Die Herausbildung der EU als historischer Prozess | bpb.de

Die Idee gemeinsamer Regeln, die durch überstaatliche Behörden kontrolliert werden, entstand nicht erst nach 1945. Ein eindrückliches Beispiel ist der Friedensnobelpreis, der 1926 gemeinsam an den deutschen Außenminister Gustav Stresemann (1878–1929) und seinen französischen Amtskollegen Aristide Briand (1862–1932) für ihre Bemühungen um die Versöhnung der beiden Länder und den Aufbau eines neuen Friedens- und Sicherheitssystems nach dem Ersten Weltkrieg verliehen wurde. Aber erst nach dem Zweiten Weltkrieg wurden Internationale Organisationen maßgeblich gestärkt. Der Europarat und später die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) wurden 1949 und 1972/73 mit dem konkreten Auftrag einer europäischen Friedensordnung gegründet. Bis heute sind sie wichtig für die Einhaltung von Menschenrechten und Bemühungen um Frieden.

Im Gegensatz dazu stand für die Vorläuferorganisationen der heutigen EU zunächst nicht ein Friedensauftrag, sondern vor allem das wirtschaftliche Wiedererstarken Europas im Vordergrund. Die erfolgreiche Steigerung von Wohlstand im schnell wachsenden gemeinsamen Markt in der Europäischen Gemeinschaft wirkte eher indirekt friedenssichernd. Die wachsende Verflechtung einzelner Volkswirtschaften im gemeinsamen Markt ist noch immer die wichtigste Triebfeder für Zusammenarbeit in der EU, aus der sich der Großteil der weiteren Handlungsbereiche ableitet.

Um den Einigungsprozess hin zur heutigen EU zu beschreiben, dienen erneut drei Untersuchungsblickwinkel. Erstens können wir Integration als einen Prozess zunehmender Kooperation beschreiben, also der Zunahme von EU-Zuständigkeiten sowie der Ausweitung von Kooperationsformen zwischen den EU-Mitgliedstaaten, Unternehmen und Bevölkerungen. Zweitens hat sich die EU seit den ersten Vereinbarungen zwischen sechs Staaten auf zwischenzeitlich 28 Mitglieder ausgeweitet – und 2020 auch den Austritt eines Staates friedlich umgesetzt. Drittens bedeuteten die Vertiefung und Erweiterung der EU, dass sie in sich erheblich bunter und verschiedenartiger – also diverser und differenzierter – geworden ist.

Integration als Prozess der Vertiefung

Der schrittweise Ausbau wirtschaftlicher Zusammenarbeit und der dadurch wachsende Wohlstand begründen im Kern die historische Motivation und den Antrieb der EU-Entwicklung. Für diesen Weg steht vor allem der Name Jean Monnet (1888–1979), weil er mit dem sogenannten Schuman-Plan die Blaupause für das bis heute fortgeschriebene EU-Integrationsmodell entwarf. Während parallel Vertreterinnen und Vertreter einer föderalen Idee aktiv den Aufbau eines europäischen föderalen Staates anstrebten, stellte Jean Monnet die Frage der Staatsbildung zurück, um sachbezogen schrittweise immer weitere Bereiche kooperativ zu gestalten. Die Frage, ob eine schrittweise Ausweitung der EU-Zuständigkeiten ohne einen verfassungsgebenden Gründungsakt und eine föderale Staatswerdung auf Dauer hinreichend legitimiert ist, wird bis heute diskutiert und unterschiedlich beantwortet.

Wie der Ausbau von Kooperation Form annahm, ist gut an der Abfolge von Vertragsänderungen ablesbar. In den Gründungsverträgen verpflichten sich die Mitgliedstaaten, ihre gemeinsamen Ziele umzusetzen. Anfangspunkt ist die sogenannte Montanunion (Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, EGKS), die den Kern des Schuman-Plans bildet. Die zentrale Idee: Wenn Frankreich und Deutschland die Produktion kriegswichtiger Rohstoffe (Kohle und Stahl) unter die Kontrolle einer gemeinsamen überstaatlichen Behörde stellen, versiegt die wesentliche Konfliktquelle über kriegs- und wirtschaftsrelevante Rohstoffe und die Ressourcen können für den Wiederaufbau genutzt werden. Dieser Initiative schlossen sich Italien, Belgien, Luxemburg sowie die Niederlande an und erweiterten die Montanunion 1957 in Rom zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM), um den Aufbau der friedlichen Nutzung von Atomenergie zu fördern.

Diese Römischen Verträge sind noch heute die Gründungsdokumente, alle Folgeverträge erweitern und verändern sie. Ein entscheidender Meilenstein war der Vertrag von Maastricht, mit dem 1993 die Europäische Union als übergeordnete Organisation gegründet und die politische Union als erklärtes Einigungsziel formuliert wurde. Die letzte Vertragsrevision ist der Lissabonner Vertrag. In dieser Vertragsüberarbeitung wurden die Grundlagen in zwei Teilverträge untergliedert, dem Vertrag der EU und dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU. Wichtiger Bestandteil des Lissabonner Vertrags ist die Einführung der Charta der Grundrechte der EU, mit der die EU sich in ihrem Handeln und in der Anwendung von EU-Recht zu der Einhaltung von Grundrechten verpflichtet.

In einer Abfolge von Vertragsrevisionen (↗ Tabelle) sind EU-Tätigkeitsfelder erweitert und ergänzt worden. Parallel dazu entwickelte sich die Arbeitsweise der EU, wobei immer wieder die beiden Logiken im Spannungsverhältnis, also stärkere überstaatliche Kooperation und Bewahrung staatlicher Unabhängigkeit, gestärkt wurden. So sind beispielsweise die ursprünglich informellen Treffen der Staats- und Regierungschefs aufgewertet worden. Der Europäische Rat, in dem sie zusammenkommen, ist seit 2009 ein offizielles EU-Organ. Auf der anderen Seite ist das Europäische Parlament als direkt gewähltes EU-Organ durchgehend mit immer stärkeren Befugnissen ausgestattet worden. Nicht sichtbar ist in der historischen Darstellung, dass es immer wieder Initiativen gab, die gescheitert sind. Ein prominentes Beispiel sind die Bemühungen der frühen 1950er-Jahre, eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft zu gründen. Diese scheiterte an nationalem Widerstand – und ist bis heute Gegenstand widerstreitender staatlicher und gemeinschaftlicher Interessen.

Integration als Prozess territorialer Erweiterung und Verkleinerung

Dass die EU einmal 27 Mitgliedstaaten umfassen würde, war zu Beginn des Einigungsprozesses kaum absehbar. Jede Erweiterungsrunde hat auch die EU verändert und war mit Vertiefungsschritten verbunden, vor allem der Aufnahme neuer Politikbereiche. Jede Erweiterung wirft allerdings auch Fragen nach möglichen Zielkonflikten zwischen weiterer Vertiefung und der Beteiligung weiterer Staaten mit eigenständigen Interessen auf.

Die Geschichte der territorialen Erweiterung ist unbedingt vor dem jeweiligen historischen Kontext der einzelnen Erweiterungsrunden zu verstehen, die sehr unterschiedlich waren. Die Unterzeichnung der Gründungsverträge der heutigen EU fand in einem gespaltenen Europa statt. Bald nach dem Zweiten Weltkrieg formierten sich zwei globale Machtblöcke, deren Konfrontation als Kalter Krieg bezeichnet wird. Während die zentral- und osteuropäischen Staaten an die Sowjetunion gebunden waren, orientierte sich Westeuropa vor allem verteidigungspolitisch an den USA. Für den ersten Bundeskanzler Westdeutschlands, Konrad Adenauer (1876–1967), war eine Einbindung der Bundesrepublik in westliche Bündnisse das zentrale Anliegen seiner Amtszeit (1949–1963).

Die erste Erweiterung der EG fand 1973 statt, als das Vereinigte Königreich, die Republik Irland und Dänemark der EWG beitraten. Norwegen, das ebenfalls eine Mitgliedschaft verhandelt hatte, trat nach einem negativen Referendum nicht bei. Diese Norderweiterung war vor allem durch wirtschaftliche Gründe motiviert. Die Beitrittsstaaten waren zuvor Mitglieder in der Europäischen Freihandelszone (EFTA), in deren Rahmen sie Zugang zum EG-Wirtschaftsraum ohne volle Mitgliedschaft und deshalb ohne Mitsprache hatten. Nun strebten sie eine größere Teilhabe am stetig wachsenden gemeinsamen Markt an, während sie politischen Einigungszielen weiter skeptisch gegenüberstanden.

Im Gegensatz hierzu war die sogenannte Süderweiterung vorrangig politisch motiviert. Die Aufnahme von Griechenland (1981) sowie Spanien und Portugal (1986) sollte die noch kurz vorher autokratisch regierten Staaten demokratisch stabilisieren. Die EG-Mitgliedschaft wurde als Mittel zur Sicherung des Mittelmeerraums und Förderung demokratischer Gesellschaften schnell umgesetzt und führte parallel zum Ausbau von Struktur- und Regionalförderprogrammen, um so die relativ ärmeren Regionen wirtschaftlich und politisch zu festigen.

Die wohl schnellste Erweiterung fand indirekt durch die Wiedervereinigung Deutschlands statt. Tatsächlich gab es in diesem Fall keine Verhandlungen zwischen der EG und einem Beitrittsstaat: Durch den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik wurden die ostdeutschen Bundesländer 1990 Teil der EG. Das Ende des Kalten Krieges (1989/90) hatte noch weitere Beitritte zur Folge. Zunächst trat 1995 nach relativ kurzen Beitrittsverhandlungen eine Gruppe kleiner und wohlhabender EFTA-Staaten bei, die im Kalten Krieg neutral waren und nun vorrangig aus ökonomisch-politischen Erwägungen in die EU drängten. Schweden, Finnland und Österreich erhielten so Mitsprache im Binnenmarkt, von dem sie auch in der EFTA abhängig waren. Die norwegischen Bürgerinnen und Bürger lehnten 1994 erneut einen Beitritt in einem Referendum ab.

Die größte bisherige Erweiterungsrunde fand mit einer neu erarbeiteten und bis heute gültigen Erweiterungsmethode statt. In Anbetracht der großen Zahl zentral- und osteuropäischer Staaten, die sich nach 1990 um eine Mitgliedschaft bemühten, etablierte die EU die Kopenhagener Kriterien und ein Verhandlungs- und Monitoringsystem, das auf Reformen und Transformation vor dem Beitritt eines Staates abzielt. Im Kern wird von zukünftigen EU-Mitgliedern erwartet, dass sie stabile demokratische Institutionen haben, Minderheiten schützen, den gesamten EU-Rechtsbestand umsetzen und wirtschaftlich im Binnenmarkt bestehen können.

In der Osterweiterung traten 2004 die baltischen Staaten – Estland, Lettland, Litauen –, zentraleuropäische Staaten – Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei, Slowenien – sowie Zypern und Malta bei. 2007 folgten nach einer längeren Transitionsphase hin zu Demokratie und Marktwirtschaft Rumänien und Bulgarien. Nach dem gleichen Beitrittsmuster trat 2012 Kroatien der EU bei, was die EU bis zum Austritt des Vereinigten Königreichs im Jahr 2020 auf eine Größe von 28 Mitgliedern anwachsen ließ.

Die Motivation, der EU beizutreten, hat sich vor allem seit 2022 erneut substanziell geändert. Seit dem Angriff Russlands auf die gesamte Ukraine stehen geopolitische und sicherheitspolitische Abwägungen im Vordergrund. Als Staaten mit Kandidatenstatus, also einer grundsätzlichen Beitrittsoption, verhandeln derzeit die Ukraine und die Republik Moldau mit der EU. Kandidatenstatus haben auch die Staaten des westlichen Balkans – Albanien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien – sowie die Türkei und Georgien. Politische Unsicherheiten in diesen Staaten und wachsende Skepsis in der EU, inwieweit diese Staaten den Grundwerten der Gemeinschaft nachhaltig verpflichtet sind, bedingen eine faktische Aussetzung der Verhandlungen, auch wenn der Kandidatenstatus aufrechterhalten wird. Die stärker sicherheitspolitischen Gründe für die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten stellen die Frage, inwieweit Vertiefung und Erweiterung Hand in Hand gehen können, in einer neuen Form: Sie müssen gegen die Fragen nach der sogenannten Beitrittsfähigkeit (Kopenhagener Kriterien) eines Staates abgewogen werden.

Integration als Prozess der Differenzierung

Das Motto der EU lautet „In Vielfalt geeint“. Durch das Anwachsen der EU von sechs auf derzeit 27 Mitgliedstaaten hat auch die Vielfalt an Sprachen, des kulturellen und historischen Erbes, der Bevölkerungen und der politischen Interessen zugenommen. Der Begriff Differenzierung bezeichnet diese Ausformung von Unterschieden, wobei der Hauptzweck der EU weiterhin ist, gemeinsame Politiken zu schaffen oder staatliche Politiken zu koordinieren.

Die EU hat eine Vielzahl von Formen, in denen zwischenstaatliche Kooperation und Koordinierung auf vielfältige Art und Weise passiert. Neben der verbindlichen Setzung von Recht gibt es Formen der nicht-bindenden Zusammenarbeit. Statt gemeinsame EU-Regeln zu schaffen, einigen sich die Regierungen hierbei auf Ziele, deren Nichteinhaltung aber nicht gerichtlich oder durch Strafzahlungen nachverfolgt wird. Außerdem gilt grundsätzlich, dass Mitgliedstaaten das Recht anderer Mitgliedstaaten anerkennen, solange es zu keinen Konflikten kommt. Die Arten der Zusammenarbeit in der EU variieren also zwischen verbindlichen oder unverbindlichen sowie nur koordinierten oder gemeinschaftlichen Regeln, die von umfassender Kooperation bis zu punktueller Koordinierung reichen.

Wie stark Kooperation in Europa differenziert ist, wird außerdem deutlich, wenn wir die Mitgliedschaften in verschieden Organisationen betrachten. Auch innerhalb der EU beobachten wir, dass Integration differenziert verläuft: Nicht alle EU-Mitgliedstaaten haben den Euro eingeführt und nicht alle sind Mitglieder im Schengenraum, an dem aber die Nicht-EU-Staaten Schweiz und Norwegen voll teilnehmen. Durch enge Abkommen mit der EU sind vor allem diese beiden Staaten an vielen EU-Politiken beteiligt und wenden EU-Recht an, ohne dass sie als Mitgliedstaaten an der Regelsetzung der EU beteiligt sind. In abgestufter Form trifft dies auch auf andere Staaten zu, die durch Assoziierungsabkommen zum Beispiel Zugang zum EU-Binnenmarkt erhalten und dadurch an Teile des EU-Rechts gebunden sind. Der Europäische Wirtschaftsraum, dem Island, Liechtenstein und Norwegen angehören, ist ein Beispiel für die enge Wirtschaftsintegration durch Assoziierung, aber ohne EU-Mitgliedschaft.

Differenzierung wird immer wieder als mögliche Lösung für Spannungen zwischen staatlichem Unabhängigkeitsstreben einiger und dem Wunsch nach stärkerer Integration anderer ins Spiel gebracht. Vor allem für einige drängende Bereiche, in denen keine Einigkeit über tiefere Integration erreicht wird, steht die Frage im Raum, inwieweit die EU sich weiter ausdifferenzieren muss, damit einige ,,Kernstaaten“ enger zusammenarbeiten können und nicht durch Einzelstaaten ausgebremst werden. Kritische Fragen, die immer wieder auftauchen, sind: Brauchen die Staaten im Euroraum einen eigenen Euro-Haushalt und sollte eine Gruppe von Staaten gemeinsame Verteidigungskapazitäten aufbauen?

Integration erfassen und erklären

Weil die EU ein neuartiges politisches System ist, wirft sie neue Verständnisfragen auf, die sowohl für die Wissenschaft als auch ganz praktisch für die Gestaltung von Politik und Gesellschaften wichtig sind. In den Anfängen europäischer Integration standen vor allem die Fragen im Mittelpunkt, warum Staaten zusammenarbeiten und ob so ein neuer gesamteuropäischer Staat im Werden sei. Diese Debatten werden fortlaufend in den sogenannten Integrationstheorien behandelt.

Im Integrationsverlauf hat sich die EU nicht zu einem neuartigen Staat entwickelt, vielmehr wurde die doppelte Legitimierung ausgebaut. Um dieses System präzise zu beschreiben, hat sich der Begriff des Mehrebenensystems durchgesetzt. Er beschreibt, wie die EU als System im Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Unabhängigkeit und gemeinschaftlicher Politikgestaltung funktioniert. Verbunden hiermit sind Fragen, unter welchen Bedingungen sich die Staaten an EU-Vorgaben halten und warum sich die Prägung durch die EU in den Staaten unterschiedlich ausgestaltet. Diese und ähnliche Fragen werden in der sogenannten Governance-Forschung diskutiert.

Durch eine verstärkte Infragestellung der EU in der Öffentlichkeit und durch politische Parteien wenden sich Untersuchungen auch zunehmend Fragen der EU-Legitimität zu. Der hybride EU-Charakter bedeutet auch, dass demokratische Standards nicht wie in einem Staat Anwendung finden, was Gesichtspunkte demokratischer Teilhabe und Legitimation neu stellt. Wegen der engen Abfolge von Krisen seit Beginn der 2000er-Jahre wurde außerdem viel Aufmerksamkeit auf Fragen der Krisenfähigkeit und der praktischen Lösungskompetenz der EU verwendet.

Diese knappe Übersicht der leitenden wissenschaftlichen Fragen, welche die EU-Forschung antreiben, zeigt, dass sich Erklärungsansätze immer stark an den Problemen des jeweiligen Kontextes orientieren. Fortlaufend begleitet die EU-Forschung die Auseinandersetzung mit einem System, das in seinem hybriden Charakter einzigartig ist und sich stetig wandelt. In den folgenden Kapiteln wird immer wieder auf kritische Argumente und Debatten verwiesen, um einzuladen, selbst weiterzudenken und zu hinterfragen, was die EU ausmacht, was ihr Handeln bedeutet und wie wir gegensätzliche Argumente in Auseinandersetzungen bewerten.