Aufbau und Akteure der EU | bpb.de

Die EU ist ein eigenständiges politisches System. Sie basiert auf zwei Legitimierungslogiken und einem damit verbundenen Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Unabhängigkeit und überstaatlicher Zusammenarbeit. Wie stark diese zwei Logiken verwoben sind, wird daran deutlich, dass einerseits die Regierungen rein intergouvernemental (zwischenstaatlich) und andererseits die EU-Organe supranational (überstaatlich) Interessen aushandeln, um verschiedene Koordinierungs- und Kooperationslösungen zu finden. Diese Handlungslogiken finden sich auch im hybriden institutionellen Aufbau der EU, weil die verschiedenen Organe für die unterschiedlichen Handlungslogiken stehen.

Die EU als Mehrebenensystem

Um den Aufbau der EU präzise zu beschreiben, hat sich der Begriff des Mehrebenensystems etabliert. Einerseits erfasst dieser Begriff, dass die EU zwar kein Staat mit einer Regierung, aber ein funktionsfähiges politisches Handlungssystem ist. Andererseits beschreibt der Begriff, dass Regieren in der EU über Ebenen hinweg stattfindet, also die Handelnden auf der EU-Ebene gemeinsam mit jenen der staatlichen, regionalen und kommunalen Ebenen Politiken schaffen und umsetzen. Ein anderer Begriff hierfür ist Politikverflechtung. Während diese Verflechtung garantiert, dass möglichst viele Interessen in Entscheidungen einfließen und Einzelakteure und -akteurinnen nicht andere dominieren, kann diese Verflechtung auch eine effektive Entscheidungsfindung behindern und die Korrektur unzureichender Entscheidungen verkomplizieren.

Das stetige Ausbalancieren staatlicher und gemeinschaftlicher Interessen ist durch zwei Grundsätze geprägt. Erstens besagt das Subsidiaritätsprinzip, dass Entscheidungen auf der Ebene getroffen werden sollen, auf der ein vorliegendes Problem bestmöglich gelöst werden kann. Beispielsweise kann von Brüssel aus die Müllversorgung in einem Stadtteil nicht so gut organisiert werden wie von kommunalen Behörden. Umgekehrt kann nicht jeder Staat im Binnenmarkt eigene Einfuhrzölle erheben, diese müssen für den gesamten gemeinsamen Markt einheitlich gelten. Das zweite grundlegende Prinzip, Proportionalität, besagt, dass Regulierung nicht über das Ziel hinausschießen darf, also verhältnismäßig zum gegebenen Problem sein muss. Um die Einhaltung von Subsidiarität und Proportionalität zu gewähren, können die Parlamente der Mitgliedstaaten Gesetzesvorschläge der Kommission prüfen und mehrheitlich zurückweisen.

Neben diesen Grundprinzipien hat der Europäische Gerichtshof durch seine Urteile Rechtsprinzipien festgeschrieben. Maßgeblich gilt, dass EU-Recht Vorrang gegenüber staatlichem Recht hat. So ist garantiert, dass EU-Recht tatsächlich in allen 27 Staaten gilt und in den Ländern keine widersprüchlichen Regelungen erlassen werden. Außerdem wirkt EU-Recht direkt, das heißt, dass Staaten, Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger an EU-Recht gebunden sind und für Nichteinhaltung haften müssen. Um zu verstehen, wer welche Verantwortung im Mehrebenensystem hat, werden auf den folgenden Seiten die wichtigsten Organe und Institutionen auf EU-Ebene vorgestellt.

Die EU-Organe und -Institutionen

Während die Organe die tragenden Säulen sind, die Recht setzen, umsetzen und sprechen, ergänzen die weiteren Institutionen das System. Die EU handelt vorrangig durch die Setzung von EU-Recht. Im Kern basiert dieses System auf der Logik einer doppelten Legitimation: Sowohl die Interessen der Mitgliedstaaten, repräsentiert durch demokratisch legitimierte Regierungen, als auch der EU-Bürgerinnen und -Bürger, repräsentiert durch das direkt gewählte Europäische Parlament, müssen Beachtung finden. Der Europäischen Kommission kommt in diesem Zusammenspiel die Rolle zu, im Sinne eines EU-Gesamtinteresses Vorschläge einzubringen. Weitere Organe und Institutionen der EU garantieren, dass sie als Rechts- und Wirtschaftsraum funktioniert, vor allem durch die Rechts- und Finanzkontrolle sowie die Übernahme von hoheitlichen Aufgaben, wie zum Beispiel durch die Zentralbank für den Euro.

Europäischer Rat

Erst seit 2009 ist der Europäische Rat ein Organ der EU. Im Europäischen Rat kommen die Staats- und Regierungschefinnen und -chefs der Mitgliedstaaten zusammen. Um Kontinuität und eine gute Koordinierung zwischen den Regierungsinnen und -chefs zu garantieren, hat er eine sogenannte permanente Präsidentschaft von (verlängerbaren) zweieinhalb Jahren. Seine Funktionen sind auf Grundsatzfragen beschränkt. Der Europäische Rat tagt mindestes viermal im Jahr in Brüssel. Sondergipfel oder informelle Gipfel finden aber auch an anderen Orten statt, meist in den Staaten, die den Vorsitz im Rat der EU haben.

Der Europäische Rat formuliert die politischen Leitlinien und generellen Ziele der EU. Außerdem ist der Europäische Rat im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik entscheidend, um strategische EU-Interessen und verteidigungspolitische Ziele festzulegen. Auch bei der Vergabe wichtiger EU-Positionen ist der Europäische Rat zuständig.

Eine zentrale Rolle kommt dem Europäischen Rat bei der Änderung der Verträge und der Aushandlung des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) zu, da sich beide mit den Grundlagen der EU befassen. Im MFR legen die Staaten nicht nur fest, wie viel Geld für welche Vorhaben veranschlagt wird. Sie bestimmen auch, woher die Einnahmen der EU kommen. Diese speisen sich bisher vorrangig aus Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten, weshalb jede Haushaltsausweitung hart zwischen den Staaten verhandelt wird.

Im Europäischen Rat wird in der Regel im Konsens, also einstimmig, entschieden. Mehrheitsentscheidungen sind nur in Ausnahmen möglich und keine gängige Praxis. Der Europäische Rat ist kein Legislativorgan, das heißt, er ist nicht an EU-Gesetzgebung beteiligt. Zwar werden immer wieder Entscheidungen „hochgereicht“, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nicht gelöst werden können. Entscheidend sind aber am Ende die Abstimmungen unter Fachministerinnen und -ministern gemeinsam mit dem Parlament. Besonders relevant war der Europäische Rat während diverser Krisen, wie der Eurozonenkrise, der Krise der EU-Migrationspolitik und auch dem Umgang mit der Coronapandemie, während derer schnelle Entscheidungen jenseits der üblichen Verfahren notwendig waren.

Die große Medienaufmerksamkeit, die die Gipfel der Regierungsspitzen auf sich ziehen, entspricht nicht immer der Gestaltungsmacht des Europäischen Rates. Sowohl die Kabinette und Parlamente in den Mitgliedstaaten müssen Entscheidungen des Europäischen Rates am Ende mittragen als auch die EU-Organe, die tatsächlich EU-Gesetzgebung initiieren und über sie entscheiden (Kommission, Rat und Parlament).

InfotextEuropäischer Rat

Der Europäische Rat ist das Organ, in dem die 27 Staats- und Regierungschefinnen und -chefs die Leitlinien für die EU festlegen und der als oberstes Konfliktlösungsorgan fungiert. Die Arbeitsweise ist durch die zwischenstaatliche Aushandlung von Positionen und konsensuale Entscheidungen geprägt. Erst durch den Vertrag von Lissabon (2009) wurde der Europäische Rat ein offizielles EU-Organ, ursprünglich war er ein informelles Gremium der Regierungsspitzen.

Europäische Kommission

Die Europäische Kommission hat 27 Mitglieder, die das Kollegium bilden. Bestellt werden sie durch die Staaten und das Parlament gemeinsam. Jeder Mitgliedstaat schlägt eine Kommissarin oder einen Kommissar vor (beziehungsweise die Präsidentin oder den Präsidenten). Nach ausführlichen Anhörungen werden diese vom Europäischen Parlament bestätigt. Die Kommission hat zentrale Aufgaben in der Gesetzgebung, in der Umsetzung von EU-Recht, in der Überwachung der Rechtseinhaltung und in der Verwaltung des EU-Haushalts. Ihr Amtssitz ist in Brüssel, mit einigen Außenstellen in Luxemburg.

Die Kommission dient explizit nicht bestimmten staatlichen oder parteipolitischen Interessen, sondern dem Gesamtwohl der Union. In den letzten Jahrzehnten hat die Präsidentschaft eine immer stärkere Steuerungsrolle in der Kommission aufgebaut. Vor Beginn einer Amtszeit stellt die Präsidentschaft ihre politischen Leitlinien vor, in denen sie an die eher allgemeine Strategische Agenda des Europäischen Rates anknüpft. Sie entwickelt so die wesentlichen Kernprojekte der EU. Für die Jahre 2019–24 war dies zum Beispiel der European Green Deal, für die Jahre 2024–29 steht die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit im Zentrum. In jährlichen Arbeitsprogrammen werden diese Ziele ausformuliert und mit konkreten politischen Programmen und Gesetzgebungsvorhaben konkretisiert.

KastentextAushandlung politischer Ziele in der EU

Spätestens seit der Corona-Pandemie und dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine ist klar, dass die Europäische Union (EU) unabdingbar ist, um Lösungen für globale Herausforderungen zu finden, die einzelne Mitgliedsländer nicht im Alleingang schaffen können. Allerdings wurden die EU-Institutionen ursprünglich nicht für das Krisenmanagement geschaffen, sondern um sehr spezifische, technische und meist wirtschaftliche Fragen zu behandeln – beispielsweise in den Bereichen Handels- und Wettbewerbspolitik.

Die Aufgaben der EU umfassen zunehmend die Redistribution von Mitteln sowie die Klärung grundsätzlicher politischer Fragen. Um dieser neuen Rolle gerecht zu werden, müssen die EU-Institutionen und die 27 Mitgliedsländer strategischer und langfristiger denken und handeln. Globale Herausforderungen wie die Klimakrise oder ein konstruktiver Umgang mit Künstlicher Intelligenz verlangen strategische Prioritäten, die weit über die Mandatszeiten hinausreichen – und von den Mitgliedsländern unterstützt werden. Sie verlangen auch ein stärkeres Nexus-Denken, denn die Krisen sind zunehmend miteinander verzahnt.

[…] Der Europäischen Union mangelt es nicht an Strategiefähigkeit: Im institutionellen Gefüge der EU setzt jede der wichtigsten EU-Institutionen – Europäische Kommission, Europäisches Parlament und Rat der EU – die Prioritäten. Die Europäische Kommission steht dabei für das europäische Interesse; das Europäische Parlament für die Interessen der EU-Bürger:innen; und der Rat der EU sowie der Europäische Rat für die Interessen der 27 Mitgliedsländer und ihrer Regierungen. Wenngleich noch viele Akteure mehr in die Festsetzung der europäischen Strategien eingebunden sind, entscheiden am Ende die 27 nationalen Regierungen und die EU-Kommission. Das Europäische Parlament kann zwar Gesetzesvorschläge der EU-Kommission unterbreiten und stimmt über das Kollegium der EU-Kommission ab, hat aber sonst wenig Macht über die grundsätzliche Prioritätensetzung. Die wichtigsten Dokumente, die die politischen Schwerpunkte vorstellen, werden kurz nach den Europawahlen ausgearbeitet. Zunächst veröffentlicht der Europäische Rat seine strategische Agenda – meist in einer Sitzung kurz nach der Europawahl. Anschließend präsentiert die EU-Kommission das Arbeitsprogramm für das kommende Mandat einschließlich entsprechender Prioritätensetzungen.

[…] Diese politischen Leitlinien der EU-Kommission, die zu Beginn eines neuen Mandats vorgestellt werden, werden vorab vom Generalsekretariat der EU-Kommission und mit Unterstützung der verschiedenen kommissionsinternen Generaldirektionen zusammengestellt. Und sie beziehen sich auf die strategische Agenda des europäischen Rates, denn ohne die Zustimmung der 27 Mitgliedsländer können in der EU keine politischen Fortschritte erzielt werden. Deshalb ist es besonders wichtig, dass die beiden Institutionen konstruktiv zusammenarbeiten. Aufgabe der EU-Kommission ist es, ein interinstitutionelles Gleichgewicht zu finden: Die Leitlinien müssen sowohl den Rat als auch das Parlament zufriedenstellen und gleichzeitig das europäische Interesse im Blick behalten. So kann die EU-Kommission kein Arbeitsprogramm erstellen, das sich zu weit wegbewegt von den Prioritäten des Europäischen Rates; gleichzeitig kann die Kommission sich darauf verlassen, Unterstützung von den Mitgliedstaaten zu erhalten, wenn die politischen Leitlinien mit den Prioritäten der strategischen Agenda übereinstimmen.

Neben der strategischen Agenda des Europäischen Rates und den politischen Leitlinien der EU-Kommission, die jeweils nach den Europawahlen vorgestellt werden, gibt es zwei weitere Formate, die die politischen Strategien der EU unterjährig erörtern: die Rede zur Lage der Union und die Arbeitsprogramme der EU-Kommission. Jedes Jahr im September stellt die Kommissionspräsidentin in der „Rede zur Lage der Union“ die großen Leitlinien ihrer Politik vor – in der Regel Mitte September […]. Dabei wird meist auf das vergangene Jahr zurückgeblickt und die Initiativen für das kommende Jahr angekündigt. Theoretisch sollen diese jährlichen Reden der EU-Kommission einem breiteren Publikum die europapolitischen Prioritäten näherbringen. In der Praxis finden sie jedoch wenig Aufmerksamkeit – auch, weil nationale Medien sich kaum dafür interessieren. Aus strategischer Perspektive sind diese Reden allerdings ein wichtiger Meilenstein, um die Arbeit der EU-Kommission transparenter zu machen und die Schwerpunkte der EU-Kommission nachvollziehen zu können.

Ungefähr einen Monat nach der Rede zur Lage der Europäischen Union wird das jährliche Arbeitsprogramm der EU-Kommission veröffentlicht. Das Dokument detailliert die politischen Prioritäten der EU, indem die verschiedenen Gesetzgebungsvorschläge vorgestellt und nach Quartal eingeordnet werden. Das Arbeitsprogramm erlaubt es einzusehen, welche Arbeitspakete die Kommission vorbereitet und wann diese veröffentlicht werden sollen. Das erlaubt externen Akteuren wie Sozialpartnern, Industrieverbänden und Nichtregierungsorganisationen, aber auch Bürger:innen, die EU-Institutionen zu beeinflussen. Viele dieser Akteure – beispielsweise zivilgesellschaftliche Organisationen, Sozialpartner, Wirtschaftsverbände und andere internationale Organisationen – werden außerdem in Konsultationsprozesse eingebunden, damit ihre Perspektiven vor der Veröffentlichung der Gesetzgebungsinitiativen besser verstanden und ggf. berücksichtigt werden können. Wie stark bestimmte externe Akteure Einfluss auf die übergeordneten Strategien der EU-Kommission haben, lässt sich nicht verlässlich bestimmen, da etwaige Kausalitäten zwischen Treffen und Inhalt nicht nachvollziehbar sind. Fest steht, dass Akteure mit größeren finanziellen und personellen Ressourcen mehr Kapazitäten haben, den Gesetzgebungsprozess zu beeinflussen. […]

Sophie Pornschlegel, „Wie setzt die EU ihre Prioritäten? Der European Green Deal und die Agenda der neuen Europäischen Kommission“, Das Progressive Zentrum, 2024. Online: Externer Link: www.progressives-zentrum.org/publication/wie-setzt-die-eu-ihre-prioritaeten/

Das machtvollste Instrument der Kommission ist, dass nur sie Gesetzgebungsvorschläge einbringen kann. Die Kommissionsagenda gestaltet daher die EU insgesamt. Hierin unterscheidet sich die EU von staatlichen parlamentarischen Demokratien, in denen das Initiativrecht für Gesetze beim Parlament liegt und Regierungsmehrheiten für die politische Agenda maßgeblich sind. Grund ist erneut der hybride Charakter der EU. Um staatliche und EU-weite politische Interessen einzubinden, ohne eine Seite zu übervorteilen, darf nur die Kommission als dem Gemeinwohl verpflichtete Institution Gesetzgebung initiieren. Gleichzeitig hat sie aber kein Stimmrecht im Entscheidungsprozess. Sie steuert also dadurch, dass sie vorschlägt, bei der Koordinierung unterstützt und die Einhaltung von Recht überwacht, ohne ein Entscheidungsorgan zu sein.

Ebenfalls zur Wahrung der Gemeinschaftsinteressen überwacht die Kommission die Umsetzung von EU-Recht. In der Praxis werden EU-Politiken durch die Verwaltungen in den Mitgliedstaaten umgesetzt, die, dem Hybridcharakter der EU entsprechend, keine direkten Anweisungen durch die Kommission erhalten. Die Kommission überwacht vielmehr, ob die Staaten die EU-Politikziele umsetzen. Sie kann bei Rechtsbrüchen Gerichtsverfahren einleiten, die zu Strafzahlungen führen können. Gleiches gilt für die Verteilung der Ressourcen aus dem EU-Haushalt. Sie kann zum Beispiel Zahlungen an Einzelstaaten zurückhalten, wenn EU-Gelder korrupt oder entgegen der Gemeinschaftsziele verwendet werden.

In Bereichen, in denen die EU für die Politikgestaltung zuständig ist – vor allem in Handels- und Binnenmarktpolitik – vertritt die Kommission die EU auch nach außen. Dies ist zum Beispiel in der Welthandelsorganisation der Fall. Auch die Austrittsverhandlungen mit dem Vereinigten Königreich führte ein hoher Kommissionsbeauftragter, Michel Barnier, entlang eines Mandats des Europäischen Rates.

Eine besondere Rolle hat die Hohe Vertreterin beziehungsweise der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik. Einerseits ist dieses Amt mit einer Vizepräsidentschaft in der Kommission verknüpft, anderseits stellt die Hohe Vertreterin oder der Hohe Vertreter den Vorsitz des entsprechenden Rates der EU. Das Amt ist daher eigenständig und in der Kommission und dem Rat der EU angesiedelt. Ziel dieser Doppelrolle ist, die Arbeit zwischen den Institutionen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik besser zu verzahnen. Allerdings bleibt es wegen der Veto-Macht aller Staaten eine Herausforderung, eine Einheitsmeinung über Sachfragen zu bilden und somit überhaupt gemeinsame Positionen zu definieren.

InfotextEuropäische Kommission

Die Europäische Kommission ist aus der Hohen Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) hervorgegangen. Weil nur sie Gesetzesvorhaben einbringen darf, ist sie die zentrale Initiatorin von EU-Vorhaben. Außerdem kontrolliert sie die Umsetzung von EU-Politik, indem sie die Einhaltung von EU-Recht und die rechtmäßige Verwendung von EU-Finanzen prüft, um im Zweifel Gerichtsverfahren anzustreben. Sie ist dem Gemeinwohl der Union verpflichtet und vertritt länder- und parteiinteressenübergreifend die Gemeinschaftsbelange der Union.

Europäisches Parlament

Die 720 Abgeordneten des Europäischen Parlaments (EP) werden seit 1979 alle fünf Jahre direkt von den Bürgerinnen und Bürgern aller EU-Mitgliedstaaten gewählt. Die Abgeordneten finden sich in Fraktionen zusammen, in denen die Europaparteien – als Zusammenschlüsse programmatisch ähnlicher staatlicher Parteien – und zum Teil einzelne kleinere Parteien zusammenarbeiten. So sind zum Beispiel die deutschen Mitglieder der CDU/CSU in der Europäischen Volkspartei (EVP) und jene der SPD in der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE). Das EP hat zwei Hauptsitze und tagt monatlich sowohl in Brüssel als auch in Straßburg. Die zentralen Aufgaben des EP sind die Mitentscheidung über EU-Gesetzgebung, die Haushaltsfestlegung sowie die Kontrolle der Kommission.

In der Gesetzgebung entscheidet das EP gemeinsam mit dem Rat der EU und kann so Vorschläge der Europäischen Kommission aktiv mitgestalten. Außerdem stimmt es über internationale Abkommen und Erweiterungen der EU mit ab. Für den EU-Haushalt ist das EP direkt an der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans beteiligt und muss der Vorlage des Europäischen Rates zum Mehrjährigen Finanzrahmen (für sieben Jahre) zustimmen.

Im Zusammenspiel der EU-Organe ist das Kontrollrecht gegenüber der Europäischen Kommission wichtig. Nicht nur muss das EP der Besetzung der Kommissionspräsidentschaft sowie des Kollegiums von Kommissarinnen und Kommissaren zustimmen. Es kann der Kommission auch das Vertrauen entziehen. Die Androhung eines Vertrauensentzugs führte 1999 erstmalig zum Rücktritt der gesamten Kommission. Überdies ist das EP auch direkter Ansprechpartner für Bürgerinnen und Bürger, die Petitionen an das EP richten und sich an die Ombudsperson wenden können.

Alle Beschlüsse des EP werden in Ausschüssen bearbeitet und vorverhandelt und anschließend im Plenum debattiert und entschieden. Da aus dem EP keine Regierung benannt wird, gibt es keine Aufteilung in Regierungs- und Oppositionsfraktionen. Stattdessen handelt das EP mit dem Rat der EU Anpassungen der Kommissionsvorschläge aus. In dieser Aushandlung zwischen den Institutionen hat das EP traditionell meist Mehrheiten aus einer breiten politischen Mitte gebildet. Je breiter die Einigkeit im EP, desto stärker kann es gegenüber den anderen Institutionen auftreten und verhandeln.

Durch die seit Jahren zunehmende politische Polarisierung, auch auf der EU-Ebene, ist allerdings die ehemals breite Mitte im EP geschrumpft. Im EP sind zuletzt vor allem rechte EU-skeptische Parteien erstarkt. Die größte Gruppe in der politischen Mitte des Parlaments ist seit 2024 erneut die EVP-Fraktion der konservativen und christdemokratischen Parteien. Die EVP hat gemeinsam mit Sozialdemokraten, Liberalen und Grünen 2024 eine Mehrheit zur Wahl der Kommissionspräsidentin gebildet. Diese Zusammenarbeit ist allerdings keine stabile Koalition und keinesfalls mit Regierungskoalitionen vergleichbar. In Abstimmungen zu verschiedenen Themen haben sich seit 2024 auch punktuell Parlamentsmehrheiten zwischen EVP und weiter rechts stehenden Fraktionen gebildet.

Dies veranschaulicht, dass politische Kontroversen im EP nicht entlang von Regierungs- und Oppositionslinien, sondern zwischen den und zum Teil durch die Fraktionen selbst hindurch verlaufen. Abgeordnete sind somit in ihrer Mandatsausübung im Vergleich zu staatlichen Parlamenten weniger stark an Parteipositionen gebunden, Mehrheiten sind flexibler. Sie beziehen sich einerseits auf die Positionsbildung im EP, andererseits geht es immer um die Aushandlung von Kompromissen mit dem Rat der EU.

InfotextEuropäisches Parlament

Das Europäische Parlament vertritt die Interessen der Bürgerinnen und Bürger der EU wesentlich entlang parteipolitischer Positionen, wobei die einzelnen Abgeordneten in ihrer Mandatsausübung nicht so eng an Fraktionslinien gebunden sind, wie dies in staatlichen Parlamenten der Fall ist. Das EP ist neben dem Rat der EU der zentrale EU-Gesetzgeber. Als direkt gewähltes Organ schafft das EP auch eine direkte Legitimation der EU, was ein Alleinstellungsmerkmal der demokratischen Funktionsweise der EU darstellt.

Rat der Europäischen Union

Der Rat der EU (oder einfach Rat) besteht faktisch aus mehreren Ministerräten, in denen die Fachministerinnen und Fachminister der Mitgliedstaaten themenbezogen beraten und beschließen. Anders als beim Europäischen Rat wechselt die Präsidentschaft halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten. Hat ein Land die Präsidentschaft inne, dienen die jeweiligen Fachministerinnen und Fachminister als Vorsitzende. Gemeinsam mit dem EP ist der Rat der EU ein Legislativorgan. Wie das EP kann der Rat Änderungsvorschläge einbringen, Gesetzesakten zustimmen oder sie ablehnen. Die zentrale Aufgabe des Rates ist somit die Gesetzgebung, aber auch die Politikumsetzung durch die Koordinierung der notwendigen staatlichen politischen Maßnahmen. Der Rat tagt meist in Brüssel, für drei Monate im Jahr tagt er in Luxemburg.

Die Gruppen von Fachministerinnen und Fachministern, in denen getagt wird, heißen Ratsformationen. Beispiele sind der Rat für Wirtschaft und Finanzen, für Justiz und Inneres oder für Umwelt. Im Rat der EU wird in der Regel mit qualifizierter Mehrheit entschieden. Nach dem Prinzip einer doppelten Mehrheit müssen 55 Prozent der Mitgliedstaaten (also 15 von 27) zustimmen, wobei gleichzeitig 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentiert sein müssen. Auch in diesem doppelten Mehrheitsprinzip spiegelt sich die doppelte Legitimierungslogik.

Vorbereitend für den Rat wirken die Ständigen Vertreterinnen und Vertreter der Mitgliedstaaten bei der EU, die mit Botschafterinnen und Botschaftern vergleichbar sind, aber weitreichendere Funktionen im EU-Entscheidungsprozess haben. Im Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV – oder aus dem Französischen COREPER für Comité des représentants permanents) werden alle Ratsentscheidungen vorverhandelt, wobei er durch über 150 Ratsarbeitsgruppen unterstützt wird. Findet der AStV eine Einigung, muss die Sachfrage nicht mehr von den Ministerinnen und Ministern diskutiert werden.

Die Standpunkte für den AStV, also die Position jedes Staates, werden durch die Regierungen formuliert. Dabei müssen fachliche, inhaltliche und regionale Zielkonflikte überwunden und zu einer Position zusammengeführt werden. Wegen der großen Autonomie der Ministerien, den üblichen Koalitionsregierungen und der föderalen Struktur ist diese Koordinierung in Deutschland besonders komplex. Kommt keine einheitliche Regierungsposition zustande, muss sich das Land im Rat enthalten, wofür sich ironisch der Begriff „German vote“ eingebürgert hat.

InfotextRat der EU

Der Rat der EU ist neben dem EP das zentrale Legislativorgan der EU. Er tagt in verschiedenen Ratsformationen, in denen die Fachministerinnen und Fachminister der Mitgliedstaaten meist mit qualifizierter Mehrheit über Gesetzesvorschläge abstimmen. Die Ministerinnen und Minister repräsentieren den Willen der Mitgliedstaaten, wie er in der innerstaatlichen Koordinierung festgelegt wird. Um zu gemeinsamen Beschlüssen zu kommen, braucht es jedoch auch Flexibilität der Positionen, um in Kompromissen das gemeinsame Interesse an kooperativen Lösungen zu befördern.

Wirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen

Neben den Entscheidungsorganen der EU gibt es zwei beratende Institutionen, die an der Gesetzgebung beteiligt sind. Bereits seit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) kommen im Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) Vertreterinnen und Vertreter von Arbeitgeber-, Arbeitnehmer- und anderen Interessenverbänden zusammen (329 Mitglieder). Um die Interessen dieser Gruppen bei relevanten Gesetzesvorhaben einzubringen, formuliert der EWSA Stellungnahmen, die dem Rat der EU, dem EP und der Kommission im Gesetzgebungsprozess übermittelt werden. Ziel ist, dass wirtschaftliche und soziale Belange durch die Beteiligung der nicht-staatlichen Verbände im Prozess Gehör finden.

Im gleichen Verfahren wirkt der Ausschuss der Regionen (AdR) auf EU-Gesetzgebung ein. Mitglieder sind gewählte Vertreterinnen und Vertreter der Regionen und der Kommunen. Je nach Aufbau des Mitgliedstaats variiert, welche (gewählten) Vertreterinnen und Vertreter von regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften in den AdR entsandt werden (329 Mitglieder). Der AdR gibt zu relevanten Gesetzesvorhaben Stellungnahmen ab und kann auch auf Eigeninitiative Stellungnahmen formulieren. Der AdR kann auch Verfahren beim EuGH einleiten, sollten Kommission, Rat oder EP versäumen, eine Stellungnahme einzuholen. Als der AdR 1994 gegründet wurde, verbanden sich hiermit hohe Erwartungen, dass die Regionen Europas sich schrittweise im föderalen Ausbau der EU zu einer gesetzgebenden Kammer entwickeln könnten. Stattdessen hat sich der AdR zu einem aktiven beratenden Gremium und einer wichtigen regionalen Vernetzungsorganisation entwickelt.

InfotextWirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen

Um Partizipation und demokratische Teilhabe in der EU zu stärken, haben der EWSA und der AdR eine fest etablierte beratende Rolle im ordentlichen Gesetzgebungsprozess. Als Foren, in denen sich die Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften und weitere Interessensgruppen sowie Vertreterinnen und Vertreter der Regionen und Kommunen vernetzen, sind die Ausschüsse für die Definition gemeinsamer Positionen und Interessen sowie die Zusammenarbeit gesellschaftlicher Interessensgruppen wichtig. Die Stellungnahmen der Ausschüsse sind nicht bindend. Die legitimierende Verantwortung bleibt bei den Entscheidungsorganen, dem Rat und dem EP, die aber Positionen der zentralen sozialen und territorialen Lobbyverbände im geregelten Verfahren anhören müssen.

Gerichtshof der Europäischen Union

Die Einhaltung der EU-Rechtsakte ist eine Grundvoraussetzung für die Funktionsfähigkeit der EU. Wenn sich Staaten, Unternehmen, Verbände oder Bürgerinnen und Bürger nicht an gemeinsam beschlossene Regeln halten oder Staaten Gesetze erlassen, die dem EU-Recht widersprechen, ist die grenzüberschreitende Zusammenarbeit nicht mehr möglich. Regelbrüche greifen das notwenige Vertrauen untereinander an und die Bereitschaft zur Kooperation wird unterminiert. Dem Gerichtshof der EU (EuGH) kommt daher eine wesentliche Rolle zu, damit EU-Recht einheitlich in allen Mitgliedstaaten angewendet und auch durch die EU-Institutionen eingehalten wird. Er legt EU-Recht aus und spricht bei Streitigkeiten unter EU-Institutionen, zwischen EU-Institutionen und Regierungen oder auch Bürgerinnen und Bürgern und Behörden EU-Recht. Amtssitz des EuGH ist Luxemburg, Arbeitssprache ist Französisch.

Um zu verstehen, wie die verschiedenen Arten der Rechtsprechung funktionieren, ist wichtig zu beachten, dass EU-Recht nur Bereiche betrifft, die in den Verträgen benannt sind. Hat die EU keine vertraglich festgelegte Kompetenz, darf sie nicht aktiv werden; ist sie zuständig, muss sie im Rahmen der vertraglichen Ziele handeln. Dementsprechend befassen sich EuGH-Urteile einerseits mit der Frage, ob und wie die EU zuständig ist, und andererseits mit der Einhaltung von EU-Recht durch alle Beteiligten.

Im Mehrebenensystem sind auch alle mitgliedstaatlichen Gerichte an EU-Recht gebunden und sprechen EU-Recht. In Fällen, in denen staatliche Gerichte nicht klar zuordnen können, ob eine EU-Zuständigkeit vorliegt, können sie Fragen an den EuGH weitergeben. In Vorabentscheidungen wird dem staatlichen Gericht mitgeteilt, ob und wie EU-Recht zum Tragen kommt. Diese Entscheidungen sind für alle Mitgliedstaaten verbindlich. Einige der berühmtesten Urteile fallen in diese Kategorie. Ein prominentes Beispiel ist das van Gend & Loos-Urteil (1963). In diesem Urteil legte der EuGH das Prinzip der Eigenständigkeit und direkten Wirksamkeit von EU-Recht fest: Auch Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger können direkt vor nationalen Gerichten EU-Recht einklagen.

Wird EU-Recht gebrochen, kommt es zu einem Vertragsverletzungsverfahren. Ein typischer Fall sind Klagen der Europäischen Kommission gegen Mitgliedstaaten, die EU-Recht nicht pflichtgemäß anwenden. Auch Privatpersonen oder Unternehmen können den EuGH anrufen, wenn sie durch Nichteinhaltung von EU-Recht Schaden nehmen. Zum Beispiel folgte die Öffnung des Wehrdienstes für Frauen in Deutschland der Klage einer Frau, die im Ausschluss von Frauen einen Bruch mit dem Recht der Gleichbehandlung von Arbeitnehmerinnen sah und vor dem EuGH Recht erhielt.

Wird die Anwendung von EU-Recht nicht hinreichend geschützt, kann es zu einer Untätigkeitsklage gegen EU-Institutionen kommen. Beispielsweise reichte das Europäische Parlament 2021 eine Klage gegen die Kommission ein, da es die Kommission für zu wenig aktiv in der Anwendung eines neu eingeführten Mechanismus zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten ansah. Grundsätzlich können EU-Institutionen, Mitgliedstaaten und in besonderen Ausnahmen auch Privatpersonen Nichttätigkeitsklagen einreichen.

Umgekehrt können die gleichen Akteure auch beklagen, wenn EU-Institutionen über die EU-Zuständigkeiten hinaus aktiv werden, und Nichtigkeitsklagen vorbringen, um die Streichung von EU-Rechtsakten zu bewirken. Die Rechtsorgane der Mitgliedstaaten sind Teil der EU-Gerichtsbarkeit. Das heißt, dass die Mitgliedstaaten ihre Gewaltbefugnisse (z.B. Gefängnisstrafen) auch dazu einsetzen, EU-Recht umzusetzen. Das Unionsrecht ist hier auf die Durchsetzung durch die Staaten angewiesen, da die EU selbst keine Staatsgewalt besitzt.

InfotextGerichtshof der EU

Schon die EGKS hatte einen Gerichtshof als entscheidenden Teil der überstaatlichen Kontrolle. Aus diesem ersten Gerichtshof ist der heutige Gerichtshof der EU (EuGH) hervorgegangen, der im Integrationsprozess durch die Auslegung der Verträge maßgebliche Regeln wie die direkte Wirksamkeit und den Vorrang von EU-Recht in der Praxis etabliert hat. Der Gerichtshof ist unabhängig und allein der Auslegung und dem Schutz des EU-Rechts verpflichtet, er ist also als eigenständige Gewalt ein zentraler institutioneller Baustein der EU.

Weitere EU-Organe und -Institutionen

Die EU-Verträge benennen zwei weitere Organe, die weder gewählt noch an der politischen Entscheidungsfindung beteiligt sind. Diese Institutionen übernehmen besondere Aufgaben im Rahmen beschränkter Kompetenzen. Da es gewählten Amtsträgerinnen und Amtsträgern immer auch um den Erhalt von Macht geht, also eine Wiederwahl, behindert die politische Logik teilweise zweckgebundene Entscheidungen. Gewisse Aufgaben, die für die Stabilität eines politischen Systems und die Erreichung seiner Gemeinschaftsziele notwendig sind, können daher besser von sogenannten Agenten garantiert werden. Sie werden von gewählten Vertreterinnen und Vertretern eingesetzt und mit einem Mandat versehen, im Rahmen dessen klar festgelegte Ziele unabhängig umgesetzt werden.

Das Paradebeispiel für Institutionen dieser Art sind Zentralbanken, die unabhängig von politischer Einflussnahme Geldpolitik entlang vordefinierter Ziele betreiben, da starke politische Einflussnahme auf Geldpolitik immer wieder gezeigt hat, dass sie extrem destabilisierend wirkt. Im Folgenden werden zwei EU-Organe, die dem Modell eines Agenten entsprechen, vorgestellt. Außerdem hat die EU in den vergangenen Jahrzehnten ein immer größeres Netz von Agenturen aufgebaut, die alle die soeben beschriebenen Eigenschaften teilen und einen wichtigen Anteil an der Ausgestaltung des Mehrebenensystems haben.

Europäische Zentralbank

Die Europäische Zentralbank (EZB) und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten bilden gemeinsam das Europäische System der Zentralbanken. Am Eurosystem sind nur die 21 Zentralbanken der Eurozone beteiligt. Verschiedene Entscheidungsgremien lenken die EZB. Neben dem Direktorium arbeiten im EZB-Rat staatliche Zentralbanken und gemeinschaftliche EZB-Akteure zusammen. Im Erweiterten Rat der EZB sind mit einer koordinierenden und beratenden Rolle die Zentralbanken aller EU-Mitgliedstaaten vertreten. Die EZB steuert die Geldpolitik, die sich auf die Staaten im Euroraum bezieht. Dies hat enormen Einfluss auf die gesamteuropäische Wirtschaft – und darüber hinaus, weil sich auch Länder, die den Euro nicht eingeführt haben, am Euro orientieren und Geldreserven in Euro angelegt werden. Sitz der EZB ist Frankfurt am Main.

Die EZB muss bei allen Maßnahmen sowohl die Preisstabilität (Vermeidung von Inflation durch Verringerung der Geldmenge) als auch die gesamtwirtschaftliche Funktionsfähigkeit (also das Bereitstellen von genug Geld, um Investitionen und Arbeitsplätze zu sichern) beachten. Weil Preisstabilität und Wirtschaftsförderung einen Zielkonflikt darstellen, muss die EZB diese Ziele immer gegeneinander abwägen. Um hierbei politische Einflussnahme zu vermeiden, ist die EZB unabhängig; weder EU-Organe noch Regierungen dürfen politische Weisungen erlassen.

Die EZB steuert die Geldpolitik dadurch, wie viel Geld sie zu Verfügung stellt. Je mehr Geld in Umlauf ist und je geringer die Zinsen sind, desto leichter ist Geld verfügbar (z.B. damit Unternehmen Kredite aufnehmen und investieren). Gleichzeitig sind Ersparnisse weniger wert und mehr verfügbares Geld führt zu Preissteigerungen, also Inflation. Die EZB tut hierbei erheblich mehr, als die Euro-Geldnoten im gesamten Euroraum auszugeben. Wichtig ist vor allem, dass sie den Zinssatz festlegt, zu dem die EZB Geld an Geschäftsbanken ausgibt. Zusätzlich legt die EZB fest, wie viele Rücklagen Banken als Sicherheiten bei der EZB einlegen müssen, und sie hält Währungsreserven ausländischer Währungen. Durch den (Ver-)Kauf dieser kann die EZB Wechselkursschwankungen entgegenwirken, das heißt, sie kann den Umtauschwert des Euro zum Beispiel zu Dollar oder Yuan beeinflussen.

Neben dieser geldpolitischen Steuerung hat die EZB durch die Schaffung der Bankenunion im Jahr 2014 neue Aufgaben erhalten. Grund hierfür war, dass zu Beginn der weltweiten Bankenkrise 2008 klar wurde, dass die Banken im Euroraum zwar alle sehr eng verwoben und massiv voneinander abhängig sind. Gleichzeitig gab es aber keine gemeinsame Aufsicht und daher lag nicht einmal gesichertes Wissen über den Zustand der größten Banken vor. Außerdem wurde klar, dass bestehende Rücklagen nicht ausreichend waren, um Banken und das angelegte Geld der Kundinnen und Kunden abzusichern, oder marode Banken im vernetzten System pleite gehen zu lassen. Dies hätte eine Kettenreaktion nach sich gezogen und weitere Banken mitgerissen. Die Bankenunion beruht deshalb auf drei Säulen: einem Aufsichtsmechanismus für die größten Banken im Euroraum (Überwachung und Transparenz), einem einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Sanierung und, falls nötig, Schließung von Banken), und einem Einlageversicherungssystem (zum Schutz von Privatvermögen bei Bankenausfällen).

InfotextEuropäische Zentralbank

Die Europäische Zentralbank wurde 1998 als ein zentraler Schritt zur Schaffung der Gemeinschaftswährung, dem Euro, geschaffen, um die Geldpolitik der EU entlang der Ziele von Preisstabilität und Wirtschaftswachstum zu lenken. Als Antwort auf die globale Banken- und europäische Haushaltskrise wurden die Aufgaben der EZB um wichtige Bereiche erweitert. Streng getrennt von den geldpolitischen Entscheidungen ist in der EZB auch die Bankenunion verankert, die als Aufsichts- und im Zweifel Abwicklungsorgan für Geschäftsbanken fungiert. Die EZB ist in ihren Entscheidungen unabhängig, damit keine politische Einflussnahme durch Regierungen oder EU-Organe die Geldpolitik beeinflusst.

Europäischer Rechnungshof

Genau wie der Gerichtshof der EU die Rechtseinhaltung prüft, gibt es für die Verwendung der EU-Haushaltsmittel eine unabhängige Aufsichtsbehörde, den Europäischen Rechnungshof (EuRH). Die Hauptaufgabe des EuRH ist zu kontrollieren, dass EU-Finanzmittel ordnungsgemäß erhoben und korrekt verwendet werden. Der EuRH ist daher ebenfalls ein unabhängiges EU-Organ, das über Missstände berichtet, aber keine weiteren Befugnisse zur Rechtsetzung oder den Eingriff in Behördenhandeln hat. Der EuRH hat seinen Sitz in Luxemburg.

Die jährlichen Berichte sowie themenbezogene Stellungnahmen sind ein wichtiges Instrument zur Kontrolle der Haushaltsführung. Weil die Kommission offiziell für den EU-Haushalt verantwortlich ist, bezieht sich ein Großteil der Prüfungen auf dieses Organ. Da jedoch 80 Prozent der EU-Mittel gemeinsam mit den Mitgliedstaaten verwaltet werden und letztlich das Geld in den Staaten ausgegeben wird, sind auch die Regierungen und Verwaltungen der Staaten für das Finanzmanagement mitverantwortlich.

Bei Verdachtsfällen von Betrug oder Korruption meldet der EuRH diese zum Beispiel dem Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), das als Agentur in der Europäischen Kommission angesiedelt ist. Neben dem EuGH und dem EuRH ist in Luxemburg auch seit 2021 die Europäische Staatsanwaltschaft (EuStA) ansässig, die unabhängig Straftaten, die die EU-Finanzinteressen betreffen, ahndet. Hierzu zählen der grenzüberschreitende Mehrwertsteuerbetrug, Korruption und Geldwäsche. An der EuStA sind nicht alle Mitgliedstaaten beteiligt. Irland, Dänemark und Österreich sind dieser erweiterten Zusammenarbeit nicht beigetreten.

InfotextEuropäischer Rechnungshof

Nachdem sich die Europäischen Gemeinschaften 1970 neue Finanzvorschriften gaben, nahm der EuRH seine Arbeit als Finanzkontrollbehörde 1977 auf und wurde 1993 zum offiziellen EU-Organ. Seit 2021 gibt es darüber hinaus eine EuStA, die in 24 Mitgliedstaaten Finanzmissbrauch nachgeht. Der EuRH und die EuStA vertreten letztlich die Interessen aller Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, indem sie unabhängig die Verwendung der EU-Mittel unter Kommissionsaufsicht prüfen und über Missstände berichten, was die gegenseitige Kontrolle der EU-Organe unterstützt.

Agenturen

Die EU hat verschiedene Typen von Agenturen, die nicht zu den EU-Organen, aber der erweiterten EU-Institutionenarchitektur gehören. Exekutivagenturen sind direkt der Kommission unterstellt, wie zum Beispiel OLAF (das Amt für Betrugsbekämpfung). Sie unterstützen die Kommission bei der Umsetzung, also der Exekution, ihrer Aufgaben.

Daneben hat die EU über 30 dezentrale Agenturen, die über die Mitgliedstaaten verteilt sind und sehr unterschiedliche Aufgaben haben, um die Umsetzung von EU-Zielen zu unterstützen. Während einige Agenturen das Mandat haben, bestimmte Bereiche zu beobachten und durch ihre Berichte auf eine bessere Rechtseinhaltung und Kooperation hinzuwirken (z.B. die Agentur für Grundrechte), dienen andere Agenturen dazu, Sicherheits- oder Gesundheitsstandards zu definieren, deren Einhaltung zu überwachen (z.B. die Arzneimittelagentur, oder Agenturen für Lebensmittel- oder Flugsicherheit) und neue Lösungen zu entwickeln (z.B. für Cybersicherheit). Andere Agenturen dienen vorrangig dazu, die Kooperation staatlicher Behörden zu verbessern. Hierzu gehören Eurojust (Zusammenarbeit zwischen Justizbehörden), Europol (Zusammenarbeit zwischen Polizeibehörden) und Frontex (Zusammenarbeit und Unterstützung der Staaten bei der Grenzsicherung).

InfotextAgenturen

Das Prinzip der Übertragung klar umrissener Aufgaben an Agenturen hat in der EU über die Zeit immer mehr Relevanz gewonnen. Neben einigen Agenturen, die eng an die EU-Organe und spezielle Politiken gebunden sind, hat die EU eine Vielzahl dezentraler Agenturen, die ihren Sitz in einem Mitgliedstaat haben und sehr unterschiedliche Aufgaben ausüben, welche von der unverbindlichen Berichterstattung über die Vernetzung staatlicher Behörden bis hin zur Entwicklung und Setzung von Standards und deren Kontrolle reichen.

KastentextWas ist Frontex?

Frontex ist eigentlich eine Abkürzung und steht für „frontières extérieures“, also Außengrenzen – im Deutschen heißt die Grenzschutzbehörde offiziell Europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache, auf Englisch European Border and Coast Guard Agency (EBCG). Sie ist eine Agentur der Europäischen Union und ist für den Schutz des Schengen-Raums zuständig. Unter Schengen-Raum versteht man die Länder der Europäischen Union, in denen keine systematischen Passkontrollen an den innereuropäischen Grenzen stattfinden. Bulgarien, Rumänien und Zypern sind keine Mitgliedstaaten des Schengen-Raums. Ebenso wenig wie Andorra, Monaco, San Marino und Vatikanstadt – allerdings führen diese Kleinstaaten aus anderen Gründen keine Passkontrollen durch. Der Hauptsitz der Agentur ist in Warschau, Polen. Der Chef der Agentur ist seit Dezember 2022 der niederländische Polizeioffizier Hans Leijtens. […]

Frontex ist selbst für die noch verhältnismäßig kurze Geschichte der EU jung – ursprünglich ist die Grenzschutzagentur 2004 gegründet worden […] [und] sollte […] die Grenzkontrollen des Schengen-Raums nur koordinieren und die Mitgliedstaaten als Beraterin unterstützen. Doch nach einem Beschluss des Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments wurde Frontex im Herbst 2016 als vollumfängliche Grenzschutzbehörde gegründet. Seitdem hat die Behörde verstärkt die tatsächliche Aufsichtsfunktion über die Mitgliedstaaten übernommen. 2019 wurden die Aufgaben aber noch einmal von der EU erweitert: So baut sich die Behörde inzwischen einen eigenen Stamm, eine sogenannte ständige Reserve an Grenzschutzbeamtinnen und -beamten auf. Bis 2027 sollen es 10.000 sein. Es ist das erste Mal, dass die EU über eine europäische Polizeieinheit verfügt, die weitreichende Befugnisse einsetzen kann. Laut Bundesministerium des Innern ist eine der Hauptaufgaben die Überwachung von Migrationsströmen zur und in der EU. Damit kommt aber ein gesammeltes Paket weiterer Aufgaben: Risiken analysieren, neue Bedrohungen erkennen und Schwachstellen an den EU-Grenzen aufzeigen. Ursprünglich gehörten lediglich sechs Aufgaben auf die To-do-Liste von Frontex, heute sind es mehr als 30. Dazu gehören auch Notfalleinsätze vor Ort. Oft sind es Soforteinsatzteams, die in mit ihrer Ausrüstung wie Schiffen, Helikoptern und Flugzeugen an den Außengrenzen der einzelnen Mitgliedstaaten zum Einsatz kommen. Damit wird Frontex verstärkt dazu eingebunden die humanitären Krisen an den EU-Außengrenzen zu bewältigen. […]

Frontex ist an den Außengrenzen des Schengen-Raums der EU im Einsatz – dies bedeutet aber nicht nur die Patrouille an Land – im Mittelmeerraum ist der Grenzschutz auf Booten unterwegs. Inzwischen kann Frontex auch sogenannte „Antenna Offices“ in Drittländern eröffnen. Das heißt, die Grenzschutzbehörde kann auch im Grenzvorbereich der EU ihre nachrichtendienstlichen und Strafverfolgungsmaßnahmen verfolgen. Der aktuelle sogenannte Grenzvorbereich umschließt den Westbalkan, reicht bis zum Südkaukasus, bezieht große Teile Nordafrikas ebenso wie die Sahelregion ein. Frontex ist also auch weit außerhalb der EU tätig. […]

Frontex wird von Nichtregierungsorganisationen immer wieder vorgeworfen, die Rechte von Geflüchteten nicht ausreichend zu schützen. [2022] hatte der vorherige Frontex-Chef, der Franzose Fabrice Leggeri, nach schweren Vorwürfen gegen ihn und Mitarbeiter, seinen Posten zur Verfügung gestellt. Hintergrund waren insbesondere Ermittlungen zu illegalen Pushbacks von Migranten im Mittelmeer. Nach Angaben der Aktivisten sollen Führungskräfte der in Warschau ansässigen Agentur Frontex absichtlich vertuscht haben, dass griechische Grenzschützer Flüchtlinge zurück aufs offene Mittelmeer gebracht hätten. Organisationen wie Amnesty International werfen Frontex ebenfalls Menschenrechtsverletzungen vor. So schildert die NGO einen Fall, in dem Frontex-Beamte ein Flüchtlingsboot auf dem Mittelmeer zur Umkehr bewegt haben sollen, indem die Beamten Lebensmittel und Treibstoff von Bord des Flüchtlingsbootes genommen haben sollen. […] Unter Pushback versteht man die teils gewaltvolle Zurückweisung von Einwanderern noch bevor sie Asylanträge in der EU stellen können. Sowohl das EU-Recht als auch die Genfer Flüchtlingskonvention beinhalten kein Zurückweisungsrecht. Auch Geflüchtete, die auf dem Meer aufgegriffen werden, haben demnach das Recht einen Asylantrag zu stellen. Ob Pushbacks allerdings generell illegal sind, darüber herrscht noch keine rechtliche Grundlage. Laut einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte 2020 können Pushbacks unter gewissen Umständen auch erlaubt sein. […]

In der Befehlskette untersteht Frontex der örtlichen Küstenwache – in Griechenland beispielsweise also der griechischen Küstenwache. Aber wer kontrolliert die Agentur an sich? Das EU-Parlament kann die Agentur nur wenig beeinflussen, da sie vom sogenannten „Management Board“ kontrolliert wird. Es ist kein demokratisch gewähltes Gremium, wie etwa das EU-Parlament, sondern wird nur Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten und der EU besetzt. Ein weiterer Kontrollmechanismus ist Frontex selbst. Die Frage ist aber, wie effektiv dies ist. Jeder oder jede kann eine Beschwerde online bei Frontex einreichen – die Grenzschutzbehörde geht diesen nach. Doch da meistens Beamtinnen und Beamten eines Mitgliedsstaates betroffen sind, leitet die Agentur diese lediglich an diesen weiter. Auch die Grenzschutzbeamten und -beamtinnen selbst können intern schwerwiegende Vorkommnisse, sogenannte „Serious Incidents Reports“ intern melden. Diese werden dann von dem oder der Grundrechtebeaufragten überprüft.

Geraldine Oetken, „Was genau ist Frontex – und wer kontrolliert die EU-Grenzschutzbehörde?“, in: RND/Redaktionsnetzwerk Deutschland vom 6. September 2023. Online: Externer Link: www.rnd.de/politik/frontex-wer-steckt-hinter-der-eu-grenzschutzbehoerde-und-wer-kontrolliert-sie-TURTMCL7OVFPFDTAAVRFGKNPSE.html

Die Infrastruktur für Kooperation: Das System doppelter Legitimation

Der hybride Charakter der EU zeigt sich im Gesamtaufbau der EU und im Aufbau der einzelnen EU-Institutionen. Entsprechend der doppelten Legitimationslogik erlaubt dieser Aufbau, staatliche und überstaatliche Interessen systematisch abzubilden und gemeinschaftlich auszugestalten. Die wichtigsten Organe der EU sind die Europäische Kommission, das EP und der Rat der EU, weil sie gemeinsam Entscheidungen fällen und umsetzen. Die gesetzgebende Gewalt wird von diesen Organen gemeinsam ausgeführt, wobei Entscheidungstragende aller Ebenen eingebunden sind.

Vor allem die Kommission und das EP sind in ihrer Handlungslogik supranational (überstaatlich) orientiert. Abgeordnete des EP handeln nach ihrem politischen Mandat, das nicht vorrangig national definiert ist; die Kommission ist als solche dem EU-Gemeinwohl verpflichtet. Gleichzeitig wirkt eine intergouvernementale (zwischenstaatliche) Logik, entlang derer der Europäische Rat Leitlinien festlegt und die Fachministerinnen und -minister im Rat der EU den jeweiligen einzelstaatlichen Interessen verpflichtet sind.

Die Kommission nimmt nicht die Rolle einer Regierung ein, auch wenn sie oft missverständlich so bezeichnet wird. Sie ist besser als hybride Institution zu beschreiben, die politisch steuert und behördlich überwacht, aber kaum eigene Ausführungsgewalt besitzt. Denn auch die ausführende Gewalt teilt sich die Kommission mit den Mitgliedern des Rates, sie setzen EU-Politik ebenenübergreifend gemeinsam um. Sowohl in der Gestaltung und Beschlussfassung, als auch der Umsetzung von Politik arbeiten in der EU Akteurinnen und Akteure von der EU-Ebene bis zum Teil zur kommunalen Ebene in Netzwerken zusammen, die ein verwobenes Gesamtsystem mit verschiedenen Macht- und Kompetenzzentren bilden.

Einzigartig für die EU als nicht-staatlichem System sind der Gerichtshof mit unabhängiger Rechtsprechung und die Kontrollinstitutionen, die für die rechtsbasierte Kooperation unerlässlich sind. Zur effektiven Umsetzung bestimmter, abgegrenzter Bereiche hat die EU außerdem verschiedenste Agenturen, von denen die EZB eine hervorgehobene Rolle einnimmt.