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Migration

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Migration

Stine Waibel

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Migration hat bedeutende Folgen für die Entsende-, Aufnahme- und Transitländer sowie für die Migranten selbst. Einen ganzheitlichen globalen Governanceansatz zur Migrationssteuerung gibt es bislang nicht. Faktisch existiert zwar ein internationales Migrationsregime, teilweise fehlen jedoch stimmige und einheitliche Strukturen.

Migranten: In den Weltregionen lebende Zuwanderer nach ihrer Herkunft (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 603 201; Quelle: UN Population Division)

Internationale Migranten und Flüchtlinge weltweit (© Quelle: United Nations Populations Division (Reihe: Trends in International Migrant Stock) und UNHCR (Reihe: Global Trends))

Für die Vereinten Nationen sind internationale Migranten Personen, die ihren Wohnsitz für mindestens ein Jahr – eventuell auch für immer – ins Ausland verlegen. Viele ärmere Länder verfügen über keine amtliche Wanderungsstatistik, sodass keine genauen Angaben über den Umfang der internationalen Migration weltweit gemacht werden können. Doch Schätzungen zufolge hat sich die Anzahl der internationalen Migranten weltweit, inklusive der Flüchtlinge, seit den 1970er-Jahren fast verdreifacht und wird derzeit auf gut 230 Millionen geschätzt. Dies entspricht 3,2 Prozent der Weltbevölkerung. Hinzu kommen die Menschen, die jährlich irregulär und nicht selten in Verbindung mit organisiertem Menschenhandel bzw. -schmuggel internationale Grenzen überqueren. Darüber hinaus hat das internationale Meinungsforschungsinstitut Gallup im Zuge einer weltweiten Umfrage ermittelt, dass weitere 630 Millionen auswandern würden, hätten sie die Möglichkeit dazu. Vorschläge zur Gründung einer "Weltmigrationsorganisation", die eine globale Führungsfunktion darin übernehmen könnte, dem wachsenden Migrationsdruck zu begegnen und die komplexen Entwicklungs-, Sicherheits- und humanitären Aspekte von Migrationsprozessen zu koordinieren, stießen bislang auf wenig Resonanz.

QuellentextKinder und Jugendliche auf der Flucht

[…] Samel ist eines der vielen Kinder und Jugendlichen, die ohne Eltern, Verwandte oder andere nahestehende Erwachsene in den Flüchtlingsbooten über das Mittelmeer kommen. Elftausend waren es in diesem Jahr [2014] schon, fast jeder Zehnte der 120.000 Bootsflüchtlinge, die in Süditalien landeten. Manche sind bereits in der Heimat zu Waisen geworden, durch Krankheit, Krieg oder Gewalt, andere haben […] die Familie unterwegs verloren. Manche sind ohne Wissen der Mütter und Väter auf die gefährliche Reise Richtung Europa gegangen, andere werden von ihren Eltern geschickt, weil es als gute Investition in die Zukunft gilt. Es ist ein Mosaik aus Beweggründen und individuellen Schicksalen. Aber alle haben sie einen gemeinsamen Hintergrund: Armut, Diktaturen, Kriege. […]

Die Sizilianerin Virginia Giugno, 50 Jahre alt und zwei erwachsene Töchter, ist durch den Exodus aus Afrika und Asien in gewisser Weise noch einmal zur Mutter geworden. Zur 800-fachen gleich. Die Angestellte der Stadt Pozzallo an der sizilianischen Südküste ist dort der Vormund für die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge, wie sie in der Behördensprache heißen. Einer ihrer Schützlinge war Samel.

[…] Der kleine Eritreer kam am 22. Mai im Erstaufnahmelager im Hafen von Pozzallo an, zusammen mit Hunderten anderen Flüchtlingen. Weil er noch so jung war, nahmen ihn die Mitarbeiter mit in ihren Aufenthaltsraum, sonst hätte er auf den dicht gedrängten Matratzenlagern in der Halle schlafen müssen. "Kinder und Jugendliche, die alleine sind, müssen möglichst rasch von den Erwachsenen getrennt werden", sagt Virginia Giugno, "man muss sie vor sexuellen Übergriffen und kriminellen Einflüssen schützen." […]

Schon nach kurzer Zeit fand sich ein Platz für Samel in einer Wohngemeinschaft für Kinder und Jugendliche nahe Catania, zwei Autostunden entfernt. […] Ein neues Zuhause für den Elfjährigen zu finden war leicht, weil er deutlich jünger ist als die Hunderte anderen Flüchtlingsjungen in ihrer Obhut. Für sie muss Virginia Giugno verzweifelt nach einer Bleibe suchen. Dabei sind die italienischen Städte und Gemeinden verpflichtet, dafür zu sorgen, dass sie nicht nur ein Obdach haben, sondern altersgerecht betreut werden, irgendwann zur Schule gehen, eine Ausbildung bekommen und sich integrieren können. Zurückgeschickt werden in ihre Heimatländer dürfen sie nicht. Laut Gesetz genießen minderjährige Ausländer denselben Schutz wie italienische Kinder und Jugendliche.

Das hört sich in der Theorie gut an. Tatsächlich aber fehlt es überall in Süditalien an Geld und an geeigneten Einrichtungen. In Pozzallo hat der Pfarrer das Gemeindehaus vorübergehend als Notlösung zur Verfügung gestellt. 80 junge Afrikaner leben nun dort, wo sonst Kommunionsunterricht erteilt wird. Die Kirchengemeinde organisiert Feste für sie mit Gleichaltrigen aus dem Ort, Virginia Giugno hat eine Lehrerin gefunden, die den Jungen in ihrer Freizeit ein paar Worte Italienisch beibringt. […]

In der Hafenstadt Augusta, 90 Kilometer nordöstlich von Pozzallo, sind junge Flüchtlinge in einer ehemaligen Schule untergebracht, die wegen Renovierungsbedarf geschlossen war. "Die Grüne Schule ist wirklich nur eine absolute Notunterkunft", betont die Vizepräfektin vor dem Besuch. Es klingt wie eine Warnung, dass man bitte nicht allzu kritisch sein solle. […] Die Stadt hat 36.000 Einwohner und 60 Millionen Euro Schulden. "Wir sind in riesigen Schwierigkeiten", sagt die Vizepräfektin entschuldigend.

Die Grüne Schule liegt in einer staubigen Nebenstraße. Der blassgrüne Putz, der ihr den Namen gibt, bröckelt von der Fassade, in den Klassenzimmern und im Schulflur stehen Feldbetten, ein Fernseher plärrt, es riecht nach Urin. Jungen hocken, liegen, stehen herum und starren ins Leere. Der Betreuer hat sich in einem Kabuff eingeschlossen, das früher dem Hausmeister diente, er will seine Ruhe haben. […]

Mohamed ist einer von derzeit 163 Jungen in der Grünen Schule. Der 13-Jährige kommt aus dem westafrikanischen Mali. […] Mohamed sei krank geworden, als er in Libyen auf die Überfahrt wartete, übersetzt der vier Jahre ältere Moussa, der ein wenig Französisch spricht. Was es für eine Krankheit war, wisse Mohamed nicht, er habe sich in eine Ecke gelegt und gewartet, bis es vorbei geht. Warum ist er denn ganz allein nach Sizilien gekommen? "Er will hier Arbeit finden, um seiner Familie Geld zu schicken", übersetzt Moussa. Seine Mutter habe 500.000 westafrikanische Francs für die riskante Reise bezahlt. "Beaucoup d'argent", sagt Mohamed leise – viel Geld. Umgerechnet 750 Euro sind ein kleines Vermögen in einem der ärmsten Länder der Welt. Dass Kinderarbeit in Europa verboten ist, weiß Mohamed nicht. "Aber viel lieber würden wir sowieso zur Schule gehen", sagt der ältere Moussa. "Wir wissen, dass man das in Europa kann. Und wir möchten etwas lernen." In Mali haben beide nur Koranschulen besucht. […]

Im Fall von Moussa und anderen Jungen in der Grünen Schule stehen die Chancen allerdings nicht so gut. Bald wird Moussa 18 und damit volljährig. Dann muss er einen Asylantrag stellen. Und bis für den 13-jährigen Mohamed ein Platz in einem Kinderheim gefunden wird, kann es dauern. So lange muss er auf einer Pritsche in der Schule ausharren. Viele Jungen sitzen dort seit Monaten gelangweilt herum. Dutzende andere sind irgendwann abgehauen, wie der Betreuer […] erzählt, der nun endlich aus dem Hausmeister-Kabuff kommt. Viele hätten Zettel dabei mit Telefonnummern oder Adressen, sagt er.

Vor allem die Jungen aus Eritrea und Ägypten setzen sich aus den Notunterkünften ab. Während die Eritreer in der Mehrzahl in andere europäische Länder wollen, um Verwandte und Freunde zu erreichen, bleiben die jungen Ägypter in Italien. "Sie glauben zurückzahlen zu müssen, was ihre Familien für ihre Reise ausgegeben haben", sagt Michele Prosperi […] [vom Hilfswerk] Save the Children. "In Mailand und Rom arbeiten sie illegal in Pizzerien oder auf Großmärkten." Manche werden zu Straßenkindern. Einige enden im Drogenhandel oder in der Prostitution. […]

Für Samel dagegen gibt es Hoffnung auf eine Art Happy End, auch darin ist er wieder eine Ausnahme. […] Sein 16-jähriger Bruder lebt bereits mit ihm in der Wohngemeinschaft. Er war wenige Wochen nach der Verhaftung am Strand [durch die libysche Polizei, der Samel entkommen konnte – Anm. d. Red.] aus dem libyschen Gefängnis freigekommen, kurz darauf gelang ihm die Überfahrt nach Sizilien. In Messina wurde er identifiziert und zu seinem Bruder gebracht. Die Mutter dagegen sitzt noch immer in Libyen im Gefängnis. Aber das UN-Flüchtlingshilfswerk wisse, wo sie inhaftiert ist, sagt Anna de Luca. Es sei schon alles geregelt. Sobald die Frau in Freiheit komme, werde sie nach Italien gebracht. Sie darf dann mit ihren beiden Söhnen im Land bleiben.

Regina Kerner, "Die Illusion von einem besseren Leben", in: Frankfurter Rundschau vom 9. Oktober 2014

Nationalstaatliche Souveränität


Migrationsprozesse unterscheiden sich von anderen grenzüberschreitenden Bewegungen, indem sie Fragen der nationalen Identität berühren. Es obliegt den Nationalstaaten zu bestimmen, wer unter welchen Bedingungen Zugang zu ihrem Territorium sowie zu sozialen, ökonomischen, politischen und zivilen Rechten bekommt – die ansetzende Vergemeinschaftung der Migrationspolitik auf EU-Ebene ist eine Ausnahme. Die jüngsten Diskussionen in verschiedenen Ländern Europas zur "Armutszuwanderung" aus Rumänien und Bulgarien zeigen die große innenpolitische Sprengkraft, die diesen Fragen innewohnt. Nur Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern sind automatische und vollumfängliche Ansprüche auf die genannten Anrechte vorbehalten. Für alle Nichtstaatsbürger gelten differenzierte und abstufende Zugangsregeln – etwa zum sozialen Sicherungssystem und zum Arbeitsmarkt. In Anbetracht neuer Rahmenbedingungen und Migrationsmuster sind diese Zugangsregeln jedoch veränderbar und werden unter anderem um überstaatliche Mitgliedschaftsformen wie die Unionsbürgerschaft für Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaates ergänzt.

Grenzen nationalstaatlichen Handelns


Ungeachtet des Anspruchs auf Souveränität in migrationspolitischen Angelegenheiten, der vor allem von den westlichen Einwanderungsländern erhoben wird, sind Staaten zunehmend zur internationalen Kooperation und Koordination bereit. Damit wollen sie Migrationsströme abfedern und den komplexen Ursachen von Auswanderung Rechnung tragen. Denn Auswanderungsströme werden oft durch unbefriedigende (sicherheits-)politische und sozioökonomische Bedingungen in instabilen oder schwachen Staaten veranlasst. So lässt sich trotz lückenhafter Verrechtlichung zumindest in Ansätzen von einem (de facto) internationalen Migrationsregime sprechen. Dieses ist jedoch auf verschiedenen Ebenen des Regierens verankert sowie in Teilbereiche zersplittert, die jeweils unterschiedlichen Zielen und Handlungsanweisungen folgen. Auf diesen fehlenden Zusammenhang wird in globalen Debatten vehement verwiesen, und die noch jungen Anstrengungen, in dieser Hinsicht für Verbesserungen zu sorgen, werden wohl auch in Zukunft die globale Agenda bestimmen.

Das existierende Governancemodell im Bereich der Migration beinhaltet "klassische" Elemente eines formalen Multilateralismus auf Basis der UN sowie zunehmend "weiche" Regulierungsformen auf globaler und insbesondere regionaler Ebene.

Das internationale Flüchtlingsregime


Das Fundament des internationalen Flüchtlingsregimes bildet die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951. Ergänzt durch das "Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge" im Jahr 1967 ist sie im Kontext der internationalen Bemühungen auf dem Gebiet der Menschenrechte nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden. Bis heute haben 147 Staaten mindestens eines der beiden Dokumente (Konvention oder Protokoll) ratifiziert; dies entspricht 75 Prozent der Staaten weltweit.

QuellentextUN-Flüchtlingskonvention

Sie fliehen vor Krieg, Gewalt oder Unterdrückung: Flüchtlinge verlassen ihre Heimat, um in anderen Staaten ein Leben in Freiheit, Sicherheit und Würde zu führen. Diesen Verfolgten spricht das "Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge" – so der offizielle Titel der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) – eindeutige Schutzrechte zu.

Die internationale Gemeinschaft handelte die GFK angesichts der Fluchtbewegungen im Zuge des Zweiten Weltkriegs aus. Verabschiedet wurde sie am 28. Juli 1951 auf einer Sonderkonferenz der UN in Genf und trat am 22. April 1954 in Kraft. Ziel der Konvention ist es, Menschen weltweit rechtliche Anerkennung zu verschaffen, die gezwungen sind, ihr Land zu verlassen, um in einem anderen Zuflucht zu suchen.

Schlüsselelement der Konvention ist die Definition des Flüchtlingsbegriffs. So ist im Sinne der Konvention jede Person ein Flüchtling, die "aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will [...]" (Art. 1A Abs. 2).

Ein weiteres Kernprinzip der GFK ist das Verbot der Ausweisung und Zurückweisung. Kein Flüchtling darf in ein Gebiet abgeschoben werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit bedroht sind. (Art. 33 Abs. 1). Gleichzeitig definiert die GFK auch Rechte von Flüchtlingen wie die Religions- und Bewegungsfreiheit, das Recht auf Zugang zu Bildung sowie das Recht auf Arbeit. Sie fixiert zugleich die Pflichten, die Flüchtlinge gegenüber ihrem Gastland erfüllen müssen und schließt bestimmte Gruppen, wie etwa Kriegsverbrecher, vom Flüchtlingsstatus aus.

Mit dem allgemeingültigen, individuellen Flüchtlingsbegriff steht die Genfer Flüchtlingskonvention in der Tradition internationaler Menschenrechtsdokumente, die nach den Erfahrungen zweier Weltkriege den Schutz des Individuums zur universellen Aufgabe erklärten.

Zunächst war die GFK jedoch hauptsächlich beschränkt auf Flüchtlinge in Europa und auf Ereignisse, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten waren. Mit dem Protokoll von New York wurde 1967 die zeitliche und geographische Begrenzung aufgehoben und die Konvention zu einem universellen Instrument erweitert.Mittlerweile wurde die Genfer Konvention und/oder das nachfolgende Protokoll aus dem Jahr 1967 von insgesamt 147 Staaten unterzeichnet. Zudem ist die Beachtung der Konvention im Vertrag von Lissabon und in der EU-Grundrechtecharta festgeschrieben. […]

60 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention


Die GFK ist die Rechtsgrundlage für das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR), mit welchem das Flüchtlingsregime über eine internationale Organisation mit einem spezifischen Schutzmandat verfügt. Der UNHCR soll sicherstellen, dass kein Unterzeichnerstaat eine Person in ein Gebiet ausweist oder zurückschickt, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischen Überzeugung bedroht ist (non-refoulement). Darüber hinaus unterstützt der UNHCR Staaten mit schwach ausgebildeten Asylsystemen bei der Feststellung der Flüchtlingseigenschaft oder übernimmt diese ganz. Seine Aufgabe ist es auch, "dauerhafte Lösungen" für Flüchtlinge zu finden, wobei drei Ansätze verfolgt werden: die freiwillige Rückkehr ins Herkunftsland, die Integration im Aufnahmeland und die Neuansiedlung in einem Drittland. Da die durchschnittliche Dauer einer Flüchtlingssituation gegenwärtig bei 18 Jahren liegt, stellt sich die Frage, wie effektiv die Lösungsansätze bzw. wie kooperationsbereit nationale Regierungen sind.

Vor dem Hintergrund, dass sich Flüchtlingsmigration und andere, vor allem irreguläre, Migrationsbewegungen zunehmend überschneiden (sogenannte mixed flows), mehren sich Befürchtungen unter Experten und in der Öffentlichkeit, dass der UNHCR zu sehr den Kontroll- und Sicherheitsbedürfnissen seiner Hauptgeldgeber aus den entwickelten Ländern Folge leistet, um seine Existenz zu wahren sowie sich ihre (freiwillige) finanzielle Unterstützung zu sichern. Als Beispiel dafür gilt der verstärkte Fokus des UNHCR auf staatsinterne "Fluchtalternativen", welche Flüchtlingen unter Umständen die Schutzsuche in anderen Ländern von vornherein versperren. Die Kritik an der Legitimität und Autonomie des UNHCR wird daher lauter, und Regimeexperten fordern verstärkt, dass der UNHCR Rechenschaft darüber ablegt, wie und mit welchem Erfolg er die finanziellen und materiellen Mittel verwendet, die ihm zur Verfügung gestellt werden, seine Entscheidungen trifft und seine Programme gestaltet.

Für andere schutzbedürftige Migrantengruppen gibt es keine robusten internationalen Regelwerke, die dem Regime für Flüchtlinge (gegenwärtig etwa 7 % aller Migranten weltweit, siehe Abb. S. "Migranten") vergleichbar wären: Die 2003 in Kraft getretenen internationalen Konventionen zum Schutz der Rechte von Wanderarbeitnehmern und ihrer Familienangehörigen haben nur wenige Staaten, darunter keines der hauptsächlichen Empfängerländer, unterzeichnet; internationale Bestimmungen zum Schutz der Opfer von Menschenhandel und -schmuggel kleiden sich in optionale Formulierungen und lassen weitestgehend offen, wie sich Betroffene Rechte verschaffen können. Diese Schutzlücken sind ein wichtiges Thema globaler Dialoge (siehe weiter unten).

Regionale Konsultationsprozesse

Regionale Konsultationsprozesse (RcPs) (© Quelle: Globales Forum on Migration & Development (http://www.gfmd.org/en/rcp); Internationale Organisation für Migration (http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/what-we-do/regional-processes-1/rcps-by-region.html))

Seit den 1980er-Jahren zeigt sich ein Trend zur regionalen Zusammenarbeit von Staaten in Migrationsfragen. Angesichts der schnellen Verbreitung der sogenannten regionalen Konsultationsprozesse (RCPs) entwickelt sich die globale Migrationsgovernance hier am schnellsten weiter. Diese Entwicklung fügt sich nahtlos in den Trend zu neuen informellen Formen von globaler Governance ein. RCPs ermöglichen Staaten, internationalen Organisationen und in manchen Fällen auch Nichtregierungsorganisationen, sich über Migrationsfragen auszutauschen: Wie kann Migration in einer Region effektiver und koordinierter gesteuert oder illegale Migration verhindert werden? Wie können sogenannte Mobilitätspartnerschaften zwischen Sende- und Empfängerländern aufgebaut und Entwicklungsgewinne erzielt werden? Wie können die Rechte der Migranten stärker berücksichtigt werden? Die Beliebtheit der RCPs ergibt sich daraus, dass für die teilnehmenden Staaten ihre Dialog- und Kooperationsbereitschaft keine Einschränkung ihrer staatlichen Souveränität bedeutet. Forciert wurden die RCPs von der außerhalb des UN-Systems agierenden Internationalen Organisation für Migration (IOM), die häufig auch das (mit minimalen Ressourcen ausgestattete) Sekretariat stellt bzw. technisch unterstützt. Mittlerweile gibt es in allen Weltregionen mindestens eines der 14 existierenden RCPs, die allein durch die Verschiedenartigkeit ihrer Mitgliedschaft sehr unterschiedliche Prioritäten setzen: In Asien etwa steht die Steuerung der massiven Zunahme temporärer Arbeitsmigranten im Vordergrund, in Teilen Afrikas und Amerikas ist irreguläre Migration verbunden mit organisierter Kriminalität ein großes Problem, in Europa stellen sich asylpolitische Fragen wie die einer gerechteren Lastenverteilung. Trotzdem gibt es eine Reihe von Gemeinsamkeiten, welche die RCPs miteinander verbinden: zunächst ist das ihr wenig formalisierter Charakter, der schon daran deutlich wird, dass es sich um einen "Prozess" und keine "Institution" handelt. Zweitens zeichnen sich RCPs durch ihre Unverbindlichkeit aus: Die beteiligten Staaten werden nicht aufgefordert, allen entwickelten Lösungsansätzen Folge zu leisten. Schließlich ist die Kommunikation zwischen hochrangigen Beamten und Experten in der Region direkt und kaum bürokratisiert. Das ermöglicht den Sende-, Transit- und Empfängerländern sowie den beteiligten internationalen Organisationen, auf unkomplizierte Weise ihre Daten und Informationen untereinander auszutauschen, ihre nationalen Migrationspolitiken zu koordinieren sowie Unterstützung beim Aufbau personeller und institutioneller Kapazitäten zu leisten.

Konsens- und Vertrauensbildung


Auf globaler Ebene begann das Bemühen um eine koordinierte Migrationsgovernance mit der UN-Konferenz über Bevölkerung und Entwicklung im Jahr 1994 in Kairo. Vor allem der 2005 veröffentlichte Abschlussbericht der Global Commission for International Migration (GFIM) – einer Kommission, die auf Initiative des damaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan knapp 20 internationale Migrationsexperten an einen Tisch gebracht hatte – vermittelte wesentliche Impulse. Unter anderem machte die Kommission konkrete Vorschläge, wie das institutionelle internationale Arrangement auf globaler Ebene in Zukunft aussehen könnte und welche Rolle die UN und ihre Unter- und Sonderorganisationen darin einnehmen sollten. Empfohlen wurde, auf kurze Sicht ein Forum zu schaffen, in dem sich die verschiedenen UN- sowie assoziierte Institutionen miteinander austauschen und ihre jeweiligen Aufgabenbereiche besser koordinieren könnten. Mit der Formierung der Global Migration Group (GMG, Externer Link: http://www.globalmigrationgroup.org), die derzeit aus 15 UN-Organisationen sowie der IOM besteht, ist man den Empfehlungen in großen Teilen nachgekommen. Die GMG ist bestrebt, die Querverbindungen zwischen existierenden internationalen Regimen (allen voran dem Menschenrechtsregime) offenzulegen, damit zukünftig Doppelarbeit vermieden wird. Zum Beispiel beschäftigen sich sowohl die Weltbank, die IOM, die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) als auch das UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) mit dem Einfluss, den sogenannte Rücküberweisungen – also der Teil des Einkommens, den Migranten vor allem zur Unterstützung ihrer Familien zurück ins Heimatland schicken – auf die Herkunftsländer ausüben. Aber nicht nur die Doppelungen, sondern auch die bestehenden (Schutz-)Lücken im System sollen ohne Aufbau neuer bürokratischer Strukturen vermindert werden. Ein Pilotprojekt stellt in dieser Hinsicht das "Lampedusa-Modell" dar, in dem IOM, UNHCR, eine Reihe von Nichtregierungsorganisationen sowie die italienische Regierung zusammenarbeiteten, um schnell und synchronisiert auf die Bedürfnisse von Flüchtlingen und irregulären Migranten reagieren zu können.

Im Mittelpunkt der globalen Migrationsgovernance steht aber weiterhin die Kooperation zwischen Staaten (intergouvernementale Kooperation). Die seit der Konferenz von Kairo unternommenen Bemühungen um eine globale Weltmigrationskonferenz gipfelten im Jahr 2006 schließlich im ersten High Level Dialogue on Migration and Development (HLD), zu dem die UN-Generalsversammlung eingeladen hatte und an dem sich 130 Staaten beteiligten. In mehreren Workshops wurden Migrationsthemen diskutiert, und am Ende einigte man sich auf die Weiterführung des zwischenstaatlichen Dialogs. Es war schnell klar, dass das in der Folge entstandene Global Forum for Migration and Development (GFMD, Externer Link: http://www.gfmd.org, nicht zu verwechseln mit der oben genannten UN-basierten GMG) außerhalb des UN-Systems angesiedelt sein sollte. Das GFMD stellt heute das inklusivste von Staaten geführte globale Dialogforum im Bereich der internationalen Migration dar. Es ähnelt in seiner offenen, unverbindlichen und informellen Orientierung in vielerlei Hinsicht den regionalen Konsultationsprozessen und wird von vielen Experten als aussichtsreichster Rahmen für die Intensivierung der globalen Zusammenarbeit und des zwischenstaatlichen Austauschs wahrgenommen. Es besteht ein hohes Maß an Koordination zwischen GMG und GFMD, und beide Mechanismen integrieren auch Akteure der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft in den Dialogprozess. Der globale internationale Dialog soll dazu beitragen, dass Ideen, Probleme und Lösungen zirkulieren und Staaten so unter Umständen ihre Politiken koordinieren, ohne dass es hierfür einen verbindlichen "harten" Handlungsrahmen gäbe.

Schlussbemerkungen


Zumindest in absehbarer Zukunft stehen die Chancen schlecht für eine formale internationale "Weltmigrationsorganisation", die schon länger von prominenten Experten gefordert wird. Vielmehr stellt die derzeitige Form der globalen Migrationsgovernance die Souveränität nationaler Staaten nicht in Frage. Die globale Migrationsgovernance befindet sich in großen Teilen außerhalb des UN-Systems und baut auf eine zwischenstaatliche Dialogbereitschaft, gerade weil formale multilaterale Standards fehlen. Durch die Betonung gemeinsamer Interessen in politisch sensiblen Fragen soll zwischenstaatliches Vertrauen aufgebaut und letztlich eine stärkere Zusammenarbeit herbeigeführt werden. Die verschiedenen UN-Organisationen wiederum sind bestrebt, ihre Aktivitäten stärker untereinander, aber auch mit Staaten und Nichtregierungsorganisationen zu koordinieren und zu diskutieren.

Die starke Verbreitung der unverbindlichen Dialogformate birgt die Gefahr, dass die ohnehin schwache internationale Normsetzung noch weiter in den Hintergrund rückt, dafür aber vermehrt staatliche Sicherheits- und Kontrollinteressen in den Vordergrund treten und die globale Agenda bestimmen. Gerade an dieser Stelle gibt es anhaltende Kritik von Seiten zivilgesellschaftlicher Organisationen, die auch die Perspektive der Migranten und ihrer Rechte stärker berücksichtigt sehen wollen. Darüber hinaus wird wiederholt auf die Gefahr hingewiesen, dass schwierigere Themen vernachlässigt werden. So geraten die grundlegenden Ursachen von Migration, die diese für viele nicht zur Wahl sondern zur Notwendigkeit machen, ins Hintertreffen gegenüber Themen, denen viele zustimmen, wie der Bekämpfung des internationalen Menschenhandels. Dies weckt Zweifel an der Effektivität des Systems. Schließlich wird vor allem die Rolle der IOM hinterfragt, die sich zunehmend als informelle Leitinstitution in der Gestaltung der internationalen Zusammenarbeit etabliert und nicht demokratisch legitimiert ist. Somit ist auch im Hinblick auf die globale Migrationsgovernance die Frage nach der Legitimität, Transparenz und Effektivität der bestehenden Strukturen nicht abschließend geklärt.

Stine Waibel ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung. Ihre Arbeitsschwerpunkte sind berufsbedingte räumliche Mobilität sowie die Auswirkungen von Migration und Mobilität auf verschiedene Aspekte des Lebensverlaufs.
Kontakt: E-Mail Link: stine.waibel@bib.bund.de