Das Louise-Weiss-Gebäude in Straßburg ist der Hauptsitz des Europäischen Parlaments. (© SULUPRESS.DE | Marc Vorwerk/SULUPRESS.DE)
Das Louise-Weiss-Gebäude in Straßburg ist der Hauptsitz des Europäischen Parlaments. (© SULUPRESS.DE | Marc Vorwerk/SULUPRESS.DE)
Was ist die Europäische Union (EU), wie ist sie aufgebaut, wie funktioniert sie und womit beschäftigt sie sich? Die EU entwickelte sich als stabile politische Ordnung nach zwei Weltkriegen, die in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts von Europa ausgingen, und im Kontext des aufziehenden Kalten Krieges zwischen einem West- und Ostblock. Seit dem Ende des Kalten Krieges Anfang der 1990er-Jahre hat sich die Anzahl der EU-Mitgliedstaaten verdoppelt – mit dem Vereinigten Königreich hat die EU aber auch einen Mitgliedstaat verloren. In Anbetracht des sich verändernden globalen Kontextes steht die EU vor neuen Herausforderungen. Auch gegenüber neuen politischen Problemlagen bleibt der Erfolg des EU-Systems darin verankert, dass die EU staatliche Unabhängigkeit und überstaatliche Zusammenarbeit miteinander ausbalanciert und so ein gemeinsames europäisches Handeln ermöglicht.
Die EU ist heute ein fester Bestandteil der europäischen und globalen wirtschaftlichen, politischen und ideellen Ordnung. Auch wenn sie häufig in der Aufmerksamkeit hinter staatlichen Politiken zurücksteht, prägt sie das Leben von Menschen in und außerhalb der EU. Noch immer setzen sich Menschen für eine EU-Mitgliedschaft ihres Landes ein, weil die EU für das Versprechen von Wohlstand, Frieden sowie den Einsatz für liberale und demokratische Werte steht. Um besser zu verstehen, was das bedeutet, wie die EU handelt, wie sie legitimiert ist und welchen Herausforderungen sie sich gegenübersieht, werden der Aufbau, die Funktionsweise und die Tätigkeitsfelder der EU einführend vorgestellt. Dabei soll ein Verständnis für die EU als einzigartigem Kooperationssystem vermittelt werden. Zunächst geht es um die Frage, wie wir die EU beschreiben können, um sie besser zu verstehen.
Die EU beschreiben und erfassen: Aufbau, Abläufe, Aufgaben
Das politische System der EU unterscheidet sich grundlegend von dem System eines souveränen Staates. Letztendlich basiert die EU auf den EU-Verträgen, in denen die unterzeichnenden Mitgliedstaaten festlegen, ob und wie sie im Rahmen der EU zusammenarbeiten. Nur in Politikfeldern, in denen in den Verträgen Arbeitsbereiche und Arbeitsweisen für die EU festgelegt sind, kann die EU überhaupt handeln. Staaten können sich selbst neue Kompetenzen zuweisen, also die Zuständigkeit, in einem Bereich verbindliche Entscheidungen zu treffen und diese umzusetzen. Die EU hingegen hat keine solche Kompetenzkompetenz, also die Kompetenz, Kompetenzen zu schaffen. Klagen über die Untätigkeit der EU gegenüber drängenden Problemen können daher oft nicht von „der EU“ ausgeräumt werden, solange die Mitgliedstaaten nicht entscheiden, die EU zum gemeinsamen Handeln nutzen zu wollen.
In den Bereichen, in denen die EU-Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit an die EU übertragen haben, kann die EU umgekehrt zum Teil sehr viel Einfluss ausüben. In EU-Politikfeldern können staatliche Regierungen nicht am EU-Recht vorbei oder im Widerspruch dazu handeln. Gemeinsames EU-Recht steht in diesen Feldern über dem Recht, das sich die Mitgliedstaaten eigenständig geben können. Für ihre Zuständigkeitsbereiche verfügt die EU also über ein eigenständiges Rechtssystem und kann die Einhaltung von EU-Recht durchsetzen. Deshalb ist die EU erheblich durchsetzungsstärker als Internationale Organisationen wie zum Beispiel die Vereinten Nationen oder die Welthandelsorganisation.
Dass die EU nur in bestimmten Bereichen zuständig ist und ihre Zuständigkeiten in verschiedenen Tätigkeitsfeldern unterschiedlich weit gehen, beschreibt ein zentrales Spannungsverhältnis, in dem die EU sich bewegt. Auf der einen Seite steht die Problemlösung durch überstaatliche Kooperation, über die mehrheitlich entschieden wird. Das bedeutet, dass Einzelstaatsinteressen überstimmt werden können. Auf der anderen Seite steht das Streben nach staatlicher Unabhängigkeit, das umgekehrt die Kooperationsfähigkeit in der EU reduziert.
Um in diesem Spannungsverhältnis EU-Politiken zu beschließen und umzusetzen, bietet die EU als politisches System eine institutionelle Infrastruktur. Wie diese Infrastruktur aufgebaut ist, wie sie funktioniert und in welchen Bereichen Kooperation stattfindet, wird im Folgenden vorgestellt.
Nach der historischen Einordung folgt die Betrachtung von drei Blickwinkeln aus: dem institutionellen Aufbau, also, welche Akteurinnen und Akteure Politik machen, den politischen Abläufen, also den Verfahren und Prozessen, um Konflikte zu lösen und Entscheidungen zu treffen, und den politischen Aufgaben, also den Politikfeldern der EU. Was diese Blickwinkel bedeuten, wird zunächst kurz erklärt.
Der institutionelle Aufbau der EU wird als hybrides politisches System beschrieben. Das bedeutet, dass die EU ein Abkommen zwischen Staaten ist, in dem diese kooperieren. Sie ist aber gleichzeitig auch ein eigenständiges politisches System, das eigenständig Recht setzen und umsetzen kann.
Der hybride Charakter des EU-Aufbaus spiegelt sich auch in den politischen Verfahren der EU, mit denen Entscheidungen getroffen und Interessenskonflikte überwunden werden. In die Entscheidungsfindung der EU fließen sowohl die Interessen der Mitgliedstaaten (also der Wählerinnen und Wähler jedes Staats) als auch die Interessen der Bürgerinnen und Bürger der Gesamt-EU (also der Wählerinnen und Wähler des Europäischen Parlaments) ein. Der Logik von doppelter Legitimation folgend, müssen sowohl die staatlichen Regierungsmitglieder als auch EU-weit gewählte Parlamentsabgeordnete gemeinsam Entscheidungen treffen.
Der dritte Blickwinkel befasst sich damit, in welchen Tätigkeitsfeldern die EU aktiv ist. Grundsätzlich dreht sich Politik darum, wie welche Probleme gelöst werden können. Wie EU-Kooperation die Möglichkeiten der Staaten erhöht, Herausforderungen zu begegnen, wird anhand verschiedenster Bereiche vorgestellt und kritisch hinterfragt.
Die EU als Kooperationssystem: Recht, Wirtschaft und Werte
Um die EU in ihrem Aufbau und ihrer Funktionsweise zu beschreiben, hat sich der Begriff des Mehrebenensystems eingebürgert. Dieser Begriff beschreibt, dass Akteurinnen und Akteure in den EU-Institutionen, den mitgliedstaatlichen und den regionalen Regierungen und Verwaltungen gemeinsam EU-Politik gestalten. Anders als zum Teil wahrgenommen entscheidet „die EU“ nicht „von oben herab“. Die EU besteht nicht neben den Staaten, sie ist der Verbund aus den Mitgliedstaaten, die sich gemeinsame, überstaatliche Institutionen gegeben haben. Damit ist sie föderalen Staaten ähnlich, wie zum Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in der Bund und Länder zusammenarbeiten. Allerdings ist die EU kein Staat. Während die Kompetenzübertragung der Länder auf den Bund also bedeutet, dass die Souveränität allein beim Bund liegt, bleiben in der EU die Mitgliedstaaten souverän.
KastentextSpannung zwischen Kooperation und Souveränitätsbestreben: Der Brexit
Grundlage für das Funktionieren der EU ist, dass alle Beteiligten sich zur überstaatlichen Kooperation bekennen. Der Grundkonsens, dass Kooperation einen Mehrwert gegenüber der Konkurrenz zwischen Staaten in Europa darstellt, bildet den Kern europäischer Einigung. Im Vereinigten Königreich von Großbritannien war die Frage, ob EU-Kooperation tatsächlich einen Mehrwert darstellt, Gegenstand eines Referendums, in dem sich 2016 eine knappe Mehrheit der Wählerinnen und Wähler für den Austritt aus der EU aussprach. Der EU-Mitgliedschaft steht ein starker Souveränitätsgedanke entgegen, dementsprechend allein in einer Einheit von Regierung, Territorium und Staatsvolk legitime und für die jeweilige Bevölkerung vorteilhafte Entscheidungen getroffen werden.
In diesem Sinne wird Souveränität als eine Qualität verstanden, die nur entweder bei einem unabhängigen Staat oder aber bei der EU liegt. Überstaatliche Kooperation, auch, wenn diese ansonsten gar nicht bestehende Handlungsmacht schafft, ist in diesem exklusiven Verständnis von Staatsmacht also immer ein Verlust unabhängiger Kontrolle und des selbstbestimmten Einflusses, den eine Staatsbevölkerung für sich allein festlegen kann. Dieses exklusive Verständnis von Souveränität – also der alleinigen Kontrolle entweder durch die EU oder einen unabhängigen Staat – widerspricht der Tatsache, dass durch Kooperation in der Regel erst Handlungsmacht und somit „Souveränität“ zu handeln entsteht. Der Begriff wird in diesem exklusiven Verständnis vor allem in politischen Debatten immer wieder genutzt, um die Aushöhlung staatlicher Macht und Zuständigkeit sowie einen Kontrollverlust von Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern zu beschreiben. Der Brexit-Slogan „take back control“ (Kontrolle zurückgewinnen), bringt dieses Verständnis zum Ausdruck. Seit dem EU-Austritt 2020 ist Großbritannien zwar noch durch ein Handelsabkommen mit der EU verbunden, kann aber keinen Einfluss auf die gemeinsamen politischen Entscheidungen nehmen. Außerdem muss es als Einzelstaat alle Handelsabkommen, die es als Teil der EU hatte, neu verhandeln und auch die Kooperation in ausgewählten Bereichen, wie dem Erasmus-Austausch, neu mit der EU aushandeln. Das Vereinigte Königreich kann in diesem Sinne seine Beziehungen unabhängig von anderen EU-Staaten regeln, die politische und wirtschaftliche Macht, dies zu tun, ist aber erheblich begrenzter, als es für die Gruppe der EU-27 der Fall ist. Mehr Souveränität bedeutet also nicht automatisch mehr Handlungsmacht für einen Staat.
Der Aufbau entlang der doppelten Legitimation der EU bedeutet auch, dass sich die Arbeitsweise der EU immer um Konsens- und Kompromissbildung dreht. Jeder Beschluss muss staatliche, überstaatliche und so direkt und indirekt verschiedenste politische Interessen beachten. Jeder Kompromiss bedeutet auch, dass bestimmte Ansprüche aufgegeben werden müssen und staatliche Selbstständigkeit eingeschränkt wird. Umgekehrt können bestimmte globale Interessen überhaupt nur durchgesetzt werden, wenn alle EU-Staaten ihren Einfluss bündeln.
Das Verständnis von Kooperation als Mehrwert ist auch die Grundlage für die Einhaltung von EU-Recht in den Mitgliedstaaten, selbst, wenn Mehrheitsbeschlüsse nicht den eigenen Interessen entsprechen. Um die Umsetzung von Beschlüssen sicherzustellen, fußt die EU auf einem eigenständigen Rechtssystem. Für die Rechtsgemeinschaft gilt, dass Rechtsbrüche geahndet und sanktioniert werden können. Zum Rechtsschutz hat die EU ein institutionelles Netzwerk, in dem neben dem Gerichtshof der EU auch die Gerichte in den Mitgliedstaaten EU-Recht sprechen. Die starke Rechtsordnung ist ein Alleinstellungsmerkmal der EU im Vergleich zu sonstiger staatsübergreifender Kooperation, die darauf angewiesen ist, dass Staaten internationale Vereinbarungen durch staatliche Gesetze umsetzen. Ein Beispiel sind die internationalen Klimaabkommen, die allein durch freiwillige staatliche Gesetzgebung Anwendung finden.
Die Ausbildung dieser Rechtsgemeinschaft hat ihren Ursprung im EU-Binnenmarkt. Der gemeinsame Markt bildet den Kern des gemeinsamen Wirtschaftsraums. Um zwischen europäischen Staaten ein kooperatives Miteinander zu schaffen, war die zentrale Triebfeder die Mehrung von Wohlstand, sowie eine zuverlässige Lebensmittelversorgung und wirtschaftliches Wachstum. Die Schaffung des gemeinsamen (wirtschaftlichen) Mehrwerts war der Motor, um stabile Institutionen, Kooperationsverfahren, verbindliches Recht und vor allem Vertrauen zwischen den Staaten zu etablieren. Bis heute leiten sich die meisten Politikbereiche der EU aus diesem wirtschaftspolitischen Kern ab. Außerdem beruht der globale Einfluss der EU vor allem auf ihrer wirtschaftlichen Marktmacht.
Die Motivation zur europäischen Einigung war allerdings von Beginn an mehrschichtig. Im EU-Einigungsprozess vereinten sich verschiedene, schon vor und während der Weltkriege entwickelte ideelle Vorstellungen für eine friedliche Ordnung in Europa, die liberale Werte vertritt. Obwohl die Friedenssicherung in den Anfängen der EU-Integration mitschwang, trat die konkrete Selbstbeschreibung der EU als Raum gemeinsamer Werte erst nach dem Ende des Kalten Krieges ab den 1990er-Jahren im Zusammenhang der Erweiterung der EU um die Staaten Zentral- und Osteuropas in den Vordergrund. Heute sind demokratische und rechtsstaatliche Standards unabdingbare Kriterien für die Aufnahme neuer Staaten. Für ihre friedenssichernde Wirkung in Europa erhielt die EU 2012 den Friedensnobelpreis.
Zusammenfassend können wir die EU als ein Mehrebenen-Kooperationssystem beschreiben. Nicht eine zentrale EU-Regierung, sondern verflochtene Steuerungsprozesse bestimmen die EU-Verfahren. Entscheidungen hängen deshalb davon ab, dass sich Vertreterinnen und Vertreter der verschiedenen staatlichen, überstaatlichen und politischen Interessen einigen. Je nach Entscheidungsgegenstand erfordert dies Kompromisse, in denen eine Mehrheitsmeinung zwischen den verschiedenen Positionen gefunden wird, oder einen Konsens, also eine einstimmigen Einigung. Je stärker Themen ideologisch aufgeladen werden, desto schwerer wird es, EU-weite Kompromisse gegen Souveränitätsgedanken und nationale Alleingänge zu legitimieren. Inhaltlich legen die EU-Verträge die Zuständigkeiten der EU fest, die sich historisch um den Bereich wirtschaftlicher Kooperation entwickelt haben. So ist die EU heute ein umfassender gemeinsamer Rechtsraum, ein machtvoller Wirtschaftsraum sowie ein Raum geteilter Werte. Während diese Ordnung zunächst unter Bedingungen des Kalten Krieges und seit 1989 in einer Phase großer Stabilität in Europa gewachsen ist, steht die EU spätestens seit den 2020er-Jahren vor massiven neuen äußeren und inneren Herausforderungen, auf die das abschließende Kapitel eingeht.