch auch andere Politiker: So dokumentierte der ungarische Rechnungshof in mehreren Berichten, wie unter György Matolcsy, bis 2025 Präsident der Nationalbank, Vermögen über die von der Notenbank gegründeten Stiftungen in private Hände floss – unter anderem in Unternehmen, die seinem Sohn nahestanden.

Aber nicht nur einheimische und/oder politisch vernetzte Unternehmen profitierten von der Wirtschaftspolitik unter Orbán, sondern auch die ausländischen Investoren in der Exportindustrie. Hier hat sich die Förderung unter Fidesz sogar noch intensiviert. Die Investitionsagentur wirbt mit direkten Zuschüssen, Steuervergünstigungen, der Förderung von Ausbildung, Beihilfen und anderen Instrumenten. Die Automobilindustrie ist weiterhin der größte Empfänger der umfangreichsten staatlichen Beihilfepakete. Zusätzlich profitieren diese Unternehmen von dem liberalisierten Arbeitszeitgesetz, dem Abbau kollektivvertraglicher Regelungen und steuerlichen Anreizen. Die Fidesz-Regierung entwickelte auch ein neues politisches Instrument namens „strategische Partnerschaft“ mit Großinvestoren, das darauf abzielt, Investitionen, Beschäftigung und Bildung zu fördern und die Beziehungen zu einheimischen Zulieferern zu stärken. Diese Partnerschaften bieten den führenden Investoren und Exporteuren Ungarns mehr Sicherheit und direktere Kontakte zur Regierung.

Diese Maßnahmen zur Investitionsförderung tragen weiterhin Früchte. Der deutsche Premium-Automobilhersteller BMW hatte 2018 für den Ausbau der Elektromobilität Investitionen in Höhe von einer Milliarde Euro für den Bau eines neuen Werks in Ungarn angekündigt, die sich mittlerweile auf zwei Milliarden Euro belaufen. Kurz zuvor hatte auch Mercedes-Benz den massiven Ausbau seines Werks in Kecskemét angekündigt, unter anderem ebenfalls zur Produktion von Elektrofahrzeugen. Schon seit Mitte der 2010er Jahre verfolgte die Orbán-Regierung das Ziel, zu einem der größten Batterieproduzenten Europas – und damit für die deutsche Automobilindustrie unverzichtbar – zu werden. Auslöser dieser Entscheidung war ausgerechnet die EU, die 2014 eine Emissionsobergrenze für die Automobilhersteller festlegte, wodurch der Umstieg auf Elektromobilität beschleunigt werden sollte. Um einen Einbruch in diesem für Ungarn lebenswichtigen Exportsektor zu verhindern, begannen das Außenministerium und die ungarische Investitionsagentur früh damit, sich intensiv um asiatische Großinvestitionen zu bemühen. Die Strategie übertraf alle Erwartungen: Zwischen 2016 und 2025 kündigten 43 asiatische Unternehmen aus der gesamten Batteriebranche Investitionen in Ungarn an, unter ihnen auch die chinesischen Riesen CATL und BYD.

Ausblick

Das ungarische Wirtschaftssystem unter Orbán war insgesamt weniger ein vollständiger Bruch mit dem vorherigen System als vielmehr eine Neujustierung, die auch mit einer Neuverteilung von Ressourcen einherging. Die Grundpfeiler des nach 1989 etablierten Wirtschaftssystems – Neoliberalismus und Abhängigkeit von wenigen, ausländisch kontrollierten Industriezweigen – blieben nicht nur erhalten, sondern wurden sogar vertieft, wobei die wirtschaftspolitische Steuerung zunehmend autoritäre Züge annahm. Was sich veränderte, war die Verteilung von Ressourcen und die soziale Koalition, die das System trug. Über Sondersteuern, Renationalisierung, öffentliche Ausschreibungen und Teilprivatisierungen staatlichen Eigentums wurde ein einheimisches, politisch loyales Unternehmertum geschaffen. Über „Workfare“, Arbeitszeitflexibilisierung, den Abbau kollektivvertraglicher Regelungen sowie die Aushöhlung der sozialen Infrastruktur im Gesundheits- und Bildungssektor wurden die Kosten dafür wesentlich auf die unteren Einkommensschichten abgewälzt. Die gleichzeitig ins Land fließenden EU-Gelder kamen nicht der breiten Bevölkerung, sondern den politisch loyalen Unternehmen zugute.

Trotz der großzügigen Subventionierung einheimischer und ausländischer Unternehmen gelang Ungarn jedoch kein Ausbrechen aus der abhängigen Entwicklung. Hier unterscheidet es sich von Polen, das unter der rechtskonservativen PiS-Regierung mittels finanzieller Anreize versuchte, die „mittlere Einkommensfalle“ zu überwinden. Im Unterschied zu Ungarn wurden hier auch die Sozialausgaben ausgeweitet und die Mindestlöhne progressiv angehoben.

Seit der Covid-Pandemie und vor allen Dingen dem russischen Angriff auf die Ukraine ist das ungarische Modell an seine Grenzen gestoßen; hier rächt sich Ungarns Abhängigkeit vom russischen Gas. Zudem führte das zunehmend aggressive Auftreten gegenüber der EU zur Aussetzung eines Großteils der EU-Kohäsionsmittel, auf die das Regime so dringend angewiesen war. Und schließlich schlägt die Krise der deutschen Automobilindustrie ungefiltert auf Ungarn durch. Solange diese im Zeitalter des Verbrennungsmotors verharrt, hilft Ungarn die Wette auf die Batterieproduktion wenig.

Die neue Regierung unter Péter Magyar hat die Korruption zu einem Schwerpunktthema ihrer Kampagne gemacht und wird nun versuchen, über eine neu geschaffene Behörde einen Teil der abgeflossenen Vermögen zurückzuholen. Es ist allerdings zweifelhaft, ob der politische Wille dafür ausreicht – und selbst mit politischem Willen wird es schwierig sein, das Geld tatsächlich zurückzubekommen. Gleichzeitig ist offen, inwieweit die neue Regierung bereit ist, von den Grundsätzen des (in Teilen autoritären) Neoliberalismus – niedrige Körperschaftssteuer, liberalisiertes Arbeitsrecht, geschwächte Gewerkschaften, arg reduzierte Sozialpolitik, ultrakonservative Familienpolitik, Subventionierung ausländischer Investitionen – abzuweichen. Gerade in Zeiten klammer Haushalte, einer Konstante im ungarischen Wirtschaftssystem, wird eine grundlegende Umorientierung des Wirtschaftssystems hin zu einer wirklichen sozialen Einbettung kein einfacher Weg sein.